Лекция

период — примерно три или три с половиной года.

Для целей бюджетного планирования выделяются отчетный

финансовый год, текущий финансовый год, очередной финансовый год,

который, в свою очередь, является первым годом двухгодового планового периода57.

Общим правилом, которое применяется для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, является обнуление остатков на счетах получателей бюджетных средств, когда все неизрасходованные средства обезличиваются и выступают уже в качестве входящей суммы расходов бюджета следующего года. В Российской Федерации ежегодно принимается так называемый скользящий федеральный бюджет, охватывает он три года

(очередной финансовый год и плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных районов принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года. В муниципальных образованиях также могут быть предусмотрены среднесрочные финансовые планы.

Понятие бюджетного (финансового) года предполагает, что начало исполнения нового бюджета должно совпадать с началом финансового года и завершаться с его окончанием. Однако известны ситуации, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительной властью закон о бюджете отсутствует. Связано это может быть, например, с полемикой вокруг параметров бюджета. В этом случае финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств

как Великобритания, Япония, Канада, Индонезия, Сингапур, бюджетный год начинается с 1 апреля,

в Швеции, Норвегии, Пакистане, Саудовской Аравии и др. — с 1 июля, в США — с 1 октября.

57Например, в 2014 г.: отчетный финансовый год — 2013 г., текущий финансовый год — 2014 г.,

очередной финансовый год — 2015 г., плановый период — 2015 и 2016 гг.

бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году58.

До 2000 г. в Российской Федерации существовало понятие счетного периода, который включал финансовый год и льготный период. Льготный период составлял один месяц после окончания финансового года, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета59. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы,

которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета. Продление финансового года на пять рабочих дней для зачисления доходов в бюджетную систему и их распределения между бюджетами и сегодня закреплено в БК РФ60.

Общепринятым способом описания и изучения бюджетного процесса является изложение его последовательных стадий, в ходе которых бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Стадии, в свою очередь, состоят из этапов. Еще бюджетный процесс можно описать как

последовательную смену полномочий его участников. Бюджетный процесс напоминает механизм, в котором каждое совершаемое его участниками действие порождает полномочия и обязанности у следующего его участника.

В бюджетном процессе в наиболее общем виде можно выделить:

распорядительные полномочия, кассовые полномочия, контрольные полномочия, регуляционные (в том числе нормотворческие) полномочия,

58Ст. 190 БК РФ.

59По свидетельству С. Ю. Витте, льготный период практиковался еще на рубеже 19 и 20 вв в

большинстве юрисдикций, см. Витте С. Ю . Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве – М. 2011. с. 493, В советский период льготный период также существовал: см. ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетной системы РСФСР» (утратил силу).

60Ст. 242 БК РФ. Порядок завершения операций по исполнению бюджета текущего финансового года устанавливается финансовым органом. например, для федерального бюджета такой порядок установлен приказом Минфина России от 6 июня 2008 г. № 56н.

В бюджетном процессе имеются отдельные процедуры, которые сложно отнести к каким-то стадиям бюджетного процесса. Они не воздействуют на качественное состояние бюджета, но влияют на его параметры и на полномочия участников бюджетного процесса. Появляются данные процедуры в области конфликта интересов, когда регулируемые правоотношения находятся на стыке различных отраслей права. К отдельным процедурам можно отнести, например, процедуру исполнения судебных актов за счет бюджетов бюджетной системы (гл. 241 БК РФ), процедуру введения временной финансовой администрации (гл. 191 БК РФ), процедуру учета средств, переданных во временное распоряжение бюджетным и казенным учреждениям62.

Участники бюджетного процесса. В бюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в в гл. 18 – 19 БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной власти. Многие органы государственной власти выступают в бюджетном процессе сразу в нескольких ролях. Например, финансовый орган, в силу своих основных полномочий,

выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно финансовый орган является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь казенным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

62 Например, суммы, взыскиваемые судебными приставами-исполнителями; суммы на депозитах

суда и т.д.

Полномочия в бюджетном процессе, то есть права и обязанности участников бюджетного процесса, многочисленны и уникальны. В наиболее общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и некоторые иные.

Законами субъектов РФ могут быть установлены особенности для полномочий участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления – особенности для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться в рамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ним в противоречие.

Участники бюджетного процесса и их полномочия – по схеме.

Стадия составления проекта бюджета— первая по счету стадия бюджетного процесса, в ходе которой исчисляются и планируются доходы,

расходы и поступления из источников финансирования бюджета,

осуществляется их балансирование и составляется проект закона (решения) о

бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Для субъектов РФ и муниципальных образований возможно составление бюджета только на текущий год, но составляется среднесрочный финансовый план.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями и их финансовыми органами (ст. 169 БК РФ). Составление проектов бюджетов — компетенция органов исполнительной власти.

