Лекция

правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством; главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов.

Конституционного Суда РФ вынес ряд актов, существенно повлиявших на развитие бюджетного права. Однако, полномочием непосредственно создавать нормы права КСуд РФ не обладает. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяю ту или норму, изменяет ткань правового регулирования, то есть занимается правотворчеством.

Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) из постоянно действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности41; 2) принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах42, законы о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондах субъектов РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно принимаются также законыи актыоб утверждении отчетов об исполнениивсех принятых бюджетов.

Акты представительных органов местного самоуправления законами не являются, но в соотвествии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст. 2 БК РФ).

41Для Российской Федерации таким законом является Бюджетный кодекс РФ, во Франции имеется Органический (конституционный) закон от 1 августа 2001 г. «О финансовых законах», в Германии многие положения о финансах вошли непосредственно в Основной закон (Конституцию) и т. д.

42 ПФ РФ, ФФОМС РФ и ФСС РФ.

Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем содержатся в федеральным законе 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований», федеральном законе от 7 мая 2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», федеральном законе от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Нормы, связанные закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд имеютсяодновременно в БК РФ и ГК РФ, а также федеральном законе от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».

Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК РФ, федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учреждений), федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (для автономных учреждений).

2.2 Бюджетное устройство

Бюджетная система может пониматьсяч широко и узко. Во-первых, под бюджетной системой подразумеваются отношения, связанные с бюджетом, включая доходы, расходы, полномочия участников бюджетного процесса, а также межбюджетные отношения и др. Такой подход, характерный для экономических исследований, здесь понятие бюджетной системы расширяется до размера всех государственных финансов.

Для юридической науки элементами бюджетной системы являются исключительно бюджеты.

системы, самостоятельности бюджетов, равенства бджетных прав.

Не могут быть включены в бюджетную системы бюджеты международных корпораций и международных организаций. Бюджет является формой осуществления финансовой деятельности государства или публично-

правового образования. Международные организации, как правительственные, так и неправительственные, публично-правовыми образованиями не являются.

Государственное устройство Российской Федерации ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Но согласно ст. 6 БК РФ бюджетная система, будучи основанной на государственном устройстве, включает местные бюджеты, которые не имеют отношения к государственному устройству.

Конституционный Суд РФ, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства: бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются частью финансовой системы Российской Федерации44. Исключение местных бюджетов из бюджетной системы Российской Федерации привело бы к ситуации, когда в государстве одновременно существовало бы неопределенное количество бюджетных систем, что означало бы разрушение сложившегося и устоявшегося на протяжении уже десятков лет порядка и угрозу экономической безопасности России.

Федеративной модели бюджетной системы противоположна модель государственного бюджета, которой соответствовала бюджетная система Союза ССР. В Союзе ССР в течение нескольких десятков лет в рамках единого государственного бюджета объединялись союзный (центральный) бюджет,

государственные бюджеты союзных республик в составе СССР и бюджет социального страхования (предшественник современных государственных

44См., например: Определение Конституционного СудаРФ от 13июня 2006г. № 194-О // Вестник

КСРФ. 2006. № 5; Постановление КСРФ от 17июня 2004г. № 12-П.

внебюджетных фондов). Государственные же бюджеты республик в составе

СССР делились на республиканские (центральные) и областные45, районные,

поселковые и другие бюджеты в соответствии с административно-

территориальным делением. Единый государственный бюджет46 позволял балансировать доходы и расходы между всеми входящими в его состав бюджетами, что исключало их дефицит и споры, связанные с межбюджетными отношениями.

После развала Союза ССР были упразднены государственный и союзный бюджеты, а роль балансирующего центра взял на себя федеральный бюджет, будучи изначально по своей природе республиканским

(центральным) бюджетом.

Количество уровней бюджетной системы в любой модели, как правило,

связано с административно-территориальным устройством государства.

Федеративная Республика Германия является федеративным государством и имеет схожую с Российской Федерации бюджетную систему,

где есть федеральный бюджет, бюджеты регионов (земель), составляющих Федерацию, и местные бюджеты.

Китай при унитарном устройстве имеет бюджеты пяти иерархических уровней: 1) бюджет центрального правительства (государственный); 2)

бюджеты провинций, а также бюджеты автономных районов и муниципалитетов, подчиненных непосредственно центральному правительству; 3) бюджеты городов, имеющих административно-

территориальное деление на районы и префектуры; 4) бюджеты уездов и

45Такой завершенный вид бюджетная система СССР приобрела не сразу. Например, решение об отражении в едином государственном бюджете (сразной степенью детализации) союзного бюджета,

бюджетов союзных и автономных республик, местных бюджетов и включении в государственный бюджет бюджета социального страхования было принято СНК СССР 10июля 1938г. (Известия Советов депутатов трудящихся СССР от 11июля 1938 г.). См.: Бюджетная система Союза ССР:

сборник законодательных материалов. С. 3.

46В настоящее время государственный бюджет сохранился в Китайской Народной Республике,

Республике Украина, Республике Беларусь.

городов, не имеющих административно-территориального деления на районы и префектуры; 5) бюджеты поселков, национальных поселков и небольших городов47.

Республика Франция, будучи унитарным государством, тем не менее имеет бюджетную систему четырех уровней: 1) общенациональный бюджет,

2) региональные бюджеты, 3) бюджеты департаментов, 4) местные бюджеты.

Существование бюджетной системы как подсистемы более общей системы (финансовой системы и системы стратегического планирования)

определяет такие ее свойства, как федерализм (характеризующий сложные отношения центра и регионов с большей долей независимости регионов) и

унитаризм (характерный для иерархически выстроенной, централизованной системы)48. В научной литературе имеется аргументированное мнение:

определяющим для бюджетной системы Российской Федерации является унитаризм49.

