22 Вопрос.
Этот этап связан с возрождением науки административного права в России. Он приходится на вторую половину 1930-х гг. и обусловлен тем, что государству несложно запретить ту или иную пауку, но невозможно отменить существование реальных проблем, которые "запрещенная" наука исследует и стремится в конечном счете найти пути эффективного их решения. В 1938 г. Всесоюзное совещание по вопросам советского государства и права вынуждено было санкционировать преподавание административного права и проведение административно-правовых исследований.
Так, с конца 30-х - начала 40-х гг. прошлого века, после почти десятилетнего перерыва, исследования предмета административного права вновь начинают активизироваться, что было связано с возрождением административного права и необходимостью научного обоснования его основных положений в духе развития советской правовой системы. Такую задачу пытались выполнить значительное количество ученых-административистов.
Все они уже были едины в том, что предмет административного права непременно связан с общественными отношениями управленческого характера, возникающими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности (государственного управления), что свидетельствовало, по мнению современных авторов, об односторонности определения предмета административно-правового регулирования. Работы ученых-административистов нового поколения начались с "конструктивной" и политически оправданной критики научных взглядов и научного наследия А. Елистратова, А. Евтихиева, В. Кобалевского, Н. Карадже-Искрова.
Окончательно "государственно-центристский" вектор в определении предмета административного права кристаллизовался в результатах Первого всесоюзного совещания по вопросам Советского государства и права 1938 г., на котором среди прочего было отмечено, что советское административное право должно занять в системе советского права одно из важнейших мест в силу того исключительного значения, которое принадлежит вопросам администрации (управления) в деле социалистического строительства.
Устрашение, по верному замечанию П.Н. Милюкова, составляло не случайную черту, а самую сущность советской системы
Неизбежное последствие такой атмосферы в научной среде - проявление невероятного лицемерия в научных работах, обилие цитат из трудов "классиков марксизма-ленинизма", забвение научных положений, расходившихся с марксистскими постулатами, реверансы в сторону партийных съездов и пленумов. В середине 30-х годов научное мышление в юридических работах становится осторожным и даже трусливым. Подобное мышление постепенно составит глубоко укоренившуюся черту советской интеллигенции, особенно ученых-юристов. Это наглядно показала юридическая дискуссия 1938-1941 гг., начавшаяся на Первом совещании по вопросам науки советского права и государств в июле 1938 г. и продолжавшаяся на страницах юридических журналов вплоть до начала Великой Отечественной войны 1941 г. Главным докладчиком на совещании был А.Я. Вышинский. В своем выступлении он уделил повышенное внимание административному праву. "Советское административное право, - говорил Вышинский, - должно занять в системе советского права одно из важнейших мест в силу того исключительного значения, которое принадлежит вопросам администрации (управления) в деле социалистического строительства". При этом он осудил как "левых правоведов, изгнавших административное право из правоведения в конце 20-х годов, так и старых буржуазных админинстративистов (А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский), "которые вообще старались свести наше административное право к обыкновенному старому полицейскому праву". Характерно, что Вышинский в докладе на совещании в 1938 г. также резко выступил против правоотношения "власть-граждане", квалифицировав его как буржуазную конструкцию. В СССР нет пропасти между управляющими и управляемыми, должностными лицами и гражданами. В центре внимания Советской власти находится оказание положительных услуг всем советскому обществу, а не конкретным лицам. Таким образом, Вышинский в выступлении на совещании в 1938 г, реабилитировал административное право, но при условии, что оно будет развиваться на марксистско-ленинской методологической основе, а это предполагало непременную критику буржуазного административного права с его полицейской частью и административной юстицией. В ходе дискуссии 1938-1941 гг. создается определение предмета административного права через "единое общественное отношение" (как позднее скажет В.А. Юсупов) , которое охватывало: 1) преимущественно государственно-аппаратные отношения; 2) отношения, связанные с управлением экономикой, финансами, народным образованием, здравоохранением, культурой и т.