Согласно ст. 169 БК РФ, проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития. В БК РФ приведен

расширенный список документов, необходимых для составления проекта бюджета63:

-прогноз социально-экономического развития территории;

-основные направления бюджетной и налоговой политики;

-государственные (муниципальные) программы;

-сводный финансовый баланс Российской Федерации (для федерального бюджета).

Кроме того, проект бюджета направляется на рассмотрение в

представительный орган вместе со следующими документами64:

-предварительными итогами социально-экономического развития;

-прогнозом основных характеристик консолидированного бюджета территории;

-проектами законов о бюджетах государственных внебюджетных

фондов.

До начала рассмотрения проекта о бюджете на очередной финансовый год должен быть утвержден отчет об исполнении бюджета предыдущего года,

который также служит источником информации при рассмотрении нового бюджета. Возможно использование иных программно-стратегических документов, например, прогноза научно-технического развития.

Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период65 установлено, что Правительство РФ при составлении проекта федерального бюджета и проектов государственных внебюджетных фондов одобряет основные направления таможенно -

тарифной политики, сводный финансовый баланс (который показывает удельный вес бюджетного сектора среди других секторов экономики),

63Ст. 172 БК РФ.

64Ст. 184.2 БК РФ.

65Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010

утверждает долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета и иные документы.

Планирование доходов бюджета должно включать в себя прогноз поступлений по всем видам как налоговых, так и неналоговых доходов бюджета. Такую информацию могут предоставлять главные администраторы доходов, которые, согласно ст. 160.1 БК РФ, предоставляют сведения,

необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или)

проекта бюджета. Согласно ст. 160.2 БК РФ главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета также осуществляют планирование (прогнозирование) поступлений и выплат бюджета.

Итак, для составления проекта бюджета необходимы:

-прогноз социально-экономического развития

-основные направления бюджетной и налоговой политики;

-долгосрочная бюджетная стратегия;

-основные направления таможенно - тарифной политики;

-среднесрочный финансовый план;

-сводный финансовый баланс;

-долгосрочные целевые программы;

-прогнозы ГРБС, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета;

-реестр расходных обязательств;

Для законопроекта о федеральном бюджете66:

-итоги социально-экономического развития РФ за прошедший период;

-прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

-проект сводного финансового баланса по территории РФ;

66 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (ему на смену во исполнении Указа Президента РФот 7 мая 2012 г. № 596, разработан федеральный закон о государственном стратегическом планировании).

-перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства РФ в предстоящем году;

-перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

-перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

-намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

Ответственность за составление проекта бюджета возложена на финансовые органы, которые обязаны представить готовый проект высшему органу исполнительной (исполнительно - распорядительной) власти. Участие в составлении проекта бюджета принимают все главные администраторы бюджетных средств (ГРБС, главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджета), которыми могут быть, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ. Главные администраторы бюджетных средств имеют полномочия получать и распределять бюджетные ассигнования и предоставляют в финансовый орган соответствующие проектировки и отчеты. На федеральном уровне активно участвуют Минэкономразвития России, Минздрав России.

Окончание стадии составления проекта федерального бюджета и бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о

бюджете на очередной финансовый год в законодательный

(представительный) орган.

Порядок работы над проектом федерального бюджета утверждается Правительством РФ, а над проектами бюджетов субъектов РФ – высшими исполнительными органами власти соответственно субъектов РФ и местной администрации.

Выделяются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) — сметное планирование и программно-целевое

планирование67.

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировки, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Сутью программно-целевого планирования68 является ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и ИФДБ..

Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета.Составление финансового плана государственного хозяйства – акт не юридический, а

политический69. В этом качестве он обсуждается в парламенте, который выступает здесь больше как представительный орган власти (собрание народный представителей), чем как законодатель. Следует вспомнить первоначальное понимание «бюджетного права» как права парламента утверждать бюджет.

ВРоссии полномочия парламента по рассмотрению и утверждению бюджета появились по воле правящего императора, вместе с учреждением Государственной Думы в 1905 году и преобразованием Государственного совета, когда «обсуждение проекта государственной росписи стало гласным»70.

Всоветский период государственный бюджет и нижестоящие бюджеты также утверждались представительными органами государственной власти –

Верховным Советом СССР, верховными советами республик в составе СССР

и иными советами народных депутатов. Это утверждение носило формальный,

автоматический характер.

В Российской Федерации полномочия палат законодательного

67См.: Матненко А. С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. С. 20.

68См. постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

69Берендтс Э. Н. Русское финансовое право – М. 2013. с. 44.

70 Берендтс Э. Н. Указ. соч. с. 45.