Государственные внебюджетные фонды —тесно встроены в бюджетную систему и не способны к самостоятельному функционированию вне ее, так как система является постоянным «донором», позволяющим балансировать расходы фондов.

«Внебюджетность» государственных внебюджетных фондов проявляется в их противопоставлении бюджетным фондам, представляющим собой обособленные в рамках бюджета целевые расходы и закрепленные в бюджете для их покрытия источники доходов50. Существование целевых

47Подробнее см.: Комягин Д. Л. О бюджетном устройстве и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. 2010. № 4. С. 55.

48Федерализм и унитарность как свойства бюджетной системы характеризуют реализацию принципа фискального (бюджетного) федерализма.

49См.: Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблема правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004.

50В утратившей силу ст.17 БК РФ целевые бюджетные фонды определялись как фонды денежных средств, образуемые в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения. Целевые бюджетные фонды — отступление от принципа совокупного

компетенции и необходимых доходов между центром и регионами.

Вторым направлением межбюджетного регулирования является предоставление финансовой помощи, которое должно осуществляться по прозрачной и объективной методике в определенных законом случаях и формах51.

Финансовая помощь, предоставляемая, как правило52, из бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам, делится по формам: на

субсидии, дотации и субвенции; а также по цели: на инвестиционную (для реализации инвестиционных проектов), текущую, выравнивающую и стимулирующую.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии и субвенции именуются межбюджетными трансфертами. Они являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Помимо дотаций, субсидий и субвенций допускаются иные формы межбюджетных трансфертов.

Дотации представляют собой межбюджетные трансферты,

предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии предоставляются в целях софинансирования расходов за счет двух и более бюджетов.

Субвенции передаются в случае возложения на бюджеты выполнения расходных обязательств, закрепленных за вышестоящим бюджетом.

В отличие от дотаций субсидии и субвенции имеют целевой характер,

но как и дотации являются безвозмездными и безвозвратными. Вместе с тем субсидии, предоставляемые для инвестиций, могут сопровождаться передачей имущества или имущественных прав на создаваемую собственность. Как

51. О реформировании в данной сфере см. подробнее параграф «Реформа бюджетного законодательства».

52Гл. 16 БКРФ предусмотрено предоставление субсидий из бюджетов субъектов РФ федеральному бюджету и субсидий из местных бюджетов бюджетам субъектов РФ.

правило, дотации, субсидии и субвенции выступают в качестве текущей финансовой помощи.

Еще одной формой межбюджетных отношений является бюджетный кредит, который предоставляется из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы на платной и возмездной основе53.

В отношении регулирования финансовых отношений между центром и регионами интересен опыт Федеративной Республики Германия, Конституция которой содержит раздел, посвященный публичным финансам. Федерация может оказывать землям и общинам финансовую помощь из собственного бюджета, только если для осуществления проекта их собственных ресурсов недостаточно. Конституция Германии содержит положение о том, что федерации и земли раздельно несут расходы на решение своих задач,

амрешение федеральных задач центром должно сопровождаться доведением до земель необходимых финансовых ресурсов. В отличие от российской практики в Германии финансовая помощь из центра поступает исключительно на инвестиционные цели (ст. 104а Конституции ФРГ). В то же время имеется порядок выравнивания финансовых возможностей земель (во исполнение принципа гармонизации), который должен устанавливаться отдельным конституционным законом.

Способом избежания дисбаланса в бюджетной системе является утверждение (согласование) бюджетов нижестоящих публично-правовых образований вышестоящими органами власти. Такая практика сохранилась,

например, в Китае, во Франции54, многих унитарных государствах.

2.3 Бюджетный процесс

Бюджетный процесс является юридической процедурой. Юридическая

53Расширение применения бюджетных кредитов в межбюджетных отношениях является одним из направлений Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФи муниципальных образованиях до 2013года, одобренной распоряжением ПравительстваРФ от 8августа 2009г. № 1123-р (СЗРФ. 2009. № 33. Ст.4129).

54Например, см.: Евдокимов А. Н. Указ. соч.

(правовая) процедура представляет собой комплекс, систему правоотношений,

направленных к достижению определенного результата55.

Бюджетно-процессуальные отношения отличаются тем, что не существуют в реальности, а появляются вместе с правовыми нормами,

устанавливающими и регулирующими их.

Согласно БК РФ бюджетный процесс — регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета,

составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий, по завершении которых заканчивается бюджетный цикл. Бюджетный цикл начинается с момента составления проекта бюджета и заканчивается вступлением в силу акта об утверждении отчета об исполнении данного бюджета. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл,

называется бюджетным периодом. Бюджетный (финансовый) год в

Российской Федерации составляет один календарный год56, а бюджетный

55 См. Курочкин С. А. Гражданский процесс как правовая процедура // Российский юридический журнал. 2011. № 3; Демин А. В. Налоговый процесс и налоговые процедуры: в поисках компромисса // Налоги. № 3. 2010.

56В России бюджетный год был приурочен к календарному еще в 1700 г. Указом Петра Великого. На протяжении последующих 300 лет существования финансовой системы России это правило в основном соблюдалось, хотя и с некоторыми исключениями. Например, отступление было сделано в 1922—1930 гг. из-за необходимости восстановления послевоенного хозяйства. В тот период бюджетный год был сориентирован на сельскохозяйственный: он начинался 1 октября и заканчивался 30 сентября. В странах СНГ, в большинстве восточноевропейских стран и некоторых западноевропейских странах (во Франции, в Германии, Италии, Бельгии, Нидерландах, Люксембурге, Швейцарии), а также в Мексике, Малайзии и др. бюджетный год совпадает с календарным. В других странах вследствие различий во времени проведения парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный год начинается неодинаково. В таких странах,