2.5. Правовые акты Центральной избирательной комиссии России
Правовые акты ЦИК России (за некоторым исключением) являются формой, в которой принимаются решения Комиссии по вопросам её компетенции. Большинство актов Комиссии именуются постановлениями. Комиссия, как и другие федеральные государственные органы, принимает подзаконные акты. Акты ЦИК России имеют некоторое сходство с ведомственными актами, однако она не является органом исполнительной власти. Решения и акты, принимаемые Комиссией в пределах её компетенции, обязательны для других участников избирательного процесса (ст. 20 п.13 Федерального закона об основных гарантиях), то есть фактически, в пределах регулируемых ими правоотношений, связанных с выборами и референдумами, являются общеобязательными. Правовые акты Комиссии не могут быть отменены или приостановлены в административном порядке либо опротестованы прокурором, они могут быть отменены полностью или частично только в судебном порядке.
По характеру предписаний правовые акты Комиссии подразделяются на нормативные и ненормативные (правоприменительные). По сфере регулирования и характеру регулируемых правоотношений их можно подразделить на три группы (1) акты, принимаемые в рамках избирательного процесса, (2) акты по вопросам подготовки и проведения референдума, (3) иные акты, а акты избирательного процесса классифицировать по стадиям избирательного процесса и регулируемым правоотношениям. Существуют и другие основания классификации актов Комиссии: по наличию прямого указания (отсылки) в федеральном законе; по полномочиям Комиссии, лежащим в основе их принятия; по процедуре принятия и по другим основаниям[5].
Избирательное законодательство уполномочивает ЦИК России издавать инструкции по вопросам его применения. На практике Комиссия, руководствуясь своими организационными и нормотворческими полномочиями одновременно, принимает также иные акты нормативного, интерпритационного и рекомендательного характера. Это нормативные постановления, разъяснения, положения, рекомендации, порядки, формы документов. Инструкции и иные объемные акты утверждаются постановлениями в виде приложений. Нормативные акты Комиссии имеют сходство с нормативными актами министерств и ведомств, однако в Министерстве юстиции Российской Федерации не регистрируются.
Особого внимания заслуживают нормативные акты, издаваемые совместно (межведомственные акты) или по согласованию с федеральными министерствами и ведомствами, а также с Банком России. Нормативные акты Комиссии публикуются в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», что вполне согласуется со ст. 15 Конституции РФ. Комиссия также разъясняет отдельные нормы федерального избирательного законодательства, и законность такой практики подтверждена в судебном порядке. Разъяснения, как и инструкции, могут сочетать нормативный и интерпритационный правовой материал. По мнению С.С.Алексеева, «толкование – необходимый, обязательный элемент при реализации права», необязательно связанный с недостатками или неясностями закона»[6]. При таком подходе толкование имеет место всякий раз при применении права. Акты Комиссии могут содержать нормативное, ведомственное толкование, которое, равно как и судебное толкование (в том числе и приводимое в разъяснениях по вопросам судебной практики) не должно отклоняться от положений закона и само по себе не создаёт правовых норм.
По сложившейся практике нормативные акты избирательного процесса принимаются ЦИК России после назначения выборов и распространяются только на соответствующую избирательную кампанию. Избирательное законодательство динамично развивается (каждые выборы проводятся по новым законам), и соответственно должен обновляться нормативно-правовой материал Комиссии. Нормативные акты, принимаемые в рамках избирательного процесса, могут относиться к различным стадиям и аспектам избирательного процесса и принимать различные формы.
Некоторые нормативные акты Комиссии (Регламент ЦИК России, Инструкция по делопроизводству, календарные планы деятельности) обязательны для самой Комиссии, её Аппарата и учреждений. «Нормативные акты внутреннего действия» не содержат обязательных для других лиц предписаний, хотя косвенно могут затрагивать их права и интересы. Такие акты принимаются Комиссией, как и другими органами, без особого указания на то в законе.
Регламент ЦИК РФ можно определить как нормативный правовой акт коллегиального органа, устанавливающий порядок его деятельности. Регламент ЦИК России определяет порядок и правила работы Комиссии по реализации установленным федеральным законодательством функций и полномочий Комиссии.
Среди правоприменительных актов Комиссии наибольшее значение имеют акты, выражающие волеизъявление избирательного корпуса – постановления об определении результатов выборов и референдумов, принимаемые в соответствии с протоколами о результатах выборов, референдумов. Протоколы Комиссии и сводные таблицы являются правовыми актами информационного характера, они основываются на протоколах нижестоящих комиссий и в свою очередь, являются информационно-правовой основой постановлений об определении результатов. Эти акты интерпретируют через призму избирательного законодательства, оформляют и легитимируют волеизъявление избирательного корпуса и являются правовым выражением особой, избирательной власти. Они официально публикуются и являются общеобязательными в отношении избрания на должность, распределения мандатов, определения результатов референдума. Судебная отмена таких актов может повлечь признание результатов выборов или референдума недействительными, если невозможно установить волеизъявление (либо действительную волю) избирателей.
ЦИК России в пределах своей компетенции принимает постановления, определяющие статус участников избирательного процесса (индивидуальные акты). Правоприменительные постановления могут также приниматься по вопросам проведения мероприятий, финансирования, по другим текущим вопросам. Некоторые постановления и их отдельные положения носят рекомендательный и оценочный характер, имеют место акты-обращения, отдельные акты имеют внутриведомственный характер. Комиссия принимает решения по жалобам на решения, действия, бездействия нижестоящих комиссий, она также вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Российской Федерации федеральному избирательному законодательству. Такие акты сходны с судебными решениями.
Заключение.
Таким образом, на основании проведенного мною исследования можно сделать вывод, что система публичной власти современной России сложилась в последние пятнадцать – двадцать лет в ходе проводимых в стране широкомасштабных государственных преобразований, обусловивших проведение сложной и многоэтапной избирательной реформы. Задачи организации и проведения выборов, определения волеизъявления избирателей, организационного посредничества между избирателями и выборными органами возложено на независимые коллегиальные органы - избирательные комиссии. Институт избирательных комиссий является традиционным для России, однако в условиях реформирования он претерпел кардинальные изменения. Реформирование системы избирательных комиссий продолжается и в настоящее время.
ЦИК России – головной орган в системе избирательных комиссий, она фактически возглавляет эту систему. Правовой статус Комиссии как государственного органа, действующего на постоянной основе, в основном сложился в середине 1990-х годов. По статусу и функциям Комиссия, прежде всего является организационным центром федеральных выборов и референдумов, но организационными аспектами ее деятельность не ограничивается. Контрольная и правозащитная деятельность ЦИК РФ по своей сфере значительно шире, она распространяется на все выборы и референдумы, проводимые на территории России. Отдельные направления деятельности Комиссии не связаны с конкретными выборами и направлены на развитие избирательной системы в целом.
ЦИК России, являясь государственным органом, обладая властными полномочиями и занимая существенное место в системе публичной власти, не относится к законодательной, исполнительной либо судебной «ветвям власти». Такое несоответствие не является чем-то уникальным, множество органов с особым статусом действуют в России и других государствах. Конституционная практика зачастую расходится с классической концепцией разделения властей, существующей более двухсот лет. На мой взгляд, концепция разделения властей нуждается в совершенствовании с учётом конституционно-правовой реальности, и одним из возможных вариантов её развития является современная концепция «избирательной власти».
Судьба ЦИК России неразрывно связана с Конституцией Российской Федерации 1993 года. Однако Конституция Российской Федерации не содержит главы об избирательной системе и не упоминает избирательные комиссии, что следует оценивать как конституционно-правовой пробел. Я думаю, что необходимо добавить в Конституцию главу об избирательной системе и тем самым повысить статус избирательных комиссий до конституционного уровня. При этом за основу можно взять нормативные конструкции Федерального закона об основных гарантиях и закрепить в Конституции основные принципы проведения выборов и референдума, основы построения системы избирательных комиссий, порядок формирования ЦИК России и наделить ее правом законодательной инициативы. Я считаю, что Конституцию РФ нужно дополнить следующие главы дополнительными пунктами:
1. Статью 79 частью 1 (79-1).
1. Организацию и проведение выборов и референдумов осуществляют избирательные комиссии, независимые от других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений. Система избирательных комиссий устанавливается в соответствии с федеральными законами.
2. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации возглавляет систему избирательных комиссий и руководит деятельностью избирательных комиссий при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и при проведении референдума Российской Федерации.
3. Центральная избирательная комиссия формируется Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Срок полномочий членов Центральной избирательной комиссии – четыре года.
4. Полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии устанавливаются федеральным законом.
5. Деятельность избирательных комиссий по организации выборов и референдумов осуществляется открыто и гласно.
2. Статью 71 дополнить пунктом «в-1» следующего содержания:
«в-1) выборы в федеральные органы государственной власти, референдум Российской Федерации и реализация принятых на нём решений»
3. Часть 1 статьи 72 дополнить пунктом «п» следующего содержания:
«п) избирательное право, организация и проведения выборов и референдумов, установление избирательных систем по выборам в органы государственной власти и местного самоуправления, система избирательных комиссий».
4. Дополнить статью 83 пунктом «н» следующего содержания:
«н) назначает треть состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».
5. Дополнить часть 1 статьи 102 пунктом «к» следующего содержания:
«к) назначение трети состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».
6. Дополнить часть 1 статьи 103 пунктом «з» следующего содержания:
«з) назначение трети состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».
7. Часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации изложить в следующей редакции:
«1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Центральному банку Российской Федерации и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право народной законодательной инициативы принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право избирать и участвовать в референдуме. Порядок реализации права народной законодательной инициативы определяется федеральным законом».
Список использованной литературы
1. Авакьян С.А., Избирательное право и избирательный процесс в РФ., М., 1999
2. Авакьян С.А., Конституционное право России: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп., М., 2006.
3. Алексеев С.С., Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М., 1999
4. Баглай М.В., Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 3-е изд., М., 2002
5. Баглай М.В., Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 6-е изд., перераб. и доп., М., 2007
6. Безуглов А.А., Конституционное право России: Учебник для вузов., М., 2004.
7. Вешняков А.А., Научно-практический комментарий к Федеральному Закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". М., 2003.
8. Иванченко А.В., Избирательные комиссии в РФ: история, теория, практика., М., 1996
9. Ковлер А. И., Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995.
10. Козлова Е.И., Конституционное право России: Учебник для вузов. – 4-е изд., перераб. и доп., М., 2007.
11. Постников А. Е., Избирательное право России. М., 1996.
12. Прудников А.С., Избирательное право: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция», 2-е изд., М., 2007
13. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года.
14. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
15. Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 28 июня 1995 г. N 7/46-II "О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".
16. Вестник ЦИК РФ. № 13 (103). 2000. стр. 66
17. Вестник ЦИК РФ. № 3(141). 2003. стр. 112
18. Вестник ЦИК РФ. № 4 (142). 2003. стр.
1
[1] Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий. Вестник ЦИК №3(141) 2003г. Стр.112.
[2] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 25 декабря 1993 года // Российская газета, 1993, 25 декабря.
[3] Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Российская газета, 2002, 15 июня
[4] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд. М., 2002. С. 353 - 356
[5] См. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История. Теория. Практика (монографическое исследование). М.: Издательство «Весь Мир», 1996. С.62-63
[6] Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М.: «Статут», 1999. С. 126.