Лекция

реализация единства кассы.

Бюджетная политика. Содержание закона (акта) о бюджете, с одной стороны предопределено ранее принятыми публично-правовым образованием правовыми актами. С другой стороны, содержание закона (акта) о бюджете также предопределено государственными стратегическими планами.

Возникает ситуация конфликта интересов. Для координации целей и задач государственного стратегического планирования и показателей расходов и доходов бюджета служат отношения, связанные с категорией «бюджетная политика». Это совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Оптимальным подходом для установления механизма бюджетной политики представляется методика последовательного рассмотрения составляющих механизма принятия решений в сфере публичных финансов:

институциональной, нормативно-правовой, инструментальной и идеологической23.

Институциональная составляющая бюджетной политики представляет собой совокупность органов публичной власти, организаций и общественных институтов, уполномоченных реализовывать бюджетную политику;

Нормативно-правовая составляющая является совокупностью правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, которыми должны руководствоваться органы и организации, участвующие в определении бюджетной политики, и которые устанавливают процедуры реализации бюджетной политики.

Инструментальная составляющая складывается из различных средств и приемов, для бюджетной политики это будут средства и приемы отражения в бюджете иерархической совокупности целей и задач, сформированных для государственных стратегических планов, а также индикаторы достижения

23 Впервые подробно изложена в работе Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие

государства и общества М., 2002. С. 8.

этих целей и задач, имеющие денежное выражение. Эта часть бюджетной политики касается таких специфических сфер, как: налогово-таможенные вопросы; межбюджетные отношения; публичный кредит; в определенной степени – денежно-кредитная политика; выбор допустимых способов и источников балансирования бюджета; осуществление контроля в бюджетном процессе; (например, степень свободы в перераспределении ассигнований,

содержание бюджетной классификации и др.).

Идеологическая составляющая в скрытой форме всегда присутствует в политике и выражает самое общее стремление, не опосредованное в цифрах и нормах. Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например, «правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику».

Формы бюджетной политики:консервативная бюджетная политика.

Такая политика является нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов, сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. Противоположностью консервативной бюджетной политике будет политика одного дня, направленная на решение конъюнктурных задач.

Бюджетное право существует как подотрасль законодательства

(финансового права), как наука и как учебная дисциплина.

Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов появились тогда, когда в России была финансовая практика, но не было систематического финансового законодательства.

В период появления в России представительного органа власти бюджетное право понималось в двух значениях: субъективном и объективном.

Субъективноеправо парламента утверждать (вотировать) бюджет

(бюджетные права парламента). Объективное: «…бюджетное право — совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом, бюджетную компетенцию законодательных палат»24;

В развитии науки бюджетного права (как и финансового права) в России выделяются следующие периоды25:

—доуниверситетский период (связан с именами таких ученых и государственных деятелей, как Михаил Михайлович Сперанский, Михаил Андреевич Балугьянский и др.);

—университетский период, длившийся с конца XIX в. до 1917 г. (связан с именами Сергея Ивановича Иловайского, Василия Александровича Лебедева,

Ивана Христофоровича Озерова, Ивана Трофимовича Тарасова, Михаила

Исидоровича Фридмана, Ивана Ивановича Янжула и др.);

—период с 1917 г. до середины 1950-х гг;

—период с середины 1950-х гг. до 1991 г. (связан с именами Виктора Васильевича Бесчеревных, Михаила Борисовича Богачевского, Бориса Григорьевича Болдырева, Лидии Константиновны Вороновой, Михаила Ивановича Пискотина, Ефима Абрамовича Ровинского, Николая Николаевича

Ровинского, Сергея Дмитриевича Цыпкина, Нины Ивановны Химичевой

идр.);

—с 1991 г. до настоящего времени. Развитие науки бюджетного права продолжается.

