à ë à â à 1

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ И ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

•

1.1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ

С начала 1990-х гг. в Российской Федерации идет процесс реформирования земельных отношений, закрепленные в законодательных актах.

Действующие правовые источники государственного кадастра недвижимости можно классифицировать по их иерархии (согласно их юридической силе): по вертикали: федеральные акты, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления; по горизонтали: например, на федеральном уровне имеются: Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации.

Кроме того, на локальном уровне большое значение имели соглашения между территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и территориальными органами по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним по организации взаимного предоставления сведений в электронном виде при ведении государственного кадастрового учета объектов недвижимости и государственной регистрации прав в стране, субъекте Российской Федерации и его муниципальном образовании.

Такое структурирование нормативных правовых актов позволяет выделить среди них основные. Так, основы регулирования земельных отношений содержатся в Конституции РФ, понятие, режим и особенности регулирования различных видов недвижимого имущества определены в Гражданском кодексе РФ, Земельном, Лесном, Водном, Градостроительном, Жилищном кодексах РФ, а специальные нормы в отношении именно кадастровых отношений – в федеральных законах «О государственном земельном кадастре», «О государственном кадастре недвижимости», других федеральных законах и, наконец, специальных нормативных правовых актах.

При этом надо учесть, что все указанные кодексы (за исключением Гражданского кодекса РФ) были приняты за последние 6 лет, поэтому они регулируют правовой режим отдельных объектов недвижимого имущества на основе единой концепции, что позволило избежать явных противоречий между отраслями законодательства.

5

Рассмотрим основные нормативные правовые акты, прямо или косвенно регулирующие сферу формирования ведения государственного кадастра недвижимости (ГКН).

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, применительно к сфере регулирования кадастровых отношений включает три группы норм:

определяющие принципы осуществления права собственности на имущество;

определяющие основы федеративного устройства государства, разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;

формирующие систему действия Конституции РФ и порядок принятия федеральных законов в данной сфере.

Так, ст. 9, 35, 36 Конституции РФ формируют первую группу норм и посвящены институту собственности на недвижимое имущество.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Право частной собственности охраняется законом, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительно имущество для государственных нужд может быть отчуждено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 35 Конституции РФ).

Особо регулируются вопросы собственности на землю. Так, в соответствии со ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами их собственники свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Согласно ст. 5 Конституции РФ (относящейся ко второй группе норм) ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ; разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей: компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, компетенцию субъектов РФ.

И, наконец, третья группа норм посвящена порядку принятия федеральных законов в данной сфере. Так, ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяют ее на всей территории Российской Федерации. Законы и иные принимаемые правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ).

Таким образом устанавливают принцип прямого, непосредственного действия Конституции РФ, означающий, что ее нормы дей-

6

ствуют на всей территории страны и не требуют дополнительной фиксации в иных нормативных правовых актах.

Важный нормативный правовой акт в сфере регулирования кадастровых отношений, безусловно, — Гражданский кодекс РФ.

Нормы Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г.

¹51-ÔÇ (в ред. 118-ФЗ от 26 июня 2007 г.) определяют: понятие и категории недвижимого имущества (ст. 130);

особенности его правового режима (в том числе обязательность го-

сударственной регистрации прав и сделок с ним) (ст. 131, 219, 223); понятие и виды вещных прав (ст. 216); приобретение и прекращение прав на недвижимое имущество

(гл. 14, 15); формирование режима осуществления права собственности и других

вещных прав на жилые помещения (гл. 18), на земельные участки (гл. 17); возможности защиты вещных прав (гл. 20); общие положения об обязательствах и договорах, объектом которых

может выступать недвижимое имущество (разд. 3).

Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. ¹ 14-ФЗ (в ред. от 26 июня 2007 г., с изм. от 24 июля 2007 г.) посвящен регулированию отдельных договоров и внедоговорных обязательств. Применительно к кадастровым отношениям данный Закон определяет те договоры, заключение и исполнение по которым потребует внесения сведений в систему государственного кадастра недвижимости: договор купли-продажи недвижимости (гл. 30), договор мены (гл. 31), договор дарения (гл. 32), договор ренты (гл. 33), договор аренды недвижимого имущества (гл. 34), договор поручения (гл. 49), договор комиссии (гл. 51), агентский договор (гл. 52), договор доверительного управления имуществом (гл. 53).

Гражданский кодекс РФ (часть третья) от 26 ноября 2001 г. ¹ 146-ФЗ (в ред. от 3 июня 2006 г., с изм. от 29 декабря 2006 г.) регулирует отношения по наследованию недвижимого имущества (разд. 5).

Особое значение среди норм Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) имеет ст. 130, в которой определен перечень объектов, относящихся к недвижимому имуществу, — земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, подлежащие государственной регистрации. Кроме того, к недвижимости отнесены воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.

Стоит также отметить ст. 131 ГК РФ, в которой предусмотрено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Ее значение определяется тем, что, как правило, кадастровый учет будет предшествовать внесению записи в ЕГРП о правах конкретного лица на этот объект недви-

7

жимости и представлять большинство данных об этом объекте для их учета в ЕГРП. В свою очередь, при переходе прав на недвижимое имущество к другому лицу в результате совершения сделки органы по регистрации прав будут оперативно передавать уточненные данные органам кадастрового учета.

Следующий важнейший нормативный правовой акт в сфере регулирования кадастровых отношений — Земельный кодекс РФ (от 25.10.2001 г. ¹ 136-ФЗ), который полностью посвящен регулированию земельных отношений. Применительно к кадастру недвижимости этот кодекс определяет:

объекты земельных отношений (ст. 6); состав земель (ст. 7);

вещные права на землю [пожизненно наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), безвозмездное срочное пользование земельными участками] (гл. 4);

порядок осуществления права собственности на землю (гл. 3, 5); возникновение и прекращение прав на землю (гл. 5, 7); права и обязанности собственников земельных участков и иных

правообладателей (гл. 6); особенности правового режима земель различных категорий

(гл. 14…18); организация и порядок проведения землеустройства, государ-

ственного земельного кадастра (гл. 11).

