21 Вопрос

Первый этап развития АП в советский период естественно назвать начальным этапом формирования советского административного права. Он продолжался до конца 1920-х гг. На этом этапе в научных работах исследовались формы административной деятельности (административно-правовые акты и принуждение), административные правоотношения с участием органов государственного управления и граждан, административная юстиция и контроль за деятельностью должностных лиц, дисциплинарная ответственность служащих.

Второй этап приходится на конец 20-х - первую половину 30-х гг. XX в. В это время была проведена в юридическом образовании и науке реформа, которая сопровождалась признанием бесполезности и даже вредности "буржуазного" административного права, необходимости исключения его из научных и учебных планов.

Необходимо учитывать прогрессивные достижения предыдущих, ставших монументальными научных исследований, и обязательно избегать ситуаций, когда наука фактически подстраивалась под нужды политического режима, а ее представители предпочитали оправдание политических догм и популистских лозунгов.

Ярким примером такого состояния в административно-правовой науке, при которой параллельно существовали две концепции понимания административного права, стал период с 1917 г. до конца 1930-х гг., который логично было бы назвать переходной эпохой советского периода становления административно-правовой доктрины, потому что, как отмечает И. Гриценко, после революции 1917 г. в науке начали формироваться новые подходы к исследованию данного вопроса, учредителями которых были, с одной стороны, российские ученые, которые были вынуждены заниматься исследованием административно-правовой проблематики с учетом новых государственно-политических реалий, с другой - ученые новой советской генерации, особенности научной деятельности которых заключались в том, что они вообще не обращали внимания на выводы, сделанные их предшественниками. Некоторое время эти две научные школы существовали параллельно, представители каждой из которых занимались решением своего комплекса задач

Предпосылки формирования современного предмета административного права в первые годы внедрения советской системы управления (1917 - конец 30-х гг. XX в.).

Как отмечает И. Гриценко, первые советские административисты предмет административного права практически единогласно ограничивали только общественными отношениями, которые возникали в процессе властной деятельности субъектов управления, что свидетельствовало о существенном сужении его объема по сравнению с теми выводами, которые были сделаны в юридической литературе до 1917 г. Однако стоит добавить, что еще чувствовалось и определенное тяготение научных мыслей к научным наследиям конца XIX - начала XX в. именно в контексте выделения среди общественных отношений, составляющих предмет административного права, правоотношений в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности, а также в сфере административного принуждения.

Противоположной позиции относительно предмета административного права придерживались В. Кобалевский, А. Евтихиев,А. ЕлистратовиН. Карадже-Искров.

Так, например, В. Кобалевский писал, что административное право регулирует государственную деятельность в области внутреннего управления и отношения между властью и гражданином, вытекающие из указанной деятельности .

То есть ученый, в отличие от вышеназванных авторов, считал гражданина участником отношений, которые регулировались нормами административного права и составляли его предмет. Этот тезис пронизывает и взгляды ученого на систему административного права, которая была детально исследована Р. Мельником. Последний, проанализировав известные работы В. Кобалевского, выделил институты административного права, формирующие систему административного права по В. Кобалевскому, в частности:

1) институт субъектов административного права(государство, внутригосударственные территориальные единицы, органы власти, публичные предприятия, частные организации, привлеченные к выполнению публичной службы, органы хозяйственного управления, переведенные на коммерческий расчет, добровольные общественные организации, которые способствовали советской власти в ее деятельности). Однако этот институт В. Кобалевский называл чужим для административного права, поскольку, как и европейские ученые, считал, что вопрос о построении административной организации относится к предмету не административного, а государственного права; поэтому оно должно интересовать административистов только с точки зрения учения о субъекте публично-правового отношения ;

2) институт форм административной деятельности(указ, административное распоряжение, обязательное постановление);

3) институт публичного вещного права(права граждан на публичное имущество (государственное имущество общего пользования, государственное имущество индивидуального пользования, земля, лес, недра, национализированные и муниципализированные здания));

4) способы потери и приобретения права на публичное имущество;

5) институт нормальных принудительных полномочий административной власти(административный арест, административная высылка, применение оружия, передвижение населения, законодательство о союзах и союзы, законодательство о печати);

6) институт чрезвычайных полномочий административной власти;

7) институт административной юстиции.