Наука бюджетного права в России всегда была связана с практической деятельностью в области государственных финансов. Накопленный практический опыт сохраняется и обобщается именно в науке бюджетного

24Иловайский С.И. Финансовое право. Одесса, 1914. С. 145. Цит по: Пушкарева В.М. Указ соч.

25См.: История финансового права России / под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2005. С. 114; Ковалев В. В. Эволюция финансовой науки в Санкт-Петербургском университете // Очерки по истории финансовой науки. М., 2009. С. 10, 11; Пушкарева В. М. Указ. соч.; История финансового законодательства. М.; Ростов н/Д, 2003; КозыринА. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 8—11.

права.

Изучая бюджетное право как подотрасль законодательства, как и для любой иной отрасли или подотрасли, в первую очередь выясняют ее предмет и метод правового регулирования.

Для бюджетного права предмет, на который направлено правовое регулирование, может быть охарактеризован одним единственным словом — бюджет. Более подробно, раскрывая содержание предмета бюджетного права как подотрасли финансового права, следует кратко изложить его систему, то есть дать развернутое определение бюджетного права: это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства; формирования и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований; мобилизации их доходов;

бюджетного процесса; государственного и муниципального долга; контроля за исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Выше указано, что бюджетное право в системе юридических наук является подотраслью финансового права. Таким образом, метод правового регулирования бюджетного права совпадает с методом правового регулирования финансового права в целом. Этот метод в целом является публично-правовым, т.е.характеризуется отношениями власти-подчинения,

но одновременно включает диспозитивные элементы, где субъекты бюджетного права выступают в качестве равных партнеров. К таким диспозитивным элементам можно отнести, например, отношения по заключению государственных контрактов, большинство отношений внутри бюджетного процесса (между Банком России и Федеральным казначейством,

между Федеральным казначейством и администраторами бюджетных средств,

между финансовым органом и главными администраторами бюджетных средств, по поводу исполнения судебных актов о взыскании из бюджета и т. д.). наконец, диспозитивными являются отношения, связанные с казной и взысканием из казны, так как само понятие казны закреплено в гражданском

законодательстве.

Система принципов бюджетного права.Право само по себе является продуктом высокой культуры общества, возникает в результате длительного развития общества и государства. В свою очередь принципы права появляются на определенном этапе развития права.

Система принципов бюджетного права связана с более общими системами принципов: системой общеправовых и конституционных принципов и системой принципов финансового права, входит в них как составная часть. Такое положение вещей является нормальным, т. к. само право является системной категорией, пронизанной разнообразными взаимозависимостями. Например, принцип самостоятельности бюджетов не может рассматриваться вне его связи с принципом единства бюджетной системы, а принцип подведомственности расходов сбалансирован принципом адресного и целевого характера бюджетных средств.

. Помимо общеправовых принципов, конституционных принципов и отраслевых принципов финансового права существуют специальные принципы бюджетного права, которые и придают ему уникальность и обособленность. Специальные принципы бюджетного права можно разделить три взаимосвязанные группы: принципы установления расходов и доходов бюджета; принципы построения бюджетной системы; принципы организации бюджетного процесса. В настоящее время развитие законодательство дало новые группы принципов: государственного стратегического планирования (см. федеральный закон «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации») и государственных закупок (см. Федеральный закон «О контрактной системе»).

Среди принципов бюджетного права следует выделить принципы,

закрепленные законодательством в качестве обязательных и принципы, по тем или иным причинам не закрепленные в законодательстве и сохраняющие свое существование в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства. Такие принципы могут иметь важнейшее значение

и зачастую при определенных обстоятельствах получают вновь юридическую силу26.

Многие из общеправовых принципов имеют «сквозной» характер,

получая свое особенное выражение в тех или иных принципах бюджетного права. Например, конституционный принцип государственного единства

связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости27

непосредственно действует в области установления доходов бюджета и известен как один из принципов налогообложения28.