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) полностью регулирует особый режим такого объекта недвижимого имущества, как земельный участок. Для постановки его на кадастровый учет или внесения соответствующих изменений в его данные необходимо пройти ряд подготовительных процедур: формирование земельного участка, описание его границ и подготовка межевого плана, определение категории и вида разрешенного использования земельного участка. Поэтому этот нормативный правовой акт является фундаментом, на основе которого развивается земельное законодательство. И кроме того, создание системы государственного кадастра недвижимости во многом основано на государственном земельном кадастре, правовое регулирование которого также определялось Земельным кодексом РФ и специальными нормативными правовыми актами.

Нормы ЗК и ГК РФ развивают нормы Лесного и Водного кодексов РФ, принятые в 2006 г. (соответственно от 04.12.2006 г. ¹ 200-ФЗ и 03.06.2006 г. ¹ 74-ФЗ). Это связано с том, что ранее ст. 130 ГК РФ включала в состав самостоятельных объектов недвижимого имущества такие объекты, как леса, многолетние насаждения и обособленные водные объекты. Однако ситуацию изменило принятие нового природоресурсного законодательства.

Так, в связи с принятием Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. ¹ 74-ФЗ1 (ВК РФ) с 8 июня 2006 г. из состава недвижимого имуще-

1 Собрание законодательства РФ. 2006. — ¹ 23. — Ст. 2381.

8

ства, определенного ст. 9 ГК РФ, были исключены обособленные водные объекты. Ранее такие объекты и земельный участок, на территории которого они были расположены, считали самостоятельными объектами недвижимости, что на практике порождало ситуации двойной государственной регистрации прав на эти объекты, различные по субъектному составу сделки и т. д. В Водном кодексе РФ понятие «обособленный водный объект (замкнутый водоем)» было заменено термином «пруд, обводненный карьер» и установлено, что они могут принадлежать на праве собственности только собственнику земельного участка. Таким образом, был установлен принцип единой правовой судьбы земельного участка и водного объекта, расположенного в его пределах.

Аналогичная ситуация сложилась и в отношении лесов. С 31 июля 2006 г. из состава недвижимого имущества были исключены леса и многолетние насаждения (ст. 16 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. ¹ 201-ФЗ) в связи с принятием нового Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. ¹ 200-ФЗ (ЛК РФ).

Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся к недвижимости, признают теперь движимым имуществом. К недвижимому имуществу относят лесные участки (фактически земельные участки в соответствии со ст. 7 ЛК РФ), так как согласно ст. 93 ЛК РФ право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Таким образом, в связи с исключением водных объектов и лесов из состава недвижимого имущества применение Лесного и Водного кодексов РФ к кадастровым отношениям на данный момент существенно ограничено.

К основным нормативным правовым актам в сфере недвижимости также относятся Градостроительный и Жилищный кодексы РФ.

Градостроительный кодекс РФ регулирует кадастровые отношения прежде всего в части определения требований к территориальному планированию территории Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, составу градостроительных регламентов, к порядку получения разрешения на завершение строительства и ввод объекта в эксплуатацию.

Так, требования территориального планирования и градостроительного зонирования территорий Российской Федерации во многом предопределяют виды зданий, сооружений, которые могут быть построены на определенной территории, а также основные их параметры (назначение, площадь, этажность).

Например, градостроительными регламентами могут быть предусмотрены предельные [минимальные и (или) максимальные] размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограниче- ния использования земельных участков и объектов капитального строительства и т. д.

9

Âпределах территориальных зон можно устанавливать подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными [минимальными и (или) максимальными] размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

Кроме того, Градостроительным кодексом РФ был предусмотрен порядок определения видов разрешенного использования земельных участков. Эта характеристика также накладывает определенные ограни- чения на эксплуатацию земельного участка и осуществление деятельности в его пределах. Так, в этом Кодексе отмечено, что в состав, например, зон специального назначения можно включать участки, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах.

Сведения, предусмотренные данным Федеральным законом, подлежат включению в государственный кадастр недвижимости в качестве индивидуальных характеристик определенного объекта недвижимости.

Нормы Жилищного кодекса РФ (в ред. от 29 декабря 2006 г., с изм. и доп., вступивший в силу с 11 января 2007 г.) в основном касаются жилищных отношений, объектом которых выступают жилые помещения.

Жилые помещения определенного вида можно создавать в результате строительства, реконструкции, перевода нежилого помещения

âжилое и т. д. При появлении такого объекта его необходимо ставить на кадастровый учет, для чего необходимо предоставлять сведения о нем органам кадастрового учета. По объектам, уже существующим к моменту вступления данного Федерального закона в силу и поставленным ранее на государственный технический учет, сведения будут передаваться в систему кадастра недвижимости автоматически. Для таких объектов будет необходимо внесение изменений в кадастр в связи с изменениями основных их параметров. Для вновь создаваемых объектов необходимо пройти все стадии подготовки и сбора документов и обратиться с заявлением в органы кадастрового учета для постановки таких объектов недвижимости на кадастровый учет. Только после этого заявитель сможет зарегистрировать право собственности на такой объект недвижимости.

Âобласти кадастровых отношений основной специальный нормативный правовой документ — Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (от 21.07.1997 г. ¹ 122-ФЗ). Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 2 ФЗ).

Данный закон определяет понятие и принципы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, порядок ее осуществления,

10

включая требования к представляемым документам, основания для приостановления и отказа в государственной регистрации, особенности государственной регистрации отдельных объектов недвижимого имущества (предприятия, гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах и т. д.), договоров (участия в долевом строительстве) и ограничений (обременений) прав (сервитуты, ипотека, аренда и т. д.).

Кроме того, отношения по этому виду государственной регистрации регулируются многочисленными подзаконными актами, среди которых можно назвать постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. ¹ 219 «Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. 22 ноября 2006 г.), приказы Минюста России от 24 декабря 2001 г. ¹ 343 «Об утверждении правил ведения книги учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 24 декабря 2004 г.), от 1 июля 2002 г. ¹ 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 19 января 2005 г.), ряд приказов Минюста России об утверждении инструкций по государственной регистрации различных объектов, договоров, ограничений (обременений) прав либо устанавливающих особенности государственной регистрации для определенного имущества (например, для недвижимого имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд).

Анализ систем государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета недвижимости показал, что они во многом схожи, имеют в основе земельный информационный ресурс, на базе которого созданы Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). Причем оба этих ресурса содержат во многом одинаковые сведения и одновременно являются источником их пополнения и уточнения путем постоянного обмена информацией. Так, документы кадастрового учета обязательны для осуществления государственной регистрации прав на объект, а сведения, содержащиеся в ЕГРП, о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях) обязательно вносят в государственный кадастр недвижимости. В связи с этим органы кадастрового учета и государственной регистрации прав взаимодействуют непрерывно и объединены сейчас в Росреестре.

По общности состава сведений и наличию также достаточно большого информационного ресурса в своей основе системы кадастра недвижимости и регистрации прав близки и к государственному земельному кадастру, который осуществлялся на основании ст. 70 ЗК РФ, Федерального закона «О государственном земельном кадастре» и ряда подзаконных нормативных правовых актов.

Федеральный закон ¹ 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02.01.2000 г. закрепил систему норм, которые в логической последовательности раскрыли: основные понятия государственного земельного кадастра; содержание, цели, задачи и принципы его ведения;

11

права и обязанности участников кадастровых отношений; состав кадастровых работ, обеспечивающих формирование и обновление сведений земельного кадастра, а также подробный порядок ведения государственного земельного кадастра.

Â1996 г. постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.

¹932 была утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»1; постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. ¹ 745 была утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002—2007 гг.)2.

К концу 2001 г. в России практически завершилось создание национальной информационно-технической инфраструктуры государственного земельного кадастра, а с 2002 г. начались работы по созданию единой государственной системы учета недвижимости, хранящей информацию о земельных участках, принадлежащих около 50 млн собственников, и фиксирующей ежегодно информацию о более 5 млн сделок с земельными участками.

Учет недвижимости, проводимый в целях ее государственного управления, обеспечивает осуществление публичных функций государства и местного самоуправления. В отличие от обязательной государственной регистрации прав учет недвижимости осуществляют в заявительном (добровольном) порядке. Поэтому до сих пор не удается решить проблему налогообложения всех объектов недвижимости.

Было бы более эффективно осуществлять обязательный учет за счет бюджетных средств принудительно, используя разные источники информации об объектах недвижимости. В качестве таких источников можно использовать:

решения органов местного самоуправления об образовании и предоставлении земельных участков;

разрешения на эксплуатацию зданий и сооружений;

сведения Единого государственного реестра прав о пpaвooблaдателях в отношении объекта недвижимости;

результаты плановой инвентаризации зданий и сооружений, осуществляемой в порядке надзора;

результаты работы надзорных органов, осуществляющих надзор за землепользованием, строительством и т. п.

При этом будет формироваться система сведений об объектах недвижимости, сведений о территории в целом, на основании которых

1 Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. ¹ 932 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 12 августа 1996 г. — ¹ 33. — Ст. 4003.

2 Постановление Правительства РФ от 25 октября 2001 г. ¹ 745 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 5 ноября 2001 г. — ¹ 45. — Ст. 4265.

12

можно управлять недвижимым имуществом, в том числе проводя его налогообложение, в первую очередь принадлежащим частным лицам. При этом сведения, отражаемые в учетных и регистрационных системах, могут быть сформированы по-разному. В частности, сведения о границах земельных участков первоначально можно отражать в процессе государственной регистрации прав, а можно и при проведении кадастрового учета.

При таком подходе система учета недвижимости и система государственной регистрации прав становятся самостоятельными элементами систем государственного или муниципального управления.

Кадастровый учет земельных участков стали осуществлять в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 г. ¹ 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и продолжают с принятием ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 г. ¹ 221-ФЗ.

Из определений кадастров следует, что их правовая природа двойственна: с одной стороны, кадастр обеспечивает государственный интерес, формирует данные для целей налогообложения, государственного

èмуниципального управления, планирования развития территорий, осуществления экологических, природоохранных мероприятий, повышения плодородия почв и т. п.; с другой стороны, описывает объект недвижимости для государственной регистрации прав. Но так как кадастр формируется по заявительному принципу, то очевидно, что он никогда не будет полным, поскольку для получения общественно необходимой информации отсутствует частный интерес. Для формирования полного

èдостоверного кадастра недвижимости необходимо его принудительное создание по инициативе органов государственного и местного самоуправления, поскольку в основном данные кадастра формируют на местном уровне, часто на основании актов органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. ¹ 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 16 октября 2006 г.) впервые закрепил понятие «многоквартирный дом», и рассматриваемый Федеральный закон в соответствии с назначением здания разделил понятия «жилой дом» и «многоквартирный дом».

Âсоответствии с этим законом объекты незавершенного строительства были признаны самостоятельными объектами недвижимости, а в ст. 130 ГК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми сведения о таких объектах подлежат включению в государственный кадастр недвижимости. Ст. 13 указанного закона предусмотрена обязанность застройщика (при возникновении оснований для обращения взыскания на объект строительства по требованию участников долевого строительства) зарегистрировать право собственности на объект незавершенного строительства, а при его уклонении от исполнения этой обязанности регистрация права собственности на объект незавершенного строительства может быть осуществлена по решению суда. Поэтому в целях защиты прав граждан — участников строительства необходи-

13

мо было разработать механизм, при котором застройщик мог зарегистрировать права на такой объект в любой момент строительства (а не только в случае консервации строительства, как происходило ранее) и обеспечить возможность обращения взыскания на него по иску участника строительства.

Следующий нормативный правовой акт, регулирующий сферу кадастровых отношений, — Закон РФ от 1 апреля 1993 г. ¹ 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 26 июня 2007 г.).

Важность данного Закона определяется самой системой государственного кадастра недвижимости, которая включает сведения не только о недвижимом имуществе, но и о прохождении Государственной границы РФ.

Геодезическую и картографическую основы государственного кадастра недвижимости создают и обновляют в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. ¹ 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (в ред. от 26 июня 2007 г.).

Сведения о результатах проведения геодезических и картографических работ обязательно вносят в государственный кадастр недвижимости.

Âтечение 2007—2009 гг. вели активную работу по упорядочению и уточнению нормативно-правового регулирования в сфере земельных и смежных с ними отношений. Был принят ряд важных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, направленных на систематизацию в области земельных, лесных, водных и иных правоотношений, внесены изменения в сферу оценочной деятельности, регламентирована работа ведомств, решающих вопросы в вышеназванных областях.

Так, Федеральным законом от 26 июня 2007 г. ¹ 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» внесены соответствующие изменения в ряд норм федерального законодательства (Гражданский кодекс РФ, ФЗ «Об ипотеке» и др.).

При этом были уточнены субъекты права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы), порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственности отдельных категорий граждан, определена компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области земельных отношений.

ÂГражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) закрепляется правило о том, что распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении, не допускается, кроме случаев перехода права на земельный участок по наследству. Ранее ГК РФ допускалась возможность передачи такого земельного участка другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование. В этом кодексе был отражен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

14

Из статей ГК РФ и Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» исключено понятие «часть земельного участка», поскольку объектом прав является земельный участок, а не его часть. Скорректирован установленный ГК РФ срок, в течение которого может быть предъявлен иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд (три, а не два года с момента направления собственнику участка уведомления об изъятии земельного участка).

Определено, что федеральной собственностью являются также земельные участки, которые расположены на территории г. Москвы и право собственности Российской Федерации на которые признано федеральными законами или возникло при разграничении государственной собственности на землю, а также на участки, которые были приобретены Российской Федерацией по предусмотренным гражданским законодательством основаниям. Федеральной собственностью признают земельные участки, предоставленные федеральным органам государственной власти на любом законном основании.

Суть изменений, внесенных в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации», сводится к тому, что земельные участки предоставляют не крестьянским (фермерским) хозяйствам, а членам таких хозяйств.

По-новому определено содержание государственного мониторинга мелиорированных земель. Установлено, что порядок возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства Российской Федерации в области мелиорации земель, регламентируется земельным, а не гражданским законодательством.

В целях упрощения процедуры оформления прав наследников и иных граждан на земельные участки был принят Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. ¹ 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки».

24 июля 2007 г. принят Федеральный закон ¹ 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности».

Внесенными изменениями до 1 января 2010 г. предоставлено право приобретения земельных участков по льготным ценам коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям — собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных уча- стках, если право частной собственности на указанные здания, строения, сооружения возникло в силу их отчуждения из государственной или муниципальной собственности.

Выкупная цена подобного земельного участка должна составлять не более 20 % (для гг. Москвы и Санкт-Петербурга) и 2,5 % его кадастровой стоимости (для остальных территорий). Собственники недвижимости, которым земельные участки изначально предоставляли в аренду для строительства, смогут приобретать их по кадастровой стоимости.

15

Остальные лица приобретали земельные участки до 1 января 2010 г. по цене, определяемой субъектами РФ в соответствии с ранее действовавшим порядком.

Для ограничения спекуляции приватизированными земельными участками в гг. Москве и Санкт-Петербурге органы государственной власти могут установить запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений, расположенных на приватизированном земельном участке.

Исключениями из этого правила являются объекты капитального строительства, реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка. Запрет подлежит снятию в случае внесения собственником платы в размере 80 % кадастровой стоимости земельного участка. При этом 100 % платы за снятие запрета является неналоговым доходом бюджета субъекта Российской Федерации.

Срок переоформления земельных участков, переданных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, на право аренды или в собственность был продлен до 1 января 2010 г., а в отношении земельных участков, на которых расположены линейные объекты, — до 1 января 2013 г. За невыполнение требований о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей налагается административный штраф от 20 тыс. до 100 тыс. руб.

Сокращен перечень земельных участков, не подлежащих отчуждению. Так, из перечня исключены земли сельскохозяйственного, водоохранного и санитарно-защитного назначения.

Внесенные изменения также запрещают унитарным и казенным предприятиям, являющимся арендаторами земельных участков, сдавать земельные участки в субаренду, осуществлять перенаем, отдавать арендные права в залог, вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал или паевого взноса в производственный кооператив.

Âсоответствии с п. 5 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации был издан приказ Минэкономразвития России от 30 октября 2007 г.

¹370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения» (зарегистрирован в Минюсте России 28.11.2007 г., регистрационный ¹ 1055).

Для приобретения прав на земельный участок граждане или юриди- ческие лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Â2007 г. федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов в связи с

16

вступлением в силу с 1 января 2007 г. Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ). Так, лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, можно предоставлять в аренду только после прохождения ими государственного кадастрового учета. Однако до 1 января 2010 г. было разрешено предоставление гражданам и юриди- ческим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета. При предоставлении гражданам и организациям в аренду лесных участков, не прошедших государственный кадастровый учет, необходимо осуществить их учет.

Приказом МПР России от 28 ноября 2007 г. ¹ 310 «Об утверждении порядка проведения государственного учета лесного участка в составе земель лесного фонда» (зарегистрирован в Минюсте России 07.02.2008 г., регистрационный ¹ 11129) был регламентирован порядок проведения такого учета. Так, государственный учет лесных участков в составе земель лесного фонда осуществляют не только при предоставлении лесных участков в аренду, но и при переоформлении договоров аренды участков лесного фонда и договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда для приведения таких договоров в соответствие с новым ЛК РФ. Государственный учет лесных участков проводят органы государственной власти, осуществляющие ведение государственного лесного реестра. Учет проводят по инициативе органов государственной власти, уполномоченных на предоставление лесных участков в аренду или пользование, либо по заявлению лиц, использующих соответствующие лесные участки.

При государственном учете лесных участков предоставляют проектную документацию о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках участков. По результатам государственного учета заявителям выдают план лесного участка.

Âтечение 2007 г. были внесены изменения и в водное законодательство. Так, был принят Федеральный закон от 19 июня 2007 г. ¹ 102-ФЗ «О внесении изменений в ст. 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации».

Âсоответствии с изменениями, внесенными в отдельные положения Земельного кодекса Российской Федерации, были ограничены в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемые для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения. Цель указанной нормы — обеспечение каче- ственного и устойчивого водоснабжения населения питьевой водой.

Кроме того, была запрещена приватизация земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Изменениями, внесенными в Водный кодекс Российской Федерации (ВК РФ), был введен запрет на передачу прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей пиьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Необходимость данного запрета обусловлена тем, что права водопользователя переуступают за плату,

17

которая через повышение тарифов за воду перекладывается на конеч- ных потребителей.

Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по утверждению порядка подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также формы примерного договора водопользования.

Приказом МПР России от 30 ноября 2007 г. ¹ 317 «Об утверждении порядка представления и состава сведений, представляемых Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, для внесения в государственный водный реестр» (зарегистрирован в Минюсте России 29.12.2007 г., регистрационный ¹ 10872) были определены периодич- ность, сроки и способ представления Роснедвижимостью сведений для внесения в государственный водный реестр на безвозмездной основе.

Âсостав представляемых сведений входят: сведения ГЗК или ГКН о кадастровых номерах земельных участков из состава земель водного фонда, в границах которых расположены водные объекты, сведения ГКН о кадастровых номерах земельных участков, занятых гидротехни- ческими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах, сведения об этих сооружениях.

8 ноября 2007 г. был принят Федеральный закон ¹ 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон в сфере землеустройства устанавливает особенности использования земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог. Правила установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. ¹ 233 «О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог». Под полосой отвода федеральной автомобильной дороги понимают совокупность земельных участков, предоставленных для размещения конструктивных элементов и инженерных сооружений такой автомобильной дороги, а также зданий, строений, сооружений, защитных и декоративных лесонасаждений и устройств, других объектов, имеющих специальное назна- чение по обслуживанию указанной дороги и являющихся ее неотъемлемой технологической частью.

Земельные участки, образующие полосу отвода федеральной автомобильной дороги, формируют на основании документации по планировке территории и проектов границ земельных участков.

Сформированные земельные участки, образующие полосу отвода федеральной автомобильной дороги, ставят на государственный кадастровый учет по заявлению федерального государственного учреждения, которое осуществляет функции застройщика либо в оперативном управлении которого закреплена федеральная автомобильная дорога.

Âпределах полосы отвода федеральной автомобильной дороги установлен запрет на строительство жилых и общественных зданий, складов; проведение строительных, геолого-разведочных, топографических,

18

горных и изыскательских работ, а также устройство наземных сооружений; распашку земельных участков, покос травы, рубку и повреждение лесных насаждений; установку рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технического регламента и нормативных актов по вопросам безопасности движения транспорта, а также информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к безопасности дорожного движения.

Âпределах полосы отвода федеральной автомобильной дороги можно размещать объекты дорожного сервиса при условии, что они не ухудшают видимость на дороге. Приведен перечень объектов, которые можно размещать в пределах полосы отвода федеральной автомобильной дороги по согласованию с Федеральным дорожным агентством и Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Âобласти налогового регулирования земельных правоотношений произошли следующие изменения. Так, приказом Минфина России от 29 марта 2007 г. ¹ 27н «О внесении изменений в приказ Министерства финансов Российской Федерации от 23 сентября 2005 г. ¹ 124н «Об утверждении формы налоговой декларации по земельному налогу и порядка ее заполнения» (зарегистрирован в Минюсте России 24.04.2007 г., регистрационный ¹ 9331) форма и порядок заполнения налоговой декларации по земельному налогу были приведены в соответствие с Налоговым кодексом Российской Федерации. Кроме того, был издан приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной налоговой службы от 13 сентября 2007 г. ¹ П/0235/ММ-3-13/529 «Об утверждении порядка обмена сведениями в электронном виде о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения по земельному налогу, между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и Федеральной налогой службой».

Âсоответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязаны сообщать сведения о расположенном на подведомственной им территории недвижимом имуществе в налоговые органы по месту своего нахождения в течение 10 дней со дня соответствующей регистрации. Был введен новый порядок обмена сведениями в электронном виде о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения, между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и Федеральной налоговой службой.

Управления Роснедвижимости предоставляли в соответствующие управления ФНС России в 10-дневный срок с момента проведения процедуры кадастрового учета сведения о вновь образуемых земельных участках и существующих земельных участках в случаях изменения характеристик земельного участка, а также ежегодно до 1 февраля – сведения о всех земельных участках, признаваемых объектом налогообложения по земельному налогу, по состоянию на 1 января последующего года, являющегося налоговым периодом. Управления ФНС России, со своей стороны, предоставляли один раз в год по письменному запросу управлений Роснедвижимости сведения о земельных участках для установления взаимосвязи адресных характеристик.

19

На федеральном уровне ФНС России и Роснедвижимость обменивались справочниками и классификаторами по утвержденному их перечню, а также были установлены порядок обмена, требования к структуре и форматам передаваемых файлов.

Указом Президента РФ от 4 марта 2008 г. ¹ 312 «Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» в связи с вступлением с 1 марта 2008 г. Федерального закона РФ «О государственном кадастре недвижимости», а также с переходом Роснедвижимости в ведение Минюста России было утверждено новое Положение о Роснедвижимости.

Роснедвижимость — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного земельного кадастра, государственного кадастрового и иного учета объектов недвижимости, в сфере государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель и землеустройства в пределах установленных полномочий, а также функции по государственному земельному контролю за соблюдением земельного законодательства в части, касающейся использования земель, и по контролю за проведением землеустройства.

Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. ¹ 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» для федеральных органов исполнительной власти был установлен запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

Такие земельные участки должны быть предоставлены федеральным государственным учреждениям, федеральным государственным унитарным предприятиям, РАН, отраслевым академиям наук и созданным такими академиями организациям либо гражданам или юридическим лицам; расположены в границах населенных пунктов либо в пределах 30 км от границ населенных пунктов с численностью населения более 1 млн чел., 15 км от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. чел. до 1 млн чел., 5 км от границ населенных пунктов с численностью населения от 100 тыс. чел. В отношении указанных категорий земельных участков также запрещено проводить аукционы по привлечению инвестиций.

В этот период рядом министерств и ведомств были опубликованы важные письма и приказы. Так, письмом Минфина РФ от 18.02.2008 г. ¹ 03-05-06-03/02 был утвержден порядок уплаты и размер госпошлины за регистрацию права собственности физического лица, являющегося наследником на земельный участок, который предназначен для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, и на создаваемый на таком участке объект недвижимости.

Письмом Минфина РФ от 07.03.2008 г. ¹ 03-05-05-03/09 было установлено, что при вводе завершенного строительством объекта недви-

20

жимости в эксплуатацию за регистрацию права собственности на него уплачивают госпошлину в размерах, установленных пп. 20 и 1 ст. 333.33 НК РФ. Пошлину за госрегистрацию прекращения права собственности уплачивают только при ликвидации (гибели, уничтожении) объекта.

Приказом Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. ¹ 34 «Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества» были утверждены формы следующих заявлений: о постановке на государственный кадастровый учет объекта недвижимости; о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости; о снятии с государственного кадастрового учета объекта недвижимости.

Приказом Минюста РФ от 18 февраля 2008 г. ¹ 32 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка» были утверждены формы кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, приведены их формы.

Приказом Минюста РФ от 20.02.2008 г. ¹ 35 «Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости» был утвержден порядок ведения государственного кадастра недвижимости, который установил структуру, состав кадастровых сведений и правила внесения кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости, а также структуру, состав и правила ведения кадастровых дел.

В начале 2009 г. вступили в силу ряд федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих земельные отношения, а также отношения, связанные с ними (ведение личного подсобного хозяйства, уплата земельного налога и др.). Так, 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 30.12.2008 г. ¹ 302-ФЗ «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О личом подсобном хозяйстве». Законом был определен перечень сведений о личном подсобном хозяйстве, содержащийся в похозяйственной книге, которую ведут органы местного самоуправления населенных пунктов и органы местного самоуправления городских округов. Похозяйственные книги ведут на основании сведений, предоставляемых на добровольной основе гражданами, имеющими личное подсобное хозяйство.

Приказом Минюста РФ от 19 марта 2008 г. ¹ 66 «Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории»» были утверждены формы указанных кадастровых документов и установлен порядок их оформления.

Кадастровая выписка об объекте недвижимости (в том числе о земельном участке) представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую запрашиваемые сведения об объекте недвижимости. Кадастровым планом территории является темати- ческий план кадастрового квартала или иной указанной в соответствующем запросе территории в пределах кадастрового квартала, который составлен на картографической основе и на котором в графической и текстовой форме воспроизведены запрашиваемые сведения.

21

Также в 2009 г. в действующее законодательство были внесены изменения и дополнения о порядке и процедуре государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Так, 11.01.2009 г. вступил в силу Федеральный закон ¹ 306-ФЗ от 30.12.2008 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество», внесший ряд изменений в некоторые законодательные акты.

26.01.2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 22.12.2008 г. ¹ 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес ряд изменений в законодательные акты, в том числе в Федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и Налоговый кодекс Российской Федерации.

Ñ11 января 2009 г. действует в новой редакции Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», изменения в который были внесены Федеральным законом от 30.12.2008 г. ¹ 297-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель», в соответствии с которыми срок договоров аренды земельных долей составил 8 лет вместо 6 лет. Если договоры аренды земельных долей в течение восьми лет не будут приведены в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ и п. 2 ст. 9 данного Федерального закона,

êтаким договорам будут применять правила договоров доверительного управления имуществом.

Ñ26 января 2009 г. вступили в силу изменения, внесенные в Налоговый кодекс РФ Федеральным законом от 22.12.2008 г. ¹ 263-ФЗ «О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.35 части второй Налогового кодекса РФ», которые касались размера государственной пошлины, взимаемой с физических лиц и организаций за государственную регистрацию прав, ограничений (обременений) прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, сделок, на основании которых ограничиваются (обременяются) права на них. Так, госпошлина за госрегистрацию прав на земельные участки была снижена с 500 руб. для физических лиц и с 7500 руб. для организаций до 100 руб.; за государственную регистрацию доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения — до 50 руб.

В 2007 г. были внесены изменения в нормативные правовые акты, касающиеся реализации Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002— 2007 гг.)».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 г. ¹ 472 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам создания автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» общий объем финансирования мероприятий Программы увеличен с ранее предусмотренного

22

85 261,59 млн руб. до 85 363,87 млн руб. (при этом увеличение общего объема финансирования из средств федерального бюджета составляет с 40 624,19 млн руб. до 40 726,47 млн руб.). В том числе предусматривается увеличение общего объема финансирования мероприятий подпрограммы «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений» с 20 861,1 млн руб. до 21 124,47 млн руб. (за счет средств федерального бюджета с 5410,5 млн руб. до 5448,87 млн руб.).

Федеральная социально-экономическая программа на 2005—2008 гг. подчеркнула важное значение системы кадастрового учета и государственной регистрации прав для развития российского рынка недвижимости, обеспечила внедрение новой системы кадастрового учета, главные функции которой: ведение инвентарного учета объектов недвижимости; регистрация объектов недвижимости и их физических характеристик; массовая оценка объектов недвижимости в качестве основы новой системы налогообложения недвижимого имущества с учетом стоимости, максимально приближенной к рыночной.

В августе 2005 г. Правительство приняло Федеральную программу «Развитие системы кадастрового учета объектов недвижимости (2006— 2011 гг.)», которая дополнила предыдущую Федеральную программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002—2007 гг.».