Позже, как пишет Р. Мельник, в процессуальной части советского административного права В. Кобалевский предложил выделять:

институт административной жалобы;

институт дисциплинарной ответственности должностных лиц;

институт уголовной ответственности должностных лиц;

институт гражданской ответственности должностных лиц;

институт надзора прокуратуры за закономерностью действий органов власти;

институт правового статуса рабоче-крестьянской инспекции в деле охраны революционной законности;

институт административной юстиции.

Исходя из этого, можно детализировать, какие именно отношения составляли предмет административного права в понимании В. Кобалевского.

Это отношения в сфере административной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; отношения в области управления промышленностью, торговлей, сельским хозяйством, жилищным хозяйством, народным образованием, народным здравоохранением, социальным обеспечением; отношения в сфере применения административно-принудительных мер, осуществление административного обжалования применения мер дисциплинарной, уголовной и гражданской ответственности должностных лиц, контрольно-надзорные отношения; отношения, возникающие в сфере публичного вещного права (приобретения и прекращения права собственности и т.п.).

Интересно, что последний институт никогда не был характерным для административного права как отрасли и, соответственно, как правило, не рассматривался учеными-административистами. Представляется, что к такой точке зрения В. Кобалевский пришел случайно. Факторами, которые повлияли на его формирование, можно назвать, с одной стороны, доминирующую в то время позицию, что административное право регулирует почти все сферы отношений в государстве, хотя в целом эта идея и не поддерживалась ученым, а с другой - тенденции в советской экономике, продиктованные и спровоцированные нэпом. Вследствие воздействия этих факторов и образовался некий симбиоз, что нашло свое выражение в такой конструкции правоотношений наполовину частного, наполовину публичного характера.

Нельзя обойти вниманием и другого ученого-административиста того периода - А. Елистратова, который продолжал свою научную работу уже после революционных событий.

Основной задачей административного права ученый считал установление правовых форм взаимоотношений государства в лице административных учреждений и граждан. На основании чего А. Елистратов резюмировал, что предметом административного права являются общественные отношения, возникающие между гражданами и административными органами в процессе осуществления последними внутреннего управления .

Т.е. А. Елистратов, как и другие ученые-административисты, научное творчество которых не признавалось официальной юридической доктриной СССР, считал гражданина обязательным участником административно-правовых отношений.

Правда, несколько иначе воспринимал А. Елистратов советское административное право, рассматривая его как "...правовую субстанцию, существующую параллельно с настоящим административным правом, которое является необходимым элементом любого правового государства".

Советское административное право ученый определял как "противоположную по своим задачам, формам и методам создания одноименным конструкциям капиталистической марки систему регулирования внутренней жизни советских коллективов в эпоху, которую мы переживаем" .

Итак, автор в своем определении сделал главный акцент на том, что советское административное право, в отличие от административного права вообще, не занимается идеей защиты прав человека, а концентрируется вокруг коллективных (неперсонифицированных) интересов.

Из изложенного становится очевидным, что в 20-е гг. начался постепенный отход от идей необходимости обеспечения и охраны прав личности при осуществлении государственного управления, в связи с чем стала преобладать точка зрения, согласно которой предмет административного права должен быть ограничен лишь теми общественными отношениями, которые возникают в процессе управленческой деятельности государственных органов, связанной с руководством отдельными или всеми отраслями государственной и общественной жизни. Начиная с 20-х гг. административное право становится доминирующей отраслью права, которая регулирует подавляющее большинство общественных отношений в государстве.

Констатировал такую ситуацию Н. Карадже-Искров, отмечавший, что "индивидуальная свобода не является у нас таким основным принципом, как на Западе: наше государство проникнуто идеями коллективизма... Наше государство не склонно выдвигать на первый план личность. Напротив, оно рассматривает отдельных лиц лишь как средство для достижения своих целей... Тем не менее необходимо помнить, что у нас лицо не является чем-то самоценным. Оно является лишь винтиком большой машины. Поэтому обеспечение его прав стоит на втором плане".

Подобные высказывания относительно правового статуса личности в Советском государстве вызвали резкую критику со стороны официальной советской науки, т.е. тех ученых, которые обслуживали потребности Советского государства. Так, в частности, М. Карадже-Искрова обвинили в том, что он в своих работах в фашистском духе излагает положение советских граждан.

Интересно, что сам Н. Карадже-Искров в своей монографии "Новейшая эволюция административного права", изданной в 1927 г., резюмировал, что советское административное право прошло три фазы становления. Первый этапхарактеризуется разрушением старого устройства (видно, что речь идет не только об общественно-политической ситуации, но и о научных концепциях).На втором - "вводится постепенно новый социалистический уклад жизни". Государственная власть берет на себя организацию всей культурной и хозяйственной жизнедеятельности страны с введением жесткой централизации и регламентации. Расширение плановой концепции и государственного регулирования означало небывалое развитие административного права... "Этот процесс огосударствления всей хозяйственной и культурной жизни страны достиг своего апогея в начале 1921 года... Административное право начинало делаться синонимом советского права в целом".С введением нэпа (третий этап)эти черты советского административного права несколько изменяются, хотя государство сохраняет за собой монополию управления в сфере хозяйствования и культуры, однако "...целый ряд имущества переходит в частные руки, допускается торговля и вообще расширяется частный оборот. Другими словами, область административного права несколько сужается и уступает место праву частному"

Привлекает внимание объективность Н. Карадже-Искрова при оценке реального положения вещей в сфере государственного управления и четкий подход в определении акцентов государственной политики СССР в то время. В частности, в сравнительной характеристике буржуазного и советского административного права выдающийся ученый-административист временами завуалированно, а порой и прямо указывает на научную слабость новой доктрины административного права, которая только начала формироваться и еще не получила всех своих определяющих черт, которые окончательно сформировались в конце 30-х гг. прошлого века.

Таким образом, предмет административного права в "официальной" доктрине административного права в переходную эпоху советского периода его становления состоял из отношений, возникающих в сфере государственного управления, административного обжалования и административно-деликтных отношений. В этот период советская доктрина оставляла в стороне рассмотрение вопроса прав и свобод человека и гражданина, ставила частный интерес в зависимость от публичного и окончательно определила "государственно-центристский" вектор научных исследований как базовый в науке

В 1928 г. административное право изымается из учебных программ, а научные исследования по данной отрасли права сворачиваются. Наряду с организационными мерами, связанными с шельмованием научной отрасли, ее упразднением и разгоном ученых-административистов, власти постоянно, начиная с октября 1917 г., применяли в отношении ученых меры устрашения. В 1936-1937 гг. была репрессирована большая группа ученых-юристов Института советского строительства и права вместе с его бывшим директором Е.Б. Пашуканисом.

АП в советский период получает название «административное управление», а его предмет ограничивается определением совокупности мер по охране революционного порядка и безопасности. Практически административное право превращается в право «милицейское». Вообще следует отметить, что административное право в период становления советской власти было наиболее подозрительным в ее глазах из-за своей связи с правом полицейским, что влекло за собой дальнейшие проблемы в его формировании в начале советского периода. В течение двух десятилетий своего существования при новой власти административное право дважды запрещается как отрасль правоведения и учебная дисциплина: впервые в 1917-1921 гг, вторично — в 1928—1937 гг. Оно считается присущим лишь буржуазному обществу, в котором существуют полицейские отношения и противоречия между властью и населением.