В настоящее время в гл. 5 БК РФ перечислены все принципы, которые ранее содержались в различных разделах БК РФ29. Общий перечень принципов указан в ст. 28 БК РФ. Так, к принципам построения бюджетной системы могут быть отнесены принципы: единства бюджетной системы;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

26Примером может служить принцип единства кассы, который в России дважды на протяжении последних ста лет был сначала забыт, а затем утвержден законодательно.

27Более точным будет говорить о принципе юридической справедливости.

28Например, А.Смит говорил о принципе справедливости, согласно которому каждый должен участвовать в финансировании государства в соответствии со своими возможностями (дано по:

Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. М. 2009. С. 27), а Дж. Стиглиц упоминает о такой необходимой характеристике налоговой системы, как юридическая справедливость (см.:

Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 369)

29 Принципы бюджетного права могут быть закреплены не только законом или конституционным законом, но и непосредственно в конституции. Например, раздел Х Основного закона ФРГ специально посвящен публичным финансам и содержит многие принципы, например, построения бюджетной система (см.: Ялбулганов А.А., Егорова М.О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии // Реформы и право. 2007. № 1). Немало норм бюджетного права, в том числе и норм-принципов содержит Конституция Франции (ст. 34, 39, 42, 47 и др.).

более узкого состава»31. В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит таким образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более крупной единице того, что может быть сделано более мелкой32. Можно сказать, что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Например, те расходы,

которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не следует планировать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете.

Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения,

которые «касаются доходов и расходов <...> и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете»33.

Принцип универсальности равным образом распространяется и на отношения, связанные с планированием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не могут быть «закреплены» за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа универсальности (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета,

установленным в ст. 32 БК РФ) бюджета означает, что в бюджете должны быть соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода34.

Доходы, поступая в бюджет, обезличиваются, и расходы обеспечиваются за счет совокупности доходов, без закрепления для них особенных источников покрытия. Иногда данный принцип называют запретом резервирования фондов, что лучше отражает суть данного принципа. Кроме того, расходы на

31Цит. по: Королев С.В. Указ. соч. С. 103.

32См.: Основы права Европейского союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М., 1997. С. 80. Дано по:

Евдокимов А.Н. Указ. соч.

33Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Бонн, 1994. С. 15.

34См., например: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 121.

само взимание (мобилизацию) дохода не должны быть высоки, то есть должен соблюдаться принцип эффективности при установлении и мобилизации дохода. Данный принцип аналогичен принципу экономности

налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения должны быть значительно ниже доходов,

получаемых от сборов налогов»35.

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами

(относится к принципам установления доходов и расходов бюджета) в

широком понимании является одним из критериев разграничения публичных и частных финансов36. Давно замечено, что «…финансовое хозяйство, в

противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода, определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их средства»37.

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода»38. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования.

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Для расходов бюджетов

35Орлов М.Ю. Указ. соч. С. 28.

36 См. подробнее: Козырин А.Н. Финансовое право и управление финансами в зарубежных странах.

М.: ЦППИ, 2009. С. 24.

37ф-Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 32.

38См., например: Штурм Р. Указ. соч. С. 121.

или конкретнее — расходных обязательств также необходимо определять их объем, период уплаты, адресатов выплат и т. д.

Иерархичность бюджетной системы наиболее видимым образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако, следы иерархичности заметны и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, можно заметить это на связях по выделению финансовой помощи. Иерархичность проявляется в фактическом сохранении уровней бюджетной системы.

Необходимо обозначитьсовпадение принципов установления расходов и доходов бюджета с принципами налогообложения, которые также имеют отношение к установлению доходов бюджетов.

Принцип единства кассы установлен в ст. 38.2 БК РФ и означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. В то же время есть иное доктринальное понимание этого принципа: единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»39.

Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.

Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить на конституционные40; международные договоры;

бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные

39Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. М., 2000. С. 149.

40Статьи 71 и 72 Конституции РФ определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета, а в ее ст. 101,

104, 106, 114 и др. установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета.