Глава 1. Исторические предпосылки становления и развития Центральной избирательной комиссии России.

Избирательные комиссии (комиссии по делам о выборах) впервые в отечественной истории появились в 1905 году, они формировались на губернском и уездном уровнях. Ограниченная (дуалистическая) монархия, установившаяся после 1905 года, просуществовала немногим более десяти лет, и в 1917 году пала. Власть перешла к Временному Правительству, которое, стремясь к скорейшему выходу из кризиса, готовило выборы в Учредительное Собрание. Производство выборов возлагалось на окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное Собрание комиссии.

Временное Правительство осуществило революционный прорыв в области демократизации избирательного процесса.

Положением о выборах (от 20 июля 1917г.) предусматривалось создание при Временном правительстве Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрании комиссии. Она была первым общероссийским избирательным органом – прообразом современной ЦИК России, её значение было обусловлено проведением прямых выборов по пропорциональной системе. Однако постановлением Совета народных комиссаров от 29 ноября 1917 года Всероссийская по выборам в Учредительное собрание комиссия была распущена «ввиду отказа работать совместно с комиссаром, назначенным СНК»[1].

С образованием союзного государства и возрастанием необходимости обеспечения четкой организации и контроля за проведением выборов на регулярной основе возникла потребность в создании института, способного выполнять эту функцию. В 1918 году Конституцией РСФСР устанавливается конституционное наличие избирательных комиссий, о чем гласит статья 67 Конституции: «Выборы производятся в присутствии избирательной комиссии и председателя местного Совета».

Первая Инструкция о выборах была издана Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом в декабре 1918 года. По сравнению с нормативными избирательными актами Временного или даже царского правительства данная Инструкция была шагом назад в области избирательного права. Она являла собой пример псевдоправового документа, умышленно или в силу некомпетентности представляющего возможность проведения выборов вне правовых рамок.

До принятия в 1925 году второй Конституции РСФСР Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет издал еще две инструкции о выборах в Советы. Инструкция 1922 года содержала отдельный раздел с названием «Избирательные комиссии» и более подробную регламентацию образования и обязанностей избирательных комиссий. Тем не менее, в целом система избирательных комиссий не претерпела значительных изменений и не стала более самостоятельной.

Инструкции 1918, 1922 и 1924 годов позволяют предположить, что избирательные комиссии представляли собой органы при соответствующих исполкомах. В системе избирательных комиссий не хватало лишь верхнего уровня – комиссии при ВЦИК, которая появилась лишь в 1926 году.

8 февраля 1926 года ВЦИК принял Положение о Всероссийской Центральной избирательной комиссии. Основной обязанностью которой было «общее руководство проведением избирательных компаний в РСФСР». В соответствии с этим Положением Всероссийская Центральная избирательная комиссия создавалась при Президиуме ВЦИК и в своей работе пользовалась аппаратом Президиума ВЦИК. Сроки полномочий комиссии Положением не оговаривались.

Лишь только в 1930 году при Президиуме ВЦИК СССР образовалась Центральная избирательная комиссия, что явилось логичным развитием системы избирательных комиссий.

В 1937 году Центральная избирательная комиссия была расформирована в связи с принятием новой Конституции и изменением избирательной системы.

Таким образом, можно сказать, что к концу 1930-х годов система избирательных комиссий в основном сложилась и просуществовала практически без изменений до 1988 года. Характерная особенность этой системы заключается в том, что для каждых выборов формируется огромное число новых избирательных комиссий. Эти комиссии не имеют ни своего аппарата, ни собственных ресурсов, а их составы не обладают достаточной компетентностью. Система избирательных комиссий этого периода не является соподчиненной. Большую часть комиссий составляют окружные комиссии, основной функцией которых является регистрация одного кандидата и подведением результатов по округу. Сформированы они были не на территории административной единицы, а на территории избирательного округа. Понятно, что такие комиссии оказывались неподготовленными к задаче «обеспечения проведения выборов» и играли декоративную роль, а реальной организацией выборов занимались другие органы.

Конституционные реформы, начатые в  конце 1980-х годов, затронули в первую очередь избирательную систему. С 1988 года избирательное законодательство, как и российское законодательство в целом, начинает эволюционировать в сторону демократизации, приближения к европейским стандартам.

Сформирована двухступенчатая система представительных органов (Съезд народных депутатов – Верховный Совет), а порядок выдвижения кандидатов изменен таким образом, что выборы депутатов (начиная с 1989 года) стали альтернативными. В 1988 году была сформирована ЦИК по выборам народных депутатов СССР, а в 1989 году – ЦИК по выборам народных депутатов РСФСР с пятилетним сроком полномочий. Впоследствии на неё были возложены полномочия по проведению референдумов СССР и РСФСР в 1991 году, выборов Президента РСФСР в 1991 году, референдума РФ в 1993 году. Режим деятельности ЦИК приближался к постоянному, а её значение увеличивалось при переходе к альтернативным выборам, а позднее – в связи с проведением референдумов, выборов Президента РФ и парламентских выборов по смешанной системе.

В сентябре 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин, стремясь преодолеть затяжной конституционный кризис и форсировать конституционную реформу, распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации и назначает на 12 декабря выборы в Государственную Думу. Вскоре Президент формирует Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу, а впоследствии возлагает на неё полномочия по проведению выборов в Совет Федерации и всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации. 12 декабря 1993 года состоялись выборы в Федеральное Собрание и принята Конституция Российской Федерации[2]. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации» от 20 декабря 1993 года Комиссия стала работать на постоянной основе, еще некоторое время и в прежнем составе.

В 1994 году принят Федеральный закон за №56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (сейчас он утратил силу). В  этом законе была отдельная статья, посвященная Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В ней говорится, что ЦИК России работает на постоянной основе, является юридическим лицом и срок ее полномочий четыре года. Установлен также порядок формирования Комиссии и некоторые ее полномочия. Закон закрепляет статус юридического лица за ЦИК России.

В статье 27 закона говорится о самостоятельном бюджетном обеспечении ЦИК России. Хотя в законе ничего нет о том, что какие-либо избирательные комиссии являются государственными органами, фактически совокупность положений, касающихся ЦИК России, позволяет утверждать, что закон закрепил статус Комиссии как специализированного государственного органа.

С принятием 19 сентября 1997 году Федерального закона №124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» статус ЦИК России принципиально не изменился, равно как и после принятия в 2002 году его новой редакции[3].

С середины 1990-х годов ЦИК России активно включается в организационную работу (создаётся государственная автоматизированная система «Выборы»), разрабатывает серию законов о выборах, неоднократно проводит парламентские и президентские выборы, включает в сферу своего контроля региональные и местные выборы и референдумы, принимает на себя обязанности по рассмотрению жалоб и защите избирательных прав граждан. Тенденция усиления, увеличения значения ЦИК России связано с увеличением роли выборов в жизни

общества и государства, усилением демократических начал в избирательном праве.