301-001287

6.ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЙ РАБОТЫ

6.1.Тенденции развития институциональной основы контрольно-ревизионной работы

Происшедшая трансформация экономических условий в стране требует переосмысления перспективы развития финансового контроля, его реализации через контрольно-ревизионную работу. Проблемы современного сущностного, концептуального обеспечения управления экономикой с использованием программно-целевого метода активизировали научный поиск и эмпирические разработки с использованием системы государственного и муниципального финансового контроля.

Обзор трактовок в современном понимании финансового контроля свидетельствует о дифференцированном подходе представителей различных отраслей знаний к анализу сущности контроля с разных точек зрения:

1.Экономисты, юристы и социологи исследуют контроль как сферу деятельности органов государственного и хозяйственного управления и определяют его как функцию или форму исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности.

2.С позиций кибернетики контроль рассматривается как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и использовании управленческих решений.

3.Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организацию выполнения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла, раскрывая понятие контроля в виде различных трактовок: «контроль как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления (одна из основных управленческих функций)»; «контроль как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи»; «контроль как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации, управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения».

4.В работах исследователей, непосредственно работавших в сфере кон- трольно-ревизионной деятельности, сущность контроля отождествляется с регулярными проверками соблюдения финансового, хозяйственного законодательства (т. е. установленных правовых норм), выявлением нарушений государственной дисциплины.

Необходимость новых разработок подтверждают данные контрольных мероприятий, проведенных за ряд последних лет (рис. 4). Динамика однозначно отражает значительный рост выявленных нарушений законодательства в бюджетной сфере, который за пять лет (с 2008 по 2012 г. включительно) составил 684,8 млрд руб., или в 8,1 раза.

121

Рис. 4. Динамика выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере с 2008 по 2012 г. (млрд руб.)

Несомненно, данный рост определен не увеличением количества проверок, поскольку имеет место их уменьшение с 501 в 2011 г. до 370 в 2012 г. (рис. 5) 39. К тому же изменилась структура работы Счетной палаты РФ в фи- нансово-бюджетной сфере за счет осуществления и отражения экспертных мероприятий. Данные динамические зависимости дают возможность констатировать большую результативность контрольных мероприятий Счетной палаты РФ. Этот результат вполне обосновывает введение института Высшего органа финансового контроля в лице Счетной палаты РФ (ФЗ «О счетной палате РФ № 41»).

Рис. 5. Динамика проведенных Счетной палатой РФ контрольно-экспертных мероприятий с 2008 по 2012 г., ед.

Системное исследование теории и практики финансового контроля в сферах государственного управления, бюджетного процесса, социальных обязательств, созданной инфраструктуры, межбюджетных взаимосвязей, уровня бюджетной обеспеченности граждан, влияния органов власти муниципальных образований, информационно-нормативного регулирования и других позволило выделить роль институциональной основы контрольно-ревизионной работы как определяющую тенденции развития контроля.

Очень важна правовая регламентация видов контрольной деятельности, государственного и муниципального финансового контроля, правовая обоснованность финансового контроля деятельности экономических объектов.

39 URL://lutp://www.ach.gov.ru.

122

В 2013 г. были приняты изменения в законодательстве о государственном (муниципальном) финансовом контроле. Определена цель финансового контроля: финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения 40. Закреплены виды государственного (муниципального) финансового контроля, которые подразделены на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Внутренний финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений — это контрольная деятельность Федеральной службы фи- нансово-бюджетного надзора, органов финансового контроля, являющихся соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований). Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Последующий контроль производится по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Например, характерной особенностью системы государственного контроля местных бюджетов можно назвать непрерывность контроля с использованием на каждой последующей стадии контроля результатов, полученных на предшествующих стадиях контроля. В этой связи предварительный контроль и последующий контроль, осуществляемые в рамках государственного контроля, являются важными инструментами совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления.

Введена статья 41 в БК РФ, где определены полномочия органов финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в виде контроля над соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и контроля над полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Определены контрольные действия при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля: проверки, ревизии и обследования. Осуществление внутреннего контроля в инициативном порядке позволяет охватить государственным контролем весь цикл бюджетного процесса, реализуя принцип системности контроля и создавая основу для выработки предложений по совершенствованию межбюджетных от-

40Статья 265 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ).

41Статья 269.2 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ).

123

ношений. Основные показатели, используемые при разработке местных бюджетов, зависят от решений, принимаемых вышестоящими уровнями власти. Это особенно характерно для внутригородских муниципальных образований, городских и сельских поселений.

Важным представляется включение в число объектов контроля 42, дополнительно нормативно закрепленным ранее: участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием пуб- лично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета в процессе проверки распорядителей бюджетных средств, их предоставивших 43. При этом акцент сделан на том, что органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляли контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ и внебюджетных фондов РФ.

Впервые БК РФ закреплены методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля 44, которыми являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Кроме того, для обеспечения принципов объективности и независимости деятельности контрольносчетных органов проверка расходов контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Несмотря на имеющееся нормативно закрепленное разделение видов контроля, по-прежнему имеется достаточно большое количество проблем, связанных с эффективным использованием этого финансового инструмента в сфере управления бюджетными средствами. Так, недостаточно развиты методологические положения оценки эффективности системы финансовобюджетного контроля в части:

– методических рекомендаций оценки эффективности бюджетных расходов на основе критериев и показателей результатов деятельности бюджетополучателей;

42О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ.

43Статья 266 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ).

44Статья 267.1 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ).

124

–классифицированных групп и направлений использования бюджетных средств в условиях перехода на программные методы формирования бюджетов;

–проверки корректности и формулировки финансовых целей для различных уровней управления бюджетной сферы;

–оптимизации организационной структуры местного самоуправления и регионов;

–системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в себя как муниципальный, так и государственный финансовый контроль;

–стандартов финансового контроля и информационного обеспечения местных бюджетов, направленных на решение задачи повышения эффективности межбюджетных отношений;

–бюджетного процесса регионального уровня и в муниципальных образованиях;

–разработок с учетом системного подхода научно-обоснованных теоретических и практических обобщений и др.

Множество проблем связано с организацией проверочного процесса муниципальными контрольными органами местных бюджетов, поскольку он должен осуществляться органами государственного финансового контроля субъекта РФ в определенных условиях (табл. 4).

Таблица 4. Правовая основа осуществления государственного контроля местных бюджетов

Цель местного самоуправления — обеспечивать решение собственных задач, а исполнение возложенных на него государственных полномочий — дополнительная функция (причем отдельно финансируемая из федерального и регионального бюджетов). На практике, как установлено в ходе исследования, администрации местного самоуправления первостепенными для исполнения считают функции по продолжению вертикали власти, а задачи, определяемые населением, часто решаются по остаточному принципу, в большей мере по выбору приоритетов. Однако есть основа для объективного подхода организации контрольного процесса муниципальных объектов — обоснование бюд-

125

жетных расходов посредством расчетов и действующей нормативной базы 45. При этом целесообразно проводить выбор бюджетных показателей контроля, используемых методов их прогнозирования и планирования.

Органы муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях были созданы на 1 января 2009 г. лишь в 3 929 муниципальных образованиях, что составляло 16,3 % от их общего числа46. Постепенно решается задача увеличения их количества, но с особенностями в разных регионах. Необходима более четкая нормативная основа сочетания (кооперирования) совместного проведенияревизийоргановмуниципальногоигосударственногоконтроля.

Институциональная система государственного и муниципального фи- нансово-бюджетного контроля представляет собой комплекс законодательно установленных норм, санкционированных методов принятия управленческих решений, совокупности контрольно-ревизионных органов, установленных контрольных процедур, объединяющих внутренний и внешний финансовобюджетный контроль горизонтальными и вертикальными связями с единой методологической и методической базой. Эффективность финансовобюджетного контроля достигается посредством средств и методов контроля, функционирующих как единое целое в процессе установления социальноэкономических результатов исполнения, измерения состояния контрольных объектов, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий, направленных на достижение целей социаль- но-экономического развития государства (рис. 6).

Эффективность финансово-бюджетного контроля

Результативно-ориентированная деятельность субъектов и объектов

Рис. 6. Эффективная структура финансово-бюджетного контроля

Данная структура расширяет подход к определению социального и организационного эффектов финансово-бюджетного контроля, включает оценку как количественных, так и качественных характеристик деятельности контрольного органа, что способствует формированию комплексного суждения о прямом эффекте контроля и его профилактической составляющей, позволяет оценить эффективность органов финансового контроля с позиции институциональной эффективности.

45URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/results ; Методические указания по составлению обоснований бюджетных ассигнований. URL: http://www.minfin.ru/budref/budref.htm.

46URL://lutp://www.ach.gov.ru.

126

6.2. Перспективы развития финансового контроля

Потребность и перспектива развития финансового контроля распределения и использования финансовых ресурсов вызваны следующими условиями финансовых отношений:

–реализацией программно-целевого бюджета, когда каждая программа должна иметь ориентиры, по которым можно контролировать ее выполнение;

–необходимостью рационального, результативного использования бюджетных средств, достижение которого возможно через внедрение новых механизмов контроля, способствующих выявлению возможностей сокращения неэффективных расходов;

–повышением эффективности контрольных мероприятий за расходованием средств государственной поддержки экономики.

–расширением границ самостоятельности государственных учреждений — учреждение автономных, казенных, бюджетных учреждений с видоизмененными правами, что в целях обеспечения выполнения государственных заданий обусловливает потребность в уточнении границ финансового контроля, основанного на создании новых методов финансового контроля;

–стратегическим прогнозированием и планированием социальноэкономического развития регионов. Принятие долгосрочных государственных программ требует совершенствования стратегического финансового контроля, нацеленного на предварительный контроль обоснованности прогнозов, возможности их реализации и оценки значимости конечных результатов управления экономикой регионов;

–усложнением задач финансового контроля и повышением требований

кего эффективности, требующих развития теории финансового контроля, обоснованных методологических и методических рекомендаций, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта, подготовки специалистов финансового контроля и повышения их квалификации на систематической основе;

–внедрением бюджетирования, ориентированного на результат. Эффективная парадигма финансово-бюджетного контроля выступает связующим звеном реализации реформ государственного управления и модернизации системы управления экономикой регионов, поскольку позволяет оценивать на постоянной основе результаты деятельности органов исполнительной власти в привязке к бюджетным расходам, контролировать на взаимоувязанной основе результаты проводимых реформ;

–институциональным развитием контрольно-счетных органов, совокупности финансовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе проведения контрольных мероприятий, инструментов и направлений повышения эффективности управления экономикой регионов;

– введением института Высшего органа финансового контроля (ФЗ «О счетной палате РФ» № 41);

127

–повышением роли внутреннего контроля при отсутствии его взаимодействия с внешним контролем, в том числе в сфере бюджетных учреждений, оказывающих значительный объем общественно значимых услуг населению, при недостаточно результативном государственном финансовом менеджменте;

–острой потребностью введения контрольных инструментов в деятельности хозяйствующих субъектов.

Перспектива развития финансового контроля и, соответственно, кон-

трольно-ревизионной работы в современных условиях связана с эффективностью использования ресурсов и эффективности самой контрольноревизионной работы. Эффективность контроля достигается посредством ре- зультативно-ориентированной деятельности субъектов и объектов, средств и методов контроля, функционирующих как единое целое в процессе установления социально-экономических результатов исполнения, измерения состояния контрольных объектов, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий, направленных на достижение целей социально-экономического развития государства.

Контрольные вопросы

1.Какие финансовые отношения вызывают потребность и перспективу развития финансового контроля?

2.Какие федеральные нормативные акты закрепили необходимость внешнего и внутреннего контроля?

3.Какой орган контроля играет роль института Высшего органа финансового кон-

троля?

4.Какие данные являются основой для исследования тенденций вконтрольной сфере?

5.В чем проявляется расширение границ финансового контроля?

128

7. ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРИМЕРЫ И ЗАДАЧИ

Приведенные ниже примеры и задачи разбираются студентами аудиторно или выполняются в виде домашнего задания по решению преподавателя.

7.1.Реализация контрольно-ревизионной работы

7.1.1.Плановая реализация проверок Росфинназором

Пример 47. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с п. 61 Плана деятельности Федеральной службы финансовобюджетного надзора на 2010 г. проведена проверка в государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее — Фонд), организованы и проведены проверки территориальными управлениями Росфиннадзора соблюдения Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства» (далее — Федеральный закон № 185-ФЗ) Фондом, органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных образований, подведомственными им и иными организациями при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2008—2009 гг. в 81 субъекте РФ (за исключением Чеченской Республики и г. Москвы).

В 2008—2009 гг. субъектам РФ на реализацию региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, переселению граждан из аварийного жилищного фонда Фондом предоставлены средства финансовой поддержки на общую сумму 166 188 137,6 тыс. руб. Проверкой законности и правильности предоставления средств финансовой поддержки субъектам РФ, проведенной в Фонде, нарушения Федерального закона № 185-ФЗ не выявлены.

Общая сумма средств, выделенных Фондом на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда и переселения граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья 81 субъекту РФ за 2008—2009 гг., составила

166188 137,6 тыс. руб., из них:

47 См.: Информационная справка о результатах проверки соблюдения Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» государственной корпорацией — Фондом содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, подведомственными им и иными организациями при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2008—2009 годах». URL: http://www.rosfinnadzor.ru.

129

–в 2008 г. — 54 440 505,8 тыс. руб., в том числе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов — 35 720 493,1 тыс. руб., на переселение граждан из аварийного жилищного фонда — 9 978 505,4 тыс. руб., на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья — 8 741 507,3 тыс. руб.;

–в 2009 г. — 111 747 631,8 тыс. руб., в том числе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов — 76 404 472,1 тыс. руб., на переселение граждан из аварийного жилищного фонда — 14 022 589,2 тыс. руб., на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости стимулирования развития рынка жилья — 21 320 570,5 тыс. руб.

Проверено использование 120 617 191,0 тыс. руб., или 72,6 % от объема финансирования. При проверке указанных средств выявлены нарушения законодательства РФ при расходовании 2 935 135,5 тыс. руб. (2,4 % от суммы проверенных средств), в том числе:

–нецелевое использование денежных средств — 119 253,7 тыс. руб.;

–переплата и перерасход денежных средств и материальных ценно-

стей — 649 683,0 тыс. руб.;

– прочие финансовые нарушения — 738 916,4 тыс. руб.

Наиболее высокий уровень финансовых нарушений от суммы проверенных средств выявлен в Республике Северная Осетия — Алания (39,5 %), Ка- бардино-Балкарской Республике (36,8 %) и Республике Тыва (31,3 %). Нецелевое использование средств Фонда выразилось в использовании средств Фонда на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств (119 253,7 тыс. руб., или 4,1 % от общей суммы выявленных нарушений при расходовании средств Фонда). ООО «Управляющая компания» г. Белогорска Амурской области средства Фонда в 1 519,5 тыс. руб., выделенные в 2008 г. на оплату капитального ремонта многоквартирных домов, перечислены на текущий счет и израсходованы на обеспечение деятельности компании. В Оренбургской области ООО «Управляющая компания жилищным фондом "Западная"» в 2009 г. по двум договорам банковских вкладов (депозитов), заключенным с Оренбургским отделением № 8623 Сберегательного банка России, направлены на депозитные счета средства Фонда в сумме 9 743,5 тыс. руб. сроком на 32 дня с условием начисления 7,2 % годовых. Переплата и перерасход денежных средств и материальных ценностей — 649 683,0 тыс. руб. Данный вид нарушений составляет 22,1 % от общей суммы выявленных нарушений при расходовании средств Фонда.

Наиболее существенными нарушениями являются:

– оплата фактически невыполненных объемов работ и неоказанных ус-

луг (177 638,9 тыс. руб.);

– оплата выполненных работ по завышенным расценкам

(134 344,2 тыс. руб.);

130