Технологии развития кадрового потенциала в системе государственной службы

Роль и место кадровых служб в развитии кадрового потенциала государственных органов

Повышение эффективности кадровой работы в органах власти и управления возможно только на основе четкого определения роли и места кадровых служб как субъектов реализации кадровой политики.

Кадровая служба - это отдел (управление) кадров, департамент государственной службы и кадровой работы, служба управления персоналом, отдел подготовки и распределения кадров и т.п.²⁸

Кадровая служба государственного органа, это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, отвечающее за разработку и реализацию кадровой стратегии организации, и выполняющее функции и задачи, установленные статьей 44 Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» о кадровой работе. Она несет ответственность за решение задач, стоящих перед организацией в вопросах подбора, управления и социальной защиты персонала. В своей деятельности кадровая служба руководствуется законами Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, документами министерств и ведомств, уставом учреждения, приказами, инструкциями и другими актами. Ее деятельность направлена на решение таких социальных задач, как полное и рациональное использование способностей сотрудников. Она обеспечивает условия для инициативной и творческой деятельности работников с учетом их индивидуальных особенностей и профессиональных навыков.

Функции, полномочия и структура кадровой службы государственного органа определяются Положением о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, которое, согласно Федерального закона №79-ФЗ от 27 июля 2005 г. (ст.44, п.2), должно утверждаться руководителем государственного органа.

Вопрос о задачах кадровой работы, функциях и полномочиях кадровой службы всегда был и остается актуальным, поскольку кадровая служба - одна из самых значимых структур в любом органе, организации, учреждении, будь то государственная или негосударственная сфера. Но до середины 90-х годов ХХ века задачи и функции кадровой службы государственного органа у нас не были отрегулированы на законодательном уровне. До этого времени они регулировались на уровне различных подзаконных локальных актов – положений, инструкций и т.д., во многом имевших субъективный характер.

Впервые компетенцию кадровой службы государственного органа определил первый общероссийский правовой акт о государственной службе - Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» №119-ФЗ от 31 июля 1995 г.²⁹ В статье 28 этого правового документа законодатель определил четыре основных функции (задачи) кадровой службы государственного органа:

– обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственным служащим испытания;

– оформляет решения государственных органов, связанных с прохождением государственными служащими государственной службы, вносит необходимые записи в трудовые книжки;

– консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

– анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

В новом Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ (2004 г.) законодатель резко увеличил перечень функций, выполняемых кадровой службой государственного органа, доведя их до девятнадцати. Одновременно это и содержание кадровой работы. Значительное увеличение перечня выполняемых функций говорит не только о заметном увеличении объема работы кадровой службы, но и о повышении статуса этой службы в рамках государственного органа.

На основании данного закона был узаконен термин «кадровая работа». Кадровая работа – это деятельность органов управления, кадровых служб и должностных лиц, содержанием которой является практическая реализация целей, задач и принципов кадровой политики. Кадровая работа представляет собой совокупность форм, методов и технологий работы с кадрами (персоналом).

Статья 44 федерального закона №79-ФЗ устанавливает, что кадровая работа включает в себя:

• формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы;

• подготовку предложений о реализации положений федерального законодательства о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя;

• организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы и т.д.;

• ведение трудовых книжек гражданских служащих;

• ведение личных дел гражданских служащих;

• ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;

• оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих;

• обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов;

• организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв;

• организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих;

• организацию и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих;

• организацию заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы;

• организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;

• формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

• обеспечение должностного роста гражданских служащих;

• организацию проверки достоверности предъявляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;

• организацию проведения служебных проверок;

• организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных законом;

• консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы.

Даже беглый анализ рассматриваемого вопроса показывает, что функции кадровой работы в государственном органе по новому закону (№79-ФЗ) значительно расширились. Перечень задач кадровой службы дифференцирован и подробно детализирован. Теперь на кадровую службу возложены не только чисто кадровые вопросы − подбор, отбор и ротация кадров, подготовка проектов приказов по вопросам прохождения госслужбы, но и вопросы организации государственной службы и управления персоналом – проведение конкурсов, аттестаций и т.д., вопросы контроля и надзора за служащими – проверка сведений о доходах, о соблюдении ими ограничений и запретов, социальные вопросы – соблюдение социальных гарантий, юридические вопросы – правовое консультирование служащих. То есть, на кадровую службу государственного органа в настоящее время возложен целый комплекс разнообразных задач – она работает и за себя, и за бывший партком, и за профсоюз, и за контролирующий (фискальный) и воспитательный органы.

Каждое из представленных направлений кадровой работы регулируется отдельным правовым актом разного уровня – от федерального закона до инструкции.

Так, первое направление кадровой работы − формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы регулируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст.60), которым, как уже говорилось, определяются принципы и приоритетные направления этого формирования.

Ряд направлений кадровой работы регламентируются специальными указами Президента РФ. Возьмем, к примеру, президентский указ «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» № 609 от 30 мая 2005 г.³⁰ Он определяет порядок получения, обработки, хранения, передачи и любого другого использования персональных данных гражданского служащего, а также ведения его личного дела. Наиболее важные положения этого указа:

• Защиту персональных данных гражданских служащих обеспечивает представитель нанимателя в лице руководителя государственного органа, а по его поручению – работники кадровой службы.