д. Можно сказать, что ведущие ученые-административисты конца 30-х-начала 40-х годов СМ. Берцинский, С.С. Студеникин, Г.И. Петров осуществили аранжировку идей Вышинского и на их основе сформулировали определение предмета административно-правового регулирования. Наиболее четкую дефиницию предлагал С.С. Студеникин: "Кратко формулируя, можно сказать, что к административному праву относятся нормы, определяющие организацию и деятельность органов государственного управления, их полномочия и ответственность, формы и методы осуществления органами управления конкретных задач государства". Определяя на рубеже 30-40-х годов предмет административного права, и С.М. Берцинский, и С.С. Студеникин, и Г.И. Петров отторгали от него "полицейское право", связанное с охраной общественного порядка и применением государственного принуждения. "Основным содержанием буржуазного государственного управления, - писал С.М. Берцинский, - является полицейское принуждение, осуществляемое путем прямых действий по праву свободного усмотрения". Но если для буржуазного административного права полицейское управление являлось остовом, обязательной субстанцией в деятельности исполнительной власти, а управление экономикой, финансами, культурой, образованием относилось к категории "факультативных государственных служб", то в СССР, полагал С.М. Берцинский, налицо диаметрально противоположная картина: основные службы государства осуществляют регулятивно-положительное управление, а применение принуждения имеет вспомогательный и временный характер. В ходе дискуссии 1938-1941 гг. была проделана большая теоретическая работа ученых-админинстративистов: С.М. Берцинского, С.С. Студеникина, Г.И. Петрова, Н.И. Ананова и др. Была обоснована догматическая часть административного права, охватывающая понятийный аппарат отрасли. Однако предмет административного права был определен односторонне - как единое государственно-управленческое отношение, не имеющее разновидностей в обширном мире административно-правовых реальностей. В 60-80-х гг. такого рода взгляд на предмет отрасли был обоснован и закреплен в работах других крупных ученых-ад-министративистов, прежде всего Ю.М. Козловым, который доказывал, что предмет административно-правового регулирования образует круг общественных отношений, ограниченный рамками одного вида государственной деятельности, а именно - государственного управления.
Работа Ю.М. Козлова углубляла представление о государственно-управленческих отношениях как предмете административного права, но игнорировала другие виды отношений, входящих в предмет.
И. Н. Ананов(1897—1960) основное внимание уделил концепции федерализма. Федералистское устройство советской государственности предопределило значимость этого принципа в деятельности органов государственного управления — наркоматов (народные комиссариаты). В соответствии с концепцией федерализма ученый подразделял советский аппарат государственного управления на административный аппарат Союза ССР и союзных республик. К первому относились наркоматы общесоюзной и объединенной групп; республиканские наркоматы подразделялись на объединенные и автономные. К общесоюзным наркоматам относились лишь те, которые не имели одноименных комиссариатов в союзных республиках.
Характерно, что к началу 1920-х гг. советский федерализм относил к исключительному ведению Союза ССР не только «силовые» органы исполнительной власти, например Народный комиссариат по военным и морским делам, но и органы управления, действующие в сферах внешней политики (Народный комиссариат иностранных дел — НКИД), внешней торговли, путей сообщения, а также Наркомат почт и телеграфов Союза ССР. Особенность объединенных наркоматов (например, наркоматы финансов, труда и др.) заключалась в их двойном подчинении — общесоюзному центральному органу управления и одноименным республиканским органам. Автономные наркоматы союзных республик функционировали вне сферы федерального советского управления и находились в исключительном подчинении соответствующих республиканских центральных исполнительных комитетов, но не общесоюзных органов.
Безусловная заслуга И. Н. Ананова состоит в том, что он впервые в советской административно-правовой науке проанализировал деятельность исполнительно-распорядительных органов. К недостаткам его исследований, пожалуй, можно отнести их чрезмерную описательность, обычно несвойственную монографическим научным работам, хотя этот принцип в определенной степени допустим в учебной литературе. Например, в своей монографии 1925 г. автор указывает на функции и полномочия наркоматов (гл. IV—VI), а затем дословно приводит тексты положений о них, занимающие 75 страниц. Таким образом, описательный аппарат книги занимает свыше половины ее объема.