1.2 Органы внутренних дел в системе органов налогового контроля

Полномочия органов внутренних дел как субъектов налогового контроля определены гл. 6 НК РФ. Полномочия органов внутренних дел в налоговых правоотношениях заключаются в проведении с налоговыми органами выездных налоговых проверок. Органы внутренних дел привлекаются к участию в контрольных мероприятиях по запросу налоговых органов.

При выявлении обстоятельств, требующих совершения налогово-процессуальных действий, относящихся к компетенции налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления этих обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.

Для реализации налогово-контрольных полномочий в структуре Министерства внутренних дел образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП). Это самостоятельные структурные подразделения центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ, составляющие единую систему специализированных правоохранительных органов исполнительной ветви власти федерального уровня, предназначенных для защиты фискальной компетенции и обеспечения экономической безопасности государства.

Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям преобразована из существовавшей ранее (до 1 июля 2003 г.) Федеральной службы налоговой полиции и осуществляет все функции упраздненной полиции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений.

В РФ налоговая полиция первоначально (с 18 марта 1992 г.) функционировала в качестве Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе РФ. Почти одновременно управление налоговых расследований было отнесено к числу субъектов оперативно-розыскной деятельности. Самостоятельным государственным органом налоговая полиция стала после принятия 24 июня 1993 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции». В соответствии с названным Законом Главное управление налоговых расследований при Госналогслужбе было преобразовано в правоохранительный орган государства при правах комитета РФ – Департамент налоговой полиции РФ. 27 декабря 1995 г. Департамент налоговой полиции РФ переименован в Федеральную службу налоговой полиции РФ, которая в дополнение к имеющимся полномочиям приобрела право осуществлять предварительное следствие и проводить судебно-экономические и связанные с исследованием документов криминалистические экспертизы.⁴

Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 г. руководство деятельностью Федеральной службы налоговой полиции осуществлял Президент РФ. В настоящее время Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям возглавляет заместитель министра внутренних дел РФ.

Включение Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям в структуру исполнительной ветви власти федерального уровня означает централизацию, иерархию, единство системы организации ее территориальных органов, а также определенную независимость от органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Организация самостоятельной правоохранительной структуры, специализирующейся на деятельности в налоговой сфере, явилась ответом российского государства на скачок в начале 1990-х гг. умышленных нарушений налогового законодательства. Многие нарушения налогового законодательства стали приобретать большую общественную опасность, что объективно обусловило появление уголовной ответственности за подобные преступления. В большинстве стран мира налоговые преступления относятся к категории тяжких и сурово караются. Одновременно следует учитывать, что развитие фискальной деятельности государства способствует и возникновению коррупции в налоговых органах.

Однако наличие в правоохранительной системе государства органов налоговой полиции свидетельствует не только об активизации правонарушений, посягающих на публичные фискальные интересы. Налоговая полиция является неотъемлемым атрибутом демократических государств с рыночной экономикой, поскольку развитие экономических отношений влечет увеличение налоговых отношений, их субъектов и объектов, разветвленность форм и методов государственного регулирования налогообложения, усложнение законодательства о налогах и сборах и т.д. При либеральной (или относительно свободной) форме экономических отношений также имеют характерные особенности способы защиты прав субъектов налоговых правоотношений. В складывающихся условиях правоохранительные органы «общей юрисдикции» не всегда могут учесть специфику налоговых отношений, осуществить производство и рассмотрение дел о налоговых правонарушениях в соответствии не только с уголовными, но и гражданскими, а также административными правовыми нормами.

Наделение Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям статусом правоохранительного органа означает наличие в ее компетенции характерных признаков, присущих всей правоохранительной системе, но в то же время ФСЭНП существенно отличается от иных правоохранительных органов. Полномочиям Федеральной службы свойственна узкая специализация в сфере налоговых правоотношений. ФСЭНП реализует контрольно-надзорную функцию государственного управления. В деятельности налоговых органов отсутствует постоянное или систематическое воздействие на иных участников налоговых отношений – юридическим фактом, на основании которого налоговая полиция вступает в налоговые правоотношения, как правило, является нарушение законодательства о налогах и сборах или угроза его нарушения. В отдельных случаях органы ФСЭНП наделяются или фактически реализуют права налоговых агентов.

ФСЭНП отличается и от налоговых органов. Налоговые органы контролируют соблюдение законодательства о налогах и сборах, а Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям осуществляет проверочные мероприятия, оперативно-розыскную деятельность, расследует и предупреждает налоговые правонарушения и преступления.

Правовые основы деятельности Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям установлены Конституцией РФ, Налоговым кодексом РФ, Положением «О Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел», утвержденным Приказом МВД от 1 июля №536, иными законодательными и подзаконными нормативными актами. Также в своей деятельности ФСЭНП руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. До внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство регулирование отдельных элементов компетенции налоговых органов осуществляется и в соответствии с постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ.⁵

Наделение федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям статусом правоохранительного органа обусловило распространение на ее деятельность Уголовного кодекса РФ, Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. в ред. от 20 марта 2001 г., Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. в ред. от 24 декабря 1993 г.

ФСЭНП обеспечивает полномочия Министерства внутренних дел по борьбе с преступлениями в налоговой сфере непосредственно, а также через главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ.

Деятельность ФСЭНП строится в соответствии со следующими принципами: законности; уважения прав и свобод человека и гражданина; конспирации; сочетания гласных и негласных методов и средств оперативно-розыскной деятельности на основе использования научных рекомендаций и передового опыта; планирования; сочетания единоначалия при принятии решений по вопросам оперативно-служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении; персональной ответственности каждого сотрудника и работника за выполнение своих обязанностей и выполнение отдельных поручений.⁶

В пределах своей компетенции ФСЭНП обеспечивает взаимодействие Министерства внутренних дел с федеральными органами государственной власти, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, международными организациями, правоохранительными органами иностранных государств.

Отнесение Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям к правоохранительной системе предопределяет основную задачу ее деятельности – выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. О выявленных иных преступлениях органы налоговой полиции обязаны проинформировать соответствующие правоохранительные органы. Кроме названной, основными задачами ФСЭНП являются:

- подготовка предложений по основным направлениям государственной политики по борьбе с налоговыми преступлениями и правонарушениями;

- организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия налоговых преступлений;

- организация и проведение профилактических и оперативно-розыскных мероприятий по защите всех форм собственности от преступных посягательств в целях обеспечения благоприятных условий для развития предпринимательства и инвестиционной деятельности;

- координация и организационно-методическое руководство деятельностью подразделений по экономическим и налоговым преступлениям;

- совершенствование нормативно-правовой основы деятельности подразделений по экономическим и налоговым преступлениям и организация исполнения органами внутренних дел законодательства по вопросам борьбы с преступлениями в экономической и налоговой сферах;

- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;

- предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.

Реализация задач, поставленных перед ФСЭНП, обусловливает наделение этого органа следующими основными функциями:

- разработка предложений по основным направлениям деятельности органов МВД по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений;

- обеспечение в пределах полномочий органов МВД получения, обработки и комплексного анализа информации о состоянии преступности в сфере налогообложения, разработка на основе прогнозирования социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложений по предупреждению и пресечению налоговых преступлений;

- разработка и осуществление мер по обеспечению защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства;

- участие в разработке и реализации государственных программ обеспечения экономической безопасности страны;

- организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений;

- организация и контроль за деятельностью подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям по выполнению возложенных на них задач;

- координация деятельности органов внутренних дел, главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию экономических и налоговых преступлений;

- проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и перекрытию каналов финансирования и поступления материально-технической помощи незаконным вооруженным формированиям, организациям и лицам, занимающимся террористической деятельностью;

- организация и проведение работы по выявлению хозяйствующих субъектов, подконтрольных организованным группам и преступным сообществам (преступным организациям); осуществление оперативно-розыскных мероприятий по пресечению их преступной деятельности во взаимодействии с подразделениями по борьбе с организованной преступностью, правоохранительными и контролирующими органами;

- разработка и реализация во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти и подразделениями МВД России мер по борьбе с преступлениями и правонарушениями в сфере налогообложения;

- обобщает и анализирует практику применения подразделениями законодательства в сфере защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства;

- оказание методической помощи подразделениям Службы общественной безопасности МВД России в организации деятельности милиции общественной безопасности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений в сфере экономики, по которым обязательно проведение предварительного следствия;

- взаимодействие и проведение консультаций с российскими и зарубежными общественными организациями, правоохранительными органами иностранных государств по вопросам правоохранительной деятельности в экономической и налоговой сферах;

- взаимодействие со средствами массовой информации при освещении проблем борьбы с налоговой преступностью;

- формирование и ведение оперативно-справочного учета, информационных систем и банков данных, необходимых для правоохранительной деятельности в налоговой сфере;

- разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, а также участие в разработке проектов международных договоров РФ по вопросам борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями.

Выполнение ФСЭНП возложенных государством задач и функций обеспечивается предоставлением широкого набора прав:

- проводить в соответствии с законодательством оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям, а также обеспечения собственной безопасности;

- пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля;

- осуществлять при наличии достаточных данных проверки налогоплательщиков (в том числе контрольные проверки после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок;

- приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов (это распространяется только на расходные операции проверяемого субъекта, приходные операции по такому счету банк вправе осуществлять без ограничений; при наличии у проверяемого субъекта, приходные операции по такому счету банк вправе осуществлять без ограничений; при наличии у проверяемого субъекта нескольких банковских счетов ФСЭНП вправе приостановить расходные операции по всем из них); решение о приостановлении операций по такому счету обязательно для выполнения обслуживающим банком; данное право органов ФСЭНП (в отличие от полномочий налоговых органов) распространяется и на банковские счета физических лиц;

- беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от форм собственности и места их нахождения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их;

- выносить в качестве предупредительной меры письменные предостережения руководителям, главным бухгалтерам и другим должностным лицам банков и других организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам (физическим лицам) с требованиями устранения нарушения законодательства, своевременной и полной уплаты налогов и других обязательных платежей, предоставления отчетной и иной документации в установленные сроки, ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством, а при необходимости – восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика, контролировать выполнение этих требований;

- проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;

- вызывать с целью получения объяснений, справок, сведений граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства по вопросам, относящимся к компетенции федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям;

- получать безвозмездно от министерств, ведомств, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физических лиц информацию, необходимую для исполнения возложенных на ФСЭНП обязанностей, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок получения такой информации; полученная Федеральной службой информация используется исключительно в служебных целях и разглашению не подлежит;

- использовать в случаях, не терпящих отлагательства, средства связи и транспортные средства, принадлежащие предприятиям, учреждениям и организациям или общественном объединениям (кроме средств связи и транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств, международных организаций), для предотвращения налоговых преступлений, преследования и задержания лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении.⁷

По требованию владельцев средств связи и транспортных средств федеральные органы налоговой службы возмещают убытки и расходы, понесенные владельцами в этих случаях.⁸

Реализация вышеперечисленных прав ФСЭНП обеспечивается мерами административной ответственности в виде штрафа. Нарушение руководителями и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, физическими лицами прав органов налоговой полиции влечет за собой наложение штрафа в размере до стократного установленного законом минимального размера месячной оплаты труда.

Законодательством установлены две группы правовых гарантий осуществления ФСЭНП своих полномочий. К первой группе относится императивность выполнения законных требований сотрудника Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям. Вторая группа гарантий заключается в запрете вмешательства в деятельность сотрудника ФСЭНП.

Правомерные действия сотрудника ФСЭНП вытекают из задач, возложенных государством на Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям, и соотносятся с обязанностями фискально-обязанных лиц. Таким образом, при исполнении служебных обязанностей сотрудник ФСЭНП является представителем государственной власти и находится под защитой государства.

Требования сотрудника ФСЭНП, адресованные иным участникам налоговых отношений, должны соответствовать закону как по форме, так и по содержанию. Законные требования сотрудника ФСЭНП обязательны для выполнения фискально-обязанными лицами (в том числе иностранцами и лицами без гражданства), а также должностными лицами. Требования сотрудника ФСЭНП должны быть выполнены незамедлительно, если законодательством не установлен определенный срок или из смысла самого требования не вытекает наличие времени для его осуществления.

Правовыми последствиями невыполнения законных требований сотрудника ФСЭНП, а также правовыми последствиями осуществления действий, препятствующих сотруднику ФСЭНП исполнять возложенные на него обязанности, являются:

- применение по отношению к правонарушителю физической силы, специальных средств или табельного огнестрельного оружия;

- привлечение правонарушителя к ответственности в установленном законодательством порядке.

Применение сотрудниками ФСЭНП физической силы, специальных средств или табельного огнестрельного оружия должно осуществляться на основании законодательных норм, в частности ст. 37-39 УК РФ и ст. Закона РФ «О милиции».⁹ За моральный, материальный и физический вред, причиненный правонарушителю применением физической силы, специальных средств или табельного огнестрельного оружия, сотрудники ФСЭНП ответственности не несут. При этом следует учитывать, что ответственность сотрудников ФСЭНП исключается только в случае соразмерности причиненного вреда и силе оказываемого противодействия.

Недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника ФСЭНП обеспечена со стороны государства запретом кому-либо, кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом, препятствовать исполнению сотрудниками ФСЭНП служебных обязанностей. Воспрепятствование исполнению сотрудником ФСЭНП своих служебных обязанностей, оскорбление его чести и достоинства, угрозы, сопротивление, насилие или посягательство на его жизнь, здоровье и имущество в связи с осуществлением им служебной деятельности влекут за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Деятельность ФСЭНП подконтрольна непосредственно министру внутренних дел РФ, а функции по координации ее деятельности осуществляет первый заместитель министра внутренних дел – начальник Службы криминальной милиции.

Надзор за законностью деятельности ФСЭНП осуществляет прокуратура РФ. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. в ред. от 29 октября 2001 г. предметом прокурорского надзора за деятельностью Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно- розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых ФСЭНП.

Финансирование расходов Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям осуществляется из федерального бюджета РФ.

Органы внутренних дел несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников этих органов при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налогоплательщикам при проведении контрольных мероприятий убытки возмещаются за счет средств федерального бюджета.

За неправомерные действия или бездействие должностные лица и другие работники органов внутренних дел несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.¹⁰