Основные цели Федеральной программы:

обеспечить государственную гарантию прав на недвижимое имущество;

модернизировать систему налогообложения, создав аутентичную базу данных для использования при налогообложении недвижимого имущества;

модернизировать государственные кадастры и реестры, для того чтобы обеспечить гражданам и организациям более свободный доступ к содержащимся в системе сведениям посредством современных технологий, позволяющих повысить качество информации и таким образом усилить рыночную активность.

Для достижения вышеперечисленных целей на первый план были выдвинуты следующие задачи:

развитие единой (стандартной) и полной системы государственных кадастров и реестров, а также идентификация и государственная регистрация объектов недвижимости;

создание и содействие деятельности учреждений кадастровой оценки, которые будут предоставлять оценочные данные для целей налогообложения недвижимого имущества;

повышение эффективности услуг по кадастровому учету посредством сокращения времени, предназначенного для оказания таких услуг гражданам и организациям;

развитие технических средств на основе сетевых технологий для обеспечения доступа к информации и обмена такой информацией.

Необходимо отметить, что сфера применения данной Федеральной

23

программы и реализация поставленных в ней задач выходит далеко за пределы административной организации и регулирования кадастрового учета, а сама программа, скорее, является инструментом ускорения экономического развития России, совершенствования медленно развивающегося рынка недвижимости, а также привлечения инвестиций со стороны как российских, так и зарубежных инвесторов благодаря поставленным перед ней задачам:

обеспечение и гарантирование прав собственности и других прав в отношении недвижимого имущества (в том числе залоговых прав и прав вещного обременения недвижимости);

создание законной и объективной нормативной базы налогообложения недвижимого имущества, что, в свою очередь, даст возможность муниципальным единицам стать более устойчивыми и самостоятельными в финансовом отношении.

При реализации этой Федеральной программы можно также решить следующие проблемы:

разделение земельных участков и зданий для признания сведений, предоставляемых различными учреждениями;

отсутствие цифровых карт для определения границ; затрудненный доступ к информации;

малое количество (7...10 %) фактически зарегистрированных объектов недвижимости;

недостаточная база данных для налогообложения недвижимости. Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006—

2011 гг.)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 гг.)» была рас- считана на три этапа. Первый этап — 2006—2007 гг.

На втором этапе (2008—2009 гг.) планировали:

проведение инвентаризации и введение сведений в государственный кадастр недвижимости, формирование его обновленной цифровой картографической основы;

завершение работ по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель, проведение кадастровой оценки объектов капитального строительства;

введение в регионах Российской Федерации (по мере оснащения техническими средствами) в эксплуатацию автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости, проведение кадастрового учета объектов недвижимости, апробирование межведомственного взаимодействия;

создание мультисервисной телекоммуникационной сети Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, выполнение работ в г. Москве по созданию федерального кадастрового информационноаналитического центра и др.

На третьем этапе (2010—2011 гг.) было намечено:

завершение формирования обновленной цифровой картографической основы, инвентаризацию и введение сведений об объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости, внедрение рабочих

24

процессов государственного кадастрового учета, кадастровую оценку объектов недвижимости;

формирование информационных ресурсов федерального кадастрового информационно-аналитического центра, организацию доступа к этим ресурсам пользователей в соответствии с их правами и полномо- чиями;

завершение реконструкции и технической модернизации административных и производственных зданий органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций, повышение квалификации и переподготовку специалистов Агентства и подведомственных ему организаций.

Во многом эти задачи были реализованы.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. ¹ 1662-р, были определены в качестве важных задач повышение каче- ства и доступности государственных услуг, снижение издержек граждан и организаций при оформлении прав на недвижимость, формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость.

Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. ¹ 1244-р, было предусмотрено решение задач по распространению практики предоставления гражданам и организациям доступа к открытой информации соответствующих государственных информационных ресурсов, в том числе через сеть Интернет, по организации интерактивного информационного обслуживания граждан и организаций с использованием современных информационных технологий, а также по централизованному созданию общих государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов), содержащих полную, непротиворечивую, достоверную, актуальную информацию, необходимую для выполнения основных функций государственного управления, обеспечения доступности соответствующих данных на межведомственном уровне, для граждан и организаций.

Одновременно Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. ¹ 1789-р, была предусмотрена необходимость осуществления работы по переходу в 2009—2010 гг. к оказанию государственных услуг в электронном виде.

К концу 2011 г. планируется закончить создание системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации.

С 1 января 2009 г. вступил в силу приказ Минэкономразвития РФ от 24.11.2008 г. ¹ 412 «Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков».

25

Âсоответствии с этим приказом межевой план состоит из текстовой

èграфической частей. В текстовой части межевого плана содержатся сведения, в частности, об образуемых земельных участках и их частях, сведения об измененных земельных участках и их частях, сведения об уточняемых земельных участках и их частях, заключение кадастрового инженера, акт согласования местоположения границы земельного уча- стка. В графическую часть межевого плана включаются схемы геодези- ческих построений и расположения земельных участков, чертеж земельных участков и их частей, абрисы узловых точек границ земельных участков.

Âпериод 2007—2009 гг. вели большую организационную работу по упорядочению исполнения государственных функций. Так, был издан приказ Минэкономразвития России от 12 июля 2007 г. ¹ 235 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Ведение государственного земельного кадастра» (зарегистрирован в Минюсте России 03.08.2007 г., регистрационный ¹ 9950). Реализация государственной функции включила в себя исполнение государственной функции по кадастровому делению территории Российской Федерации, исправлению технических ошибок, допущенных при ведении государственного земельного кадастра, отражению сведений о зарегистрированных в установленном порядке правах на земельные участки и (или) их ограничениях, предоставление государственной услуги по проведению государственного кадастрового учета земельных участков (постановка на кадастровый учет и кадастровый учет текущих изменений характеристик).

Регламент определил основные административные процедуры, выполняемые при предоставлении и исполнении государственной функции по ведению государственного земельного кадастра, при проведении государственного кадастрового учета (ГКУ). Конечный результат предоставления государственной услуги по проведению государственного кадастрового учета земельных участков заявителям — учетные кадастровые записи в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ), содержащие описание и индивидуализацию поставленного на ГКУ земельного участка и выписка из государственного земельного кадастра (ГЗК) о земельном участке, поставленном на ГКУ, в форме кадастрового плана земельного участка (КПЗУ). Основанием для выдачи КПЗУ заявителю является удостоверение должностным лицом форм КПЗУ и завершение проведения ГКУ.

Был также регламентирован порядок формирования кадастровых дел, установлена персональная ответственность должностных лиц Роснедвижимости и ее территориальных органов.

Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки зе-

мель», утвержденный приказом Минэкономразвития России от 28 июня 2007 г. ¹ 215 (зарегистрирован в Минюсте России 26.07.2007 г., регистрационный ¹ 9913) определил последовательность и сроки осу-

26

ществления действий (административных процедур) Федерального агентства и его территориальных органов (управлений Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации), порядок их взаимодействия и взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при исполнении государственной функции.

Регламент был разработан в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. ¹ 679.

Âцелях реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг. и плана мероприятий по проведению названной реформы был издан приказ Минэкономразвития России от 26 июня 2007 г. ¹ 212 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок» (зарегистрирован в Минюсте России 25.07.2007 г., регистрационный ¹ 9889).

Эту государственную функцию исполняли федеральный орган исполнительной власти — Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (центральный аппарат) (ныне Росреестр), его территориальные органы — управления по субъектам Российской Федерации, территориальные отделы управлений. Определены были также основные требования к порядку исполнения названной государственной функции.

Создание в Российской Федерации единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета было направлено на решение вышеуказанных задач за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединение данных об объектах недвижимости, унификацию процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также организационных, технологических и правовых мероприятий, предусмотренных Федеральной программой.

Âцелях комплексного решения проблем в сфере регистрации прав и кадастрового учета был принят Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии». Данным указом Федеральная регистрационная служба с 30 декабря 2008 г. переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), а Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография) и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) были упразднены с 1 марта 2009 г. При этом Росреестру были переданы все функции упраздняемых агентств.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. ¹ 256-р территориальные органы упраздняемых Роскартографии и Роснедвижимости с 1 марта 2009 г. были подчинены Росреестру.

27

До указанных преобразований системы регистрации прав и кадастрового учета функционировали в рамках институционально обособленных структур.

Реализация Федерального закона ¹ 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предполагает создание взамен ныне существующей разобщенной системы реестров и кадастров единой базы учета объектов недвижимого имущества. Для воплощения в жизнь задуманных планов необходимо было принять Правительством РФ, Минэкономразвития РФ, Минюстом РФ, Росреестром большого количества подзаконных актов, 40 из которых уже приняты (табл. 1.1).

1.1. Характеристика нормативно-правовой базы формирования государственного кадастра

недвижимости

28

Продолжение

29

Продолжение

Таким образом, сложившаяся в 2009 г. ситуация характеризовалась высокой активностью развития, определяемой принятием ряда стратегических программ, реализуемых государством, а также различными законами и другими нормативными актами, формирующими законодательную базу государственного кадастра недвижимости.

Эта законодательная база внесла серьезные изменения в системы государственного кадастрового учета, регистрации прав и налогообложения недвижимости:

расширена сфера кадастрового учета. Осуществляется переход к единому кадастровому учету земельных участков, зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства. Это ведет к многократному увеличению количества и сложности объектов учета;

изменены принципы налогообложения земельных участков и иной недвижимости. Налоги исчисляются на основании базовой кадастровой стоимости объекта, для этого необходимо было провести кадастровую оценку и упорядочить сведения по огромному числу объектов на всей территории России;

ужесточены требования к государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Кадастровый учет земельных участков стал необходимым условием проведения регистрации прав, а кадастровый план объекта обязательно должен быть предоставлен в составе пакета документов на государственную регистрацию прав;

30

ужесточены требования к проведению землеустроительных работ и описанию земельных участков, требования к топологии объектов (учет смежеств) и функциям пространственного анализа, необходимым для установления сервитутов и учета зон регулирования права;

введены новые требования учета основных средств. На балансовом учете предприятия могут находиться в составе основных средств объекты недвижимости, которые прошли процедуру государственной регистрации прав;

созданы условия для развития рынка недвижимого имущества (активизировались процессы купли, продажи, аренды недвижимого имущества). Это требует детального описания объектов, согласования границ собственности, определения зон ограничения действия прав и ответственности.

Проблемы, обусловившие необходимость перехода к государственному кадастру недвижимости, были следующие:

отсутствие в Российской Федерации эффективно действующей системы реальной защиты прав собственников на недвижимое имущество; отсутствие единых подходов к формированию, инвентаризации и оценке для целей налогообложения объектов недвижимого имущества; ведомственная разобщенность и конфронтационность при создании

и ведении кадастров и реестров в сфере земли и иной недвижимости; отсутствие единого информационного пространства для целей эф-

фективного управления недвижимостью.

Социально-экономические последствия сложившейся ситуации выражались в следующем:

неоправданные издержки собственников и правообладателей недвижимого имущества при формировании, учете и регистрации прав;

сложности с однозначным определением местоположения объектов недвижимости;

возможность регистрации прав разных лиц на одни объекты недвижимости;

наличие большого числа неучтенных объектов, самовольных построек, самозахвата земель;

неоправданное снижение инвестиций в недвижимость вследствие «непрозрачности» учетно-регистрационных процедур;

неэффективность действующей системы налогообложения недвижимости;

недобор платежей в бюджетную систему РФ; отсутствие стимулов к максимально эффективному использованию

недвижимости.

Основные положения Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» обеспечивают:

создание единого кадастра недвижимости (т. е. единой системы документов и сведений обо всех видах объектов недвижимого имущества в РФ); переход к использованию кадастровой стоимости объектов недвижимости как налогооблагаемой базы для имущественных налогов, рас- считанной на основе методов массовой оценки и рыночной стоимости

недвижимого имущества.

31