• Не допускается передача персональных данных гражданского служащего третьей стороне без письменного согласия гражданского служащего, за исключением случаев, установленных законом.

• Запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу служащего не установленные федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях, частной жизни, членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах.

Издан ряд указов Президента РФ, регламентирующих порядок организации и проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена гражданских служащих, присвоения и сохранения классных чинов, которыми руководствуются кадровые службы государственного органа в своей кадрово-служебной деятельности. Среди основных из них можно назвать Указ Президента РФ №110 от 1 февраля 2005 г. «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»³¹; Указ Президента РФ №111 от 1 февраля 2005 г. «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»³²; Указ Президента РФ №112 от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»³³; Указ Президента РФ № 113 от 1 февраля 2005 г. «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»³⁴.

Отдельно, как особо важный для кадровой работы, следует отметить указ Президента РФ №1574 от 31 декабря 2005 г. «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»³⁵, которым классифицируются и ранжируются должности федеральной гражданской службы по государственным органам, а также по категориям и группам.

Результаты деятельности кадровых служб как субъектов развития кадрового потенциала, во многом определяются их структурой. Численность работников кадровой службы, как правило, определяется из расчёта: один специалист на 50 сотрудников учреждения, состоящего из более чем 300 работников. Однако данная численность зависит и от других факторов, от размера и специфики организации³⁶.

Элементами структуры являются отдельные государственные служащие, подразделения кадровых служб, государственных органов отношения между которыми поддерживаются благодаря вертикальным и горизонтальным связям. Структура кадровой службы должна отражать не только цели и задачи организации, но также функции и объем полномочий, которые определены положениями, правилами и должностными инструкциями. От содержания, количества и трудоёмкости функций управления персоналом зависит организационная структура кадровых служб, их численность и требования к работникам. Концентрация однородных функций в одном структурном подразделении кадровой службы устраняет их дублирование. Формирование отдельных подразделений, специализирующихся на выполнении групп однородных функций, позволяет существенно повысить эффективность и качество работы кадровых служб. Правильным, по нашему мнению, является подход, при котором структуры кадровых служб государственных органов формируются на основе общих принципов их построения и проектирования (рис.1)³⁷.

Рис.1. Построение организационной структуры кадровой службы на основе функциональных подсистем

В целом выделение функциональных подсистем дает методические ориентиры для формирования организационной структуры в различных государственных учреждениях. Название функциональной подсистемы характеризует главную задачу, которую призваны решать структурное подразделение или отдельная структурная единица (сотрудник кадровой службы). Функциональные подсистемы объединяют однородные функции, носителями которых могут быть различные подразделения по работе с кадрами. Как видно из схемы в состав кадровой службы должны входить специалисты, занятые: профессиональным отбором, адаптацией и определением профпригодности работников; обучением кадров; соблюдением норм служебного и трудового права; оценкой кадров, определением и развитием их потенциальных способностей; оформлением учетом персонала, ведением кадрового делопроизводства и т.д.

Следует отчертить, что главным кадровым органом страны является Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам. В Положении об Управлении Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, утвержденном указом Президента РФ № 799 от 25 июня 2005 г.³⁸, фиксируются задачи, функции, права этого подразделения.

Структурно Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам состоит из 12 департаментов: военной кадровой политики, кадровой политики в специальных службах, кадровой политики в правоохранительных органах, кадровой политики в органах судопроизводства и прокуратуры, инспектирования и контроля работы с кадрами, работы с персоналом Администрации Президента РФ, правового обеспечения, анализа кадровых процессов и перспективного планирования, государственной наградной политики, организации вручения государственных наград, по обеспечению деятельности консультативных органов, организационно-технического обеспечения. Штатная численность Управления – около 150 человек.

В нижней палате федеральной законодательной ветви власти – Государственной Думе РФ в рамках ее центрального аппарата создана и функционирует своя кадровая служба – Управление государственной службы и кадров. Это кадровое подразделение состоит из следующих отделов: отдел по работе с депутатами и их помощниками; отдел по работе с персоналом Аппарата Государственной Думы; отдел обеспечения прохождения государственной службы и повышения квалификации; отдел специальных работ. Наряду с этим, есть своя служба делопроизводства.

Аналогичное подразделение имеется и в верхней палате Федерального Собрания – Совете Федерации. Оно также называется Управление государственной службы и кадров.

В рамках государственных органов федеральной исполнительной власти можно привести пример Федерального дорожного агентства, где функционирует кадровое структурное подразделение − Управление кадров и организационного развития. Его организационная структура: отдел кадров и профессионального образования; отдел штатных расписаний, смет и оплаты труда; отдел организационного развития и взаимодействия с дорожной администрацией зарубежных стран; отдел организационной работы (резервный).

В администрациях субъектов Российской Федерации существуют свои структурные подразделения по кадровым вопросам, имеющие разные наименования, задачи и функции – департаменты, управления, отделы.

Совершенствование деятельности кадровых служб и повышение их роли в комплектовании аппарата органов государственной власти руководителями и специалистами, владеющими современными формами и методами работы, находятся в прямой зависимости от квалификации самих работников этих служб. Однако и сегодня по данным социологических опросов квалификация работников многих отделов кадров, служб управления персоналом не соответствует занимаемой должности. В значительной степени это обусловлено тем, что в стране практически не было учебного заведения, которое готовило бы специалистов этого профиля на уровне современных требований. Долгие годы не было и учебной специальности «кадровик». Были существенно ограничены также возможности самообучения, поскольку мало специальной литературы по проблемам работы с кадрами. За последние годы положение существенно изменилось. В начале 90-х годов в рамках специальности «Менеджмент» (в разделе «Экономика») была открыта специализация «Управление персоналом», по которой стали готовиться специалисты кадровых служб для предприятий сферы материального производства. В 1992-1993 годах в образовательных учреждениях, особенно в Российской академии управления, преобразованной в дальнейшем в РАГС, и ее филиалах, в рамках специальности «Государственное и муниципальное (региональное) управление» была начата подготовка кадров по специализации «Социальная работа и кадры», «Социальное управление и кадры», «Социальное управление и кадровая работа», «Государственная служба и кадровая политика». С 1997 года была введена новая специализация «Управление персоналом». Разработан новый учебный план и подготовлено учебное пособие «Управление персоналом государственной службы». Все это создало определенные предпосылки для решения вопросов подготовки специалистов для кадровых служб на качественно новом уровне, но не решило всех проблем. Например, в условиях отсутствия специально подготовленных работников существуют определенные трудности в комплектовании кадровых служб такими специалистами, как юристы, социологи и психологи.

Достаточно далек от совершенства и сложившийся в течение долгих лет стереотип руководителя кадровой службы. Обычно это добросовестный и исполнительный работник, приученный по опыту своей прошлой работы быть аккуратным и бдительным. По всей видимости, на должность руководителя кадровой службы предпочтительнее подбирать людей с высшим юридическим или государственно-управленческим образованием. Существующая практика подтверждает, что в этом случае работа с кадрами организуется наиболее рациональным образом (рис. 2).

Рис.2. Права и обязанности руководителя кадровой службы

Рассматривая место и роль кадровый служб государственных органов, закономерен вопрос: насколько эффективна сегодня их работа.

Так, ещё данные социологического опроса «Кадровая служба государственного органа: проблемы статуса и организации деятельности»³⁹, проведенного РАГС в 1999 году говорят о том, что статус многих кадровых служб весьма не высок, а это в свою очередь снижает их роль как субъектов реализации кадровой политики в системе госслужбы. В качестве экспертов выступали 56 руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств, слушателей Высшей школы государственного управления и службы РАГС при Президенте РФ. Большинство руководителей (54%) оценивали нынешний статус кадровых служб своего министерства и ведомства как средний, а почти каждый четвертый считает его низким. В связи с этим, считают эксперты, расширение функций кадровых служб должно идти за счет применения современных технологий кадровой работы (36%), расширения воспитательной функции (19%), усиления контрольной функции и установления такого порядка, при котором при назначении и освобождении обязательно бы учитывалось мнение специалистов кадровой службы (18%) и др.

В ходе опроса было изучено мнение респондентов по кардинальным вопросам: «В чем проявляются слабости кадровой работы и самих кадров государственных учреждений?» (таблица 2).

Таблица 2 (в % к числу опрошенных)

Распределение ответов государственных служащих на вопрос: «В чем, с вашей точки зрения, в наибольшей степени проявляются слабости кадровой работы и самих кадров в государственных учреждениях?»

нестабильность аппарата, частые его реорганизации	69,2
недостаточные профессионализм и деловитость кадров	53,8
субъективизм, отсутствие объективной оценки и стимулирования труда служащих	53,6
низкая правовая культура, правовой нигилизм работников аппарата	48,1
высокая текучесть кадров	48,7
технологический произвол в кадровой работе: руководители подбираются «под команду», а государственные служащие - на основе келейности и личной преданности	42,3
большинство не работает, а имитирует бурную деятельность	23,1
коррумпированность чиновников	12,7
бюрократизм и безразличие к человеку: такое впечатление, что посетитель - обуза для чиновников	3,8

Анализ полученных данных показывает, что статус и авторитет кадровой службы определяется, прежде всего, отношением высшего руководства (лично министра и его заместителей, председателя комитета или начальника агентства) к кадровой проблематике, т.е. насколько высокого ценят они свои кадровые службы, считаются с их мнением при отборе и назначении кадров, повышают их роль как субъектов реализации социальной сущности кадровой политики в организации.

Данные социологического опроса «Кадровая служба государственного органа: проблемы статуса и организационной деятельности» позволили выявить, какие меры необходимо принять в первую очередь, чтобы повысить эффективность кадровой работы в органах государственной власти (таблица 3).

Таблица 3 (в % к числу опрошенных)

Распределение ответов государственных служащих на вопрос: «Какие меры необходимо принять в первую очередь, чтобы повысить эффективность кадровой работы в органах государственной власти?»

Пересмотреть нормы и создать более гибкую систему оплаты труда	75,0
Перейти к системе присвоение классных чинов и квалификационных разрядов государственных служащих	59,6
Укрепить исполнительную дисциплину	57,7
Повысить профессиональный уровень работников кадровых служб	48,1
Уйти от политики, не допускать участия государственного аппарата в политическом противоборстве	46,2
Гармонизировать личные интересы работника и общественные интересы	44,2
Внедрить на деле конкурсный отбор и систему объективной оценки персонала	40,4
В механизмах управления персоналом соединить централизованные и самоуправленческие начала	7,7
Наладить служебный и общественный контроль за деятельностью аппарата	5,8

Как видно из приведенной таблицы, важнейшими задачами кадровых служб государственных органов в современных условиях становится не только деятельность, направленная на формирование целостной системы отбора (подбора), продвижения и учета кадров на всех уровнях власти и управления, но и социальной защиты персонала при необъективных оценках в процессе аттестаций, сокращение служащих без достаточных для этого оснований и других сложных обстоятельствах.

Следует отметить также, что и в более позднем социологическом опросе, проведенном учеными РАГС при Президенте РФ в 2000-2005 годах, полученные данные примерно совпадают. Так, на вопрос «какие меры необходимо принять для повышения эффективности государственной кадровой политики» респонденты-госслужащие также ответили: создать более гибкую и прогрессивную систему оплаты труда (44%), обеспечить профессиональный отбор и подбор кадров (41%), не допускать участия госслужащих в политическом противоборстве (32%), повысить профессиональный уровень работников кадровых служб (31%), осуществлять объективный конкурсный отбор кадров и объективную оценку персонала (28%), наладить служебный и общественный контроль за кадровой работой (9%)⁴⁰.

Следует особо подчеркнуть, что хуже всего опрошенные оценивают состояние информационного обеспечения работы кадровых служб. Только 19% оценили его на «хорошо». Отсюда проблема информационно-аналитического обеспечения кадровой работы - одно из важнейших направлений совершенствования кадровых отношений вообще и повышения значимости кадровых служб, в частности.

Итак, анализ деятельности кадровых служб организаций в условиях реформирования общества свидетельствует о том, что их роль и возможности в обеспечении организаций высококвалифицированным, активным, морально выдержанным персоналом недостаточна. К тому же кадровые службы остаются пока вне поля зрения ученых и специалистов управления, а между тем в условиях рынка кадры являются важным стратегическим капиталом, наравне с финансовыми и производственными возможностями. Можно утверждать о том, что в настоящее время все еще существует противоречие между реальным состоянием кадровых служб и теми задачами, которые они в соответствии с новыми реалиями призваны решать.

Выводы очевидны – руководителям государственных органов и руководителям кадровых служб следует обратить более пристальное внимание на вопросы открытости проводимой кадровой политики и кадровой деятельности, пресечения фактов субъективизма и кадрового произвола, повышения уровня правовой и социальной защищенности персонала, роста его профессионального уровня и обеспечения должностного роста, содействия служебной карьере.

Чтобы соответствовать новым задачам, руководители государственных органов и кадровых подразделений должны:

• прежде всего, поднять правовой и социальный статус кадровых служб в структуре государственного органа;

• обеспечить переход кадровых служб от организационно-технической работы к аналитико-прогностической, плановой деятельности;

• заниматься поиском и применением современных технологий кадровой работы;

• сделать так, чтобы кадровые службы перестали быть лишь техническим придатком руководящих структур, занимаясь только организационно-оформительской и учетной работой;

• усилить роль кадровых служб в правовой защите служащих, в том числе организуя консультирование по вопросам их правового положения;

• организовать регулярное профессиональное обучение работников кадровых служб на базе РАГС при Президенте РФ.

В.В. Черепанов подчеркивает, что приоритетными задачами и направлениями работы кадровых служб государственных органов на ближайшее время должны стать:

• внедрение новой системы поиска и отбора кадров государственной службы;

• обеспечение устойчивого и непрерывного профессионального развития персонала;

• формирование и рациональное использование кадрового резерва;

• планирование и реализация служебной карьеры;

• становление единой системы государственных гарантий и социальной защиты государственных служащих;

• активизация государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства о госслужбе и кадровой деятельности;

• согласование вопросов взаимодействия, соподчиненности с государственными органами по управлению государственной службой, дифференциации задач и функций⁴¹.

В целом проведенный анализ позволяет сказать, что в условиях модернизации российского государства и государственной службы возрастает роль и ответственности кадровых служб за формирование высококвалифицированного аппарата органов власти и управления, других структур, подбор, расстановку и профессиональное развитие кадров, эффективное использование кадрового потенциала общества.

Анализ сложившейся практики деятельности кадровых служб органов власти и управления последних лет показал, что они пока не в полной мере представляют собой действенный механизм реализации кадровой политики, которая в условиях модернизации общества характеризуется постоянными изменениями и совершенствованием. Поэтому повышение их статуса в решении кадровых вопросов является актуальнейшей задачей становления и развития кадровой сферы государственной службы.

Кадровые технологии, их место и роль в реализации кадрового потенциала госслужбы

В последние годы в юридической, социологической и управленческой науке всё чаще механизм реализации государственной кадровой политики связывают с кадровыми технологиями.

В управлении персоналом важное место занимают технологии, применение которых позволяет решать задачи кадрового обеспечения государственной службы. Эти технологии называются кадровыми.

Кадровая технология - это средство управления количественными характеристиками персонала, обеспечивающее достижение целей организации, её эффективное функционирование. Кадровые технологии представляют собой совокупность последовательно производимых действий, приёмов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека, либо сформировать требуемые для организации условия, либо изменять условия реализации⁴².

Известно, что любая социальная технология, в том числе и кадровые технологии, по сути, являются нововведением, призванным оптимизировать определённые процессы. Но кадровые технологии, являясь нововведениями, с неизбежностью влекут за собой необходимость тех или иных изменений в состоянии, развитии или функционировании объектов технологизации и, как следствие, встречают скрытое или открытое сопротивление их внедрению. Это подтверждают данные экспертного социологического опроса «Государственная кадровая политика и механизм её реализации» (август-сентябрь 2002 г.)⁴³ На вопрос, в какой степени, на ваш взгляд, владеют кадровыми технологиями (профессиональное развитие, прием и отбор персонала и др.) были получены следующие ответы (таблица 4):

Таблица 4 (в % от числа опрошенных)

Распределение ответов государственных служащих на вопрос: «В какой степени Вы владеете кадровыми технологиями?»

	Высокая степень	Средняя степень	Нижняя степень	Не владеют
Руководители государственных органов	14,0	49,6	32,4	4,0
Руководители муниципальных органов	6,7	38,2	48,5	6,6
Предприниматели, работодатели	29,5	48,7	18,1	3,7
Партийные и общественные деятели	П,7	36,8	40,2	11,3

Данные опроса показывают, что менее половины руководителей государственных органов (49,6 %) в средней степени владеют современными технологиями, только 14 % - владеют в высокой степени, а 4% не владеют вообще. Еще ниже эти показатели у руководителей муниципальных органов. Здесь не владеют технологиями - 6,6 %. Эти данные крайне настораживают. Для специалистов, работающих в сфере управления персоналом важно знать эти средства, их содержание, область применения и уметь грамотно применять в повседневной практике.

Кадровые технологии, используемые в управлении персоналом государственных органов, можно условно разделить на три большие группы. К первой группе следует отнести кадровые технологии, обеспечивающие получение всесторонней достоверной информации о человеке. Это, прежде всего методы оценки. Вторую группу кадровых технологий составляют те, которые обеспечивают требуемые для организации как текущие, так и перспективные, количественные и качественные характеристики состава персонала. Это технологии отбора, формования резерва, кадрового планирования, профессионального развития. К третьей группе относятся кадровые технологии, которые позволяют получить высокие результаты деятельности каждого специалиста.

В целом на рис.3 представлена типовая технология подбора, отбора, расстановки, прохождения службы, подготовки и выдвижения кадров государственной службы.

Рис.3. Типовая технология подбора, отбора, расстановки, прохождения службы, подготовки и выдвижения кадров государственной службы

Все кадровые технологии взаимосвязаны, взаимодополняют друг друга, а в реальной управленческой практике, в большей части и не реализуется одна без другой. Их можно рассматривать как базовые кадровые технологии. Таким образом, к базовым кадровым технологиям относятся:

• оценка персонала;

• отбор персонала;

• управление карьерой персонала.

Среди кадровых технологий одной из важнейших является отбор персонала. Это комплексная кадровая технология, обеспечивающая соответствие качеств человека требованиям вида деятельности или должности. Отбор кадров практически всегда связан с их поиском и оценкой, поэтому целесообразно рассматривать поиск, отбор и оценку персонала вместе. Поиск и отбор кадров наиболее тесно связаны с направлениями деятельности в сфере управления персоналом государственной службы, это такие как:

• планирование и прогнозирование потребности в кадрах;

• изучение и анализ содержания выполняемых государственным служащим функций;

• оценка эффективности исполнения должностных обязанностей;

• мотивация трудовой деятельности;

• обучение и развитие персонала;

• развитие организационной культуры.

К настоящему времени в отечественной и зарубежной прак­тике накоплено немало способов, обеспечивающих качество от­бора персонала при поступлении на государственную службу. Значительная их часть берет свое начало еще в глубокой древно­сти. Среди основных исторических способов занятия государст­венных должностей следует выделить:

• выборы на должность;

• занятие должности по праву наследования;

• насильственный способ занятия должности;

• выкуп должности;

• выбор на должность за личную преданность;

• назначение на должность за заслуги.

Но следует различать отбор при поступлении на службу (отбор на государственную или муниципальную службу) и отбор, мно­гократно проводимый в период нахождения на государственной и муниципальной службе (отбор на государственной и муници­пальной службе, отбор в процессе прохождения службы, отбор в процессе службы - пролонгированный отбор). Хотя и в том, и в другом случае отбор служит общей основной цели - формированию квалификационного состава государственных служащих.

В процессе отбора персонала на службу (государственную или муниципальную) решаются задачи комплектования должнос­тей. Это отбор для государ­ственной и муниципальной службы как социального института, а не как для конкретного вида профессиональной деятельности. Критерии отбора на государственную и муниципальную службу имеют наиболее общий характер и представлены в законода­тельстве о государственной и муниципальной службе. Это, как правило, требования к уровню образования, наличию граждан­ства, предельным границам возраста, знанию положений нор­мативных актов, стажу работы и опыту работы по специальности, состоянию здоровья, уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей и др.

Отбор в период прохождения службы - пролонгированный от­бор - проводится в процессе профессионального развития и изме­нения должностного статуса госслужащего. Он осуществляется при внутриорганизационном должностном перемещении человека, формировании резерва и в других случаях управления персоналом.

Технологию отбора при поступлении работника на государственную службу можно представить в виде схемы:

Требования к должности ––► поиск ––► отбор ––►назначение на должность ––►адаптация⁴⁴.

Отбор персонала завершается замещением должности на ос­новании соответствующего нормативного акта о назначении на должность.

Основным критерием подбора работника для замещения вакантной должности является степень его соответствия этой должности, которая определяется путём сравнения деловых и личных качеств кандидата с должностными требованиями. Широко применяемый в государственной службе модульный (общей) технологией является конкурсный отбор (подбор). В настоящее время порядок замещения государственных должностей на конкурентной, конкурсной основе предусмотрен в ст. 22 Федерального закона о государственной гражданской службе. Так, данный закон устанавливает, что поступление гражданина на государственную гражданскую службу, а также замещения служащим другой государственной должности осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Кроме того, принят Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»⁴⁵. Конкурс обеспечивает право гражданина на равный доступ к государственной службе, позволяет формировать государственные органы высококвалифицированными кадрами.

Технология подбора достаточно хорошо проработана методически. Существуют методики оценки образовательного уровня, профессиональных, деловых и личностных качеств руководителей и специалистов при приёме их на работу в центральные органы федеральной и исполнительной власти по конкурсу.

При отборе и конкурсном подборе кандидатов на вакантные должности государственной службы используются широко известные индивидуальные технологии:

• собеседование - получение устной информации от кандидата на должность или работающего специалиста;

• метод групповой дискуссии - свободная беседа аттестационной или конкурсной комиссии с сотрудниками или претендентами на должность;

• тестирование - оценка работника по результатам решения им задач;

• оценка по реферату - кандидату предлагается изложить свою программу работы в случае назначения на должность;

• метод экспертного опроса - получение на основе сбора мнений экспертов надёжного обобщенного заключения о качестве сотрудника или претендента на должность.

Управление персоналом предполагает различные оценочные процедуры, обеспечивающие как формулировку реально достижимых целей по формированию и развитию кадрового потенциала организации, так и выбор соответствующих кадровых технологий.

Определение качеств, которыми обладает работник, а тем более государственный чиновник, во все времена оставалось непременным атрибутом технологии власти и управления. Еще с древних времен, когда управление приобрело форму искусства отбора людей на государственные должности, появилась потребность в наиболее точном выявлении способностей людей, определении их профессионально необходимых качеств, обязательных для исполнения тех или иных служебных трудовых функций. Прав был Сократ, сказав: «Целые государства погибали и будут погибать, если не научатся различать хороших людей от плохих». Платон говорил, что «нашим делом было бы отобрать тех, кто по своим природным свойствам годен для охраны государства»⁴⁶. Данная потребность отличать лучших от остальных вызвала необходимость создания системы оценки должностных лиц, иных категорий работников.

В общем понимании, оценка – это измерение, определение чего-либо, кого-либо с целью получения необходимой, достоверной и проверяемой информации. Оценка персонала является показателем степени соответствия работника предъявляемым требованиям по работе или службе. С помощью выбранных критериев происходит процедура оценки соответствия занимаемой должности (трудовым функциям) того или иного руководителя, специалиста, работника.

Продуманная и высокоэффективная система оценки персонала государственной службы выполняет ряд важных социальных функций. Она позволяет:

• снижать конфликты в коллективах, а также способствует созданию благоприятных социально-психологических отношений между сотрудниками, руководителем и подчиненными;

• стимулировать работу персонала;

• устанавливать справедливое соотношение между количеством и качеством труда и денежным содержанием государственного служащего;

• получать информацию об уровне профессионального развития персонала государственной службы;

• наблюдать динамику изменения оцениваемых показателей и производить сравнение по группам должностей, структурным подразделениям.

Кадровые технологии оценки персонала гражданской службы весьма разнообразны. На сегодняшний день законодательно установлены следующие формы оценки гражданских служащих РФ, как:

1. Конкурс на замещение вакантных должностей.

2. Аттестация государственных гражданских служащих.

3. Квалификационный экзамен.

4. Испытание при поступлении на государственную гражданскую службу.

Основой продвижения государственного служащего по служебной лестнице чаще всего является аттестация, т.е. специальная (периодическая или разовая комплексная оценка сильных и слабых его сторон (знаний, навыков, черт характера, влияющих на выполнение своих обязанностей), степени их соответствия требованиям должности или рабочего места. Для государственных служащих аттестация является обязательным условием прохождения государственной службы, необходимым элементом их служебной карьеры.

Аттестация в государственном органе организуется и проводится в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ст. 48) и Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденном указом Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» №110 от 1 февраля 2005 г⁴⁷. Нормативно-правовые акты регулируют процесс прохождения государственными служащими аттестации, порядок создания и работы аттестационной комиссии, возможные итоги аттестации и их последующее воздействие на дальнейшее прохождение службы.

В целом работа по организации и проведению аттестации государственных служащих на всех уровнях государственного управления довольно четко регламентирована и законодательно определена. Однако для мотивированной оценки профессиональных, личностных качеств и результатов служебной деятельности государственных служащих необходимо разработать и утвердить более подробные оценочные или аттестационные листы, в которых нашли бы отражение основные профессиональные знания, способности, личностные качества и свойства, важные для выполнения должностных обязанностей.

Проводимая в настоящее время аттестация государственных служащих, по мнению ряда специалистов, носит довольно формальный характер, с высокой вероятностью превалирования субъективной оценки непосредственного руководителя, так как отсутствует единая форма оценки, учитывающая важнейшие профессиональные, деловые и личностные качества, необходимые государственным служащим на каждом уровне управления. В связи с этим стоит задача дальнейшего совершенствования содержательно-документационной базы аттестации и процедуры её проведения. Более детальная, содержательная и единая для всех государственных служащих форма оценки позволит проводить аттестацию более объективно и качественно. А это, в свою очередь, будет способствовать определению фактического кадрового потенциала, возможных путей и способов его наращивания в целях обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти и управления.

Под квалификационным экзаменомна государственной гражданской службе понимается государственная оценка уровня профессиональной подготовки и квалификации гражданского служащего для присвоения ему соответствующего классного чина. Термин «экзамен» (лат.) переводится как «стрелка у весов» и означает оценку, испытание познаний в какой-либо области.

Квалификационный экзамен организуется и проводится на основании Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ст. 49) и Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации, утвержденном указом Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» №111 от 1 февраля 2005 г.⁴⁸

Данное Положение определяет порядок и условия сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими РФ, замещающими должности государственной гражданской службы в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Федерации.

Основное предназначение и цель квалификационного экзамена – оценка профессионального уровня гражданского служащего с целью присвоения ему классного чина, соответствующего замещаемой должности гражданской службы.

Экзамен сдают все гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы без ограничения срока полномочий. То есть: служащие категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты»; служащие категории «руководители», относящиеся к главной и ведущей группам должностей. Гражданские служащие категории «руководители» высшей группы должностей сдают квалификационный экзамен по отдельному решению представителя нанимателя. Гражданские служащие, работающие по срочному контракту (на определенный срок), такой экзамен не сдают.

Экзамен на присвоение классного чина проводится конкурсной или аттестационной комиссией. При проведении квалификационного экзамена комиссия оценивает: знания, навыки и умения гражданских служащих в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью работы, выполняемой служащим. Оценка осуществляется на основе процедур с использованием не противоречащих федеральным законам методов оценки профессиональных качеств служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности.

По результатам квалификационного экзамена комиссией выносится одно из двух решений:

• признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен и рекомендовать его для присвоения классного чина;

• признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.

В целом квалификационный экзамен установлен в целях совершенствования работы по подбору и расстановке кадров государственных служащих, создания условий для их профессионального и должностного роста.

Испытание при поступлении на гражданскую службу организуется и проводится на основании Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (ст. 27) и постановления Правительства РФ от 5 июля 2000 г. «Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительством Российской Федерации»⁴⁹.

Основная цель испытания состоит в том, чтобы выявить на практике, проверить соответствие претендента замещаемой должности гражданской службы. Юридически под испытанием при поступлении или замещении должности гражданской службы понимается исполнение гражданским служащим полномочий, не образующее правовых оснований для предоставления служащему гарантий от увольнения.

В приказе руководителя государственного органа и служебном контракте может быть предусмотрено испытание гражданского служащего. Срок испытания устанавливается – от трех месяцев до одного года. Гражданским служащим, назначенным на новую должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания от трех до шести месяцев. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания.

По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего классного чина, соответствующего замещаемой должности, проводится квалификационный экзамен, по результатам которого служащему присваивается классный чин. Если срок истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание. Если ж служащий, проходящий испытание, нарушит служебную дисциплину и служебный распорядок, будет не надлежаще исполнять нормы должностного регламента, представитель нанимателя вправе расторгнуть служебный контракт.

Таким образом, как видно из изложенного, действующее законодательство устанавливает достаточно четкий порядок и условия осуществления кадровых технологий и процедур оценки персонала гражданской службы, которые необходимы для формирования высокопрофессионального, компетентного и стабильного состава гражданской службы России.

Кроме вышеперечисленного комплексной технологией деятельности руководителей, кадровой службы по целенаправленному развитию способностей человека, накоплению им профессионального опыта и рациональному использование его потенциала как в интересах сотрудника, так и в интересах организации является управление карьерой⁵⁰. Учёт условий реализации технологии управления карьерой персонала позволяет разработать основные направления, пути, способы, конкретные мероприятия, которые будут обеспечивать реализацию профессиональных способностей человека. Такими условиями являются:

• осознание ценности профессионального опыта человека как важнейшего национального достояния, как ценнейшего капитала любой организации;

• высокий статус кадровых служб в государственных органах. В настоящее время возможности кадровых служб ограничены (об этом шла речь в первом параграфе данной главы);

• создание системы общественного контроля за использованием профессионального опыта государственных служащих, механизмов защиты от непрофессионализма в государственном управлении;

• создание оптимальной карьерной среды и карьерного пространства⁵¹.

Управление карьерой персонала государственных служащих представляет собой одну из сложнейших кадровых технологий. В результате её применения важно добиться такого положения, чтобы, чем располагают или могут располагать люди как личности, как носители профессиональных способностей, опыта, было включено в трудовой процесс в интересах человека и в интересах государственного органа власти, организации.

Система управления карьерой должна обеспечивать формирование наиболее оптимальных типовых схем карьерного движения, начиная с низших должностей, а также с момента поступления граждан на государственную службу, их открытости для ознакомления, условий продвижения, материального и морального вознаграждения. Также важно предусмотреть в системе управления должностной карьерой и персональную ответственность руководителей кадровых служб за создание и поддержание безупречной репутации государственного органа власти и в целом авторитета государства при нарушении процедур и правил управления карьерой.

Процесс управления карьерой включает:

– выявление потребностей государственного органа власти, организации в составе персонала и оценка его актуальных профессиональных возможностей, т.е. структуры наличного профессионального опыта персонала: модель потребностей и модель возможностей;

– разработку и принятие решения о карьерной стратегии организации и внедрение технологии управления карьерой в государственном органе власти;

– выполнение принятых решений и реализацию планов карьеры персонала организации.

В процессе управления карьерой решаются две взаимосвязанные задачи:

– во-первых, задача обеспечения соответствия профессионального опыта персонала требуемому, проектному, структурному профессиональному опыту;

– во-вторых, развитие и рациональное использование профессиональных способностей персонала.

Главный смысл управления карьерой персонала государственных служащих состоит в том, чтобы способности к профессиональной деятельности были эффективно использованы для достижения целей государственной службы и удовлетворения интересов личности

Формирование и использование кадрового резерва государственной службы является важнейшей составной частью механизма реализации государственной кадровой политики, необходимым условием обеспечения преемственности и развития кадрового корпуса органов власти и управления.

Институт кадрового резерва государственной службы - это сложное социальное явление, занимающее свое законное место в практике управления профессиональными способностями специалистов. Невостребованность и недостаточное внимание к этому институту государственной службы в прошлые годы привело к тому, что его состояние оказалось не вполне адекватным потребностям времени, сдерживающим механизмы реализации государственной кадровой политики. В процессе создания госслужбы в условиях модернизации общества и становления корпуса государственных служащих были определены лишь общие подходы к институту кадрового резерва государственной службы как кадровой технологии.

По данным Е.Л. Охотского задача формирования и использования кадрового резерва успешно может быть решена через разработку модели резерва государственных служащих Российской Федерации, которая включала бы:

• определение целей формирования и использования резерва;

• принципы его формирования

• критерии зачисления в резерв;

• структуру резерва;

• механизм формирования и использования резерва;

• подготовку резерва;

• систему оценки готовности резерва;

• обязанности кадровой службы (структурного подразделения), руководителей по работе с резервом и др.⁵²

Разработка современной правовой базы, обеспечивающей функционирование такой модели резерва государственных служащих позволило бы унифицировать правовое пространство института резерва и перевести в практическую плоскость реализацию важнейшего принципа государственной службы - единства основных требований, предъявляемых к государственной службе. Думается, что определенную пользу практическим работникам может принести разработанная кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ структура управления и организационного обеспечения работы с кадровым резервом¹.

– Руководитель министерства, ведомства РФ рассматривает и утверждает резерв номенклатуры данного руководителя, основные нормативно-правовые акты в области реализации кадровой политики, в том числе касающиеся работы с резервом; назначает на должности руководителей подразделений, включая выдвижения из резерва; согласовывает резерв на замещение должностей руководителей федеральных структур, представленных в субъектах РФ; непосредственно руководит вопросами практической подготовки резерва своих заместителей.

– Управление (отдел) по работе с кадрами министерства, ведомства РФ ведет учет лиц, включенных в банк данных резерва кадров; осуществляет методическое руководство и контроль за реализацией работы с резервом в кадровых службах министерств, ведомств и местных организаций; разрабатывает, координирует выполнение программ и планов работы с резервом, в том числе по его обучению и практической подготовке; организует проведение оценочных процедур и отбора кандидатов на зачисление в резерв; разрабатывает предложения по регламентации принятия решений в области формирования, подготовки и выдвижения из числа резерва на руководящие должности органов государственной власти; направляет резервистов на повышение квалификации и приобретение знаний по новым специальностям, актуальным для решения задач государственной службы; осуществляет ряд других организационно-методических мероприятий в соответствии с действующими нормативными актами.

– Руководители структурных подразделений органов государственной службы министерств, комитетов, ведомств РФ в целях практической подготовки резервистов организуