Лекция

финансового года и осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство РФ,

высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию (ст. 154 БК РФ). Организация исполнения бюджета возлагается на соотвествующий финансовый орган (ст. 6, ч. 2 ст. 154, 165, 166 БК РФ). Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализацией принципа единства кассы.

Кассовое обслуживание заключается в том, что все операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России (ст. 166.1, 241.1 БК РФ).

Администраторы бюджетных средств участвуют в мобилизации доходов и распределении и осуществлении расходов бюджета.

В Российской Федерации и в иных странах важнейшими участниками исполнения бюджета являются центральные (в некоторых случаях – государственные) банки, которые обслуживают единые счета бюджетов.

Исполнение бюджета может именоваться также кассовым устройством

(кассовым строем). Кассовые полномочия при исполнении бюджета обычно раззделены между центральным банком и казначейством (которое входит в систему органов исполнительной власти). Однако, известны такие модели устройства государственных касс, когда кассовые полномочия целиком возложены на государственный банк73 или, наоборот, когда участие банков не было предусмотрено (в историческом прошлом).

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам, по источникам финансирования дефицита бюджета, которые регулируются раздельно, каждое из них имеет свои особенные этапы.

В любом случае исполнение федерального бюджета начинается с этапа

нового финансового года).

73 Например, на Госбанк СССР, Государственный банк Республики Китай.

уточнения и доведения показателей сводной бюджетной росписи до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяют выделенные им ассигнования по подведомственной сети, утверждают лимиты бюджетных обязательств

(ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляют их в финансовый орган, формирующий уже сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета (этап росписи). Помимо сводной бюджетной росписи составляется также кассовый план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета (ст. 217.1 БК РФ)

Исполнение бюджета по доходам начинается с момента предъявления в банк платежного документа на перечисления средств в доход бюджета (этап перечисления). С этого момента налог, иной платеж превращается в доход бюджета, именуемый не зачисленным доходом. Так начинается процесс перечисления средств на счет бюджета.

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения). На единые счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации денежные средства должны попадать со специального счета Федерального казначейства, на который аккумулируются все доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Именно после этапа распределения доходов информация о поступивших доходах становится доступной для главных администраторов и администраторов доходов, которые приступают к исполнению своих полномочий.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются

уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм.

При исполнении бюджета по расходам обязательным элементом является открытие распорядителями и получателями средств бюджета лицевых счетов в органах Федерального казначейства. Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы (ст. 219 БК РФ):

—уточнение и доведение росписи;

—принятие обязательств;

—подтверждение денежных обязательств;

—санкционирование оплаты денежных обязательств;

—кассовый расход;

—подтверждение исполнения денежных обязательств.

Принятие обязательств фактически связано с заключением государственных и муниципальных контрактов получателями средств бюджета, из которых вытекают денежные обязательства.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом,

подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, который совершается органами Федерального казначейства. Санкционирование представляет собой текущий контроль, при котором проверяется наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета,

соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции. Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным приказом Минфина России. После санкционирования происходит кассовый расход,

который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими

лицами.

Общее, неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

Исполнение бюджета по ИФДБ одновременно напоминает исполнение федерального бюджета и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет — в зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

Отчетная стадия является четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса. Она направлена на рассмотрение и утверждение представительным органом власти отчета об исполнении бюджета. То есть после прохождения отчетной стадии бюджет получает новый статус — итоги его исполнения утверждены.

Начинается данная стадия с составления отчета об исполнении бюджета и завершается утверждением данного отчета в качестве закона (акта представительного органа власти местного самоуправления).

Отчетную стадию можно разделить на три этапа:

1)составление бюджетной отчетности;

2)внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;

3)рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении бюджета, являющийся предметом обсуждения и утверждения, — часть бюджетной отчетности.

Бюджетная отчетность включает:

—отчет об исполнении бюджета, который содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и ИФДБ;

—баланс исполнения бюджета, который включает данные о

нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации,

субъектов РФ и муниципальных образований на первый и последний дни отчетного периода;

—отчет о финансовых результатах деятельности, который содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде;

—отчет о движении денежных средств, который отражает операции по счетам бюджетов;

—пояснительную записку, где содержится анализ исполнения бюджета

ибюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного

(муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями,

получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Бюджетная отчетность составляется на основе данных бюджетного учета, который представляет собой упорядоченную систему сбора,

регистрации и обобщения информации о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства в денежном выражении.

Составление отчета об исполнении бюджета, как и проекта бюджета,

начинается «снизу вверх»: администраторы бюджетных средств составляют отчеты об использовании подведомственных им бюджетных средств и представляют их в финансовый орган, который на основании этих отчетов составляет единый отчет об исполнении бюджета и иную отчетную документацию. Одновременно составляется отчетность по консолидированному бюджету Российской Федерации.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит внешней проверке,

которую проводит Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Затем отчет передается на рассмотрение в законодательный (представительный) орган власти.

Рассмотрение отчета законодательным (представительным) органом —

основной этап отчетной стадии бюджетного процесса, на котором прежде всего обсуждаются все основные показатели отчета об исполнении бюджета.

Утверждение отчета об исполнении бюджета проходит в одно чтение.

После утверждения отчета законодательный (представительный) орган власти принимает закон (решение) об исполнении бюджета, который имеет формальный характер и излагает исполнение бюджета по доходам, расходам и ИФДБ в отчетном финансовом году74. Данный закон (решение) не должен содержать никаких общеобязательных правовых норм, а имеет исключительно политическое значение изавершает бюджетный цикл.

Бюджетный контроль является частью финансового контроля, который представляет собой, «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев — и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»75.

Законодательство Российской федерации отождествляет государственный (муниципальный) финансовый контроль и бюджетный контроль, несмотря на наличие таких видов финансового контроля, как,

например, валютный контроль и налоговый контроль76.

Бюджетный контроль реализуется в бюджетном процессе и встроен в него так, что при изучении бюджетного процесса невозможно обойти вопросы контроля. Некоторые контрольные полномочия являются необходимыми

74См.: Артюхин Р. Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / под ред. А.

Н. Козырина. М., 2009. С. 85.

75Определение принадлежит А. Н. Козырину, дано по: Финансовое право: учебник – М., 1996. С.48.

76 См. раздел IX БК РФ, который именуется «Государственный (муниципальный) финансовый контроль», но регулирует только бюджетный контроль.

этапами, составляющими различные стадии бюджетного процесса77.

Существование итоговой, отчетной стадии бюджетного процесса обусловлено необходимостью осуществления контроля итогов исполнения бюджета.

Органы, обладающие контрольными полномочиями, делятся на две группы: специализированные органы финансового контроля, основная цель создания которых заключается в осуществлении финансового контроля

(Счетная палата РФ, Росфиннадзор, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований) и иные государственные и муниципальные органы, обладающие полномочиями по бюджетному контролю наряду с иными функциональными полномочиями

(финансовые органы, Федеральное казначейство, различные администраторы бюджетных средств, органы законодательной власти). Для таких органов контрольные полномочия являются не основными, дополнительными функциями.

Бюджетный контроль можно рассматривать в узком и широком смыслах. В узком смысле бюджетный контроль осуществляется специализированными органами и органами, наделенными отдельными полномочиями бюджетного контроля. Такой контроль осуществляется на

професиональной основе. В широком смысле бюджетный контроль выполняется не только органами государственной власти, в том числе законодательными, исполнительными, прокурорскими и иными правоохранительными органами, но и общественными организациями,

политическими партиями78, средствами массовой информации, а также

77Например, текущий контроль кассовых расходов органами Федерального казначейства является этапом стадии исполнения бюджета, авнешняя проверка отчета об исполнении бюджета Счетной палатойРФ или контрольно-счетными органами субъектовРФ является этапом отчетной стадии бюджетного процесса.

78Это, например, проведение Общественной палатой общественного контроля деятельности ПравительстваРФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии со ст. 2 Федерального закона от

непосредственно гражданами79. Этот контроль является добровольным или

общественным. Результаты общественного контроля могут служить основанием для проведения контрольных мероприятий профессиональными органами бюджетного контроля.Элементы общественного контроля введены в форме обязательного опубликования и независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов80; в сфере закупок для публичных нужд, которая сопровождается общественным контролем и открытым размещением всей информации81.

Профессиональный контроль классифицируется на следующие виды по различным основаниям:

—контроль, выполняемый специализированными органами и выполняемый органами, наделенными отдельными контрольными полномочиями;

—внутриведомственный и надведомственный контроль82;

– внутренний (осуществляемый органами исполнительной власти, в том

числе Росфиннадзором, Федеральным казначейством, органами финансового

4апреля 2005г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (СЗРФ. 2005. № 15. Ст.1277); права политических партий согласно Федеральному закону от 11июля 2001г. № 95-ФЗ «Ополитических партиях» (СЗРФ. 2001. № 29. Ст.2950).

79Права журналиста установлены ст. 47 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300); права граждан на обращение — Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060).

80Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

81Ст. 4, 102 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

82Основанием деления видов контроля здесь будут отношения между контролирующим органом и проверяемым: вертикальные, внутриведомственные (вслучае внутреннего контроля) и

горизонтальные (вслучае внешнего контроля). Контроль со стороны одного структурного подразделения организации ее другого подразделения не характеризуется вертикальными отношениями власти — подчинения, но также является внутренним.

контроля субъектов РФ и муниципальных образований) и внешний

(осуществляемый органами представительной власти непосредственно и созданными ими органами, в частности, Счетной палатой РФ и контрольно -

счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований).

Кроме того, в зависимости от вида публично-правового образования можно выделить государственный и муниципальный83, центральный и региональный84 контроль, а в зависимости от содержания и специфики проведения и оформления — контроль за целевым использованием бюджетных средств, контроль за правомерностью осуществления деятельности участников бюджетного процесса, аудит эффективности85.

Наконец, можно разделить контроль по осуществлению его на различных стадиях бюджетного процесса: контроль при составлении проекта бюджета, контроль при утверждении бюджета, контроль при исполнении бюджета. Отчетная стадия бюджетного процесса, как указано выше,

полностью представляет собой контроль итогов исполнения бюджета.

Следующие виды бюджетного контроля — предварительный и последующий контроль, который выделяется в зависимости от момента совершения контрольного мероприятия. Предварительный и последующий контроль можно понимать двояко.

Для большинства органов финансового контроля предварительный контроль означает контроль до совершения операции по списанию бюджетных средств, а последующий – после совершения такой операции.

Контроль может быть сплошным и выборочным. При сплошном

83Осуществляемый органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления.

84Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля// Финансовое право. 2009. № 7.

85Все указанные направления контроля заключаются в сопоставлении различных объектов: цели планируемой и полученной; действий правомерных и реально совершенных; уровня эффективности и экономности достигнутого и запланированного. Все параметры, с которыми идет сопоставление, должны быть установлены, в силу чего можно говорить, что любой вид контроля по своему содержанию связан с оценкой правомерности действий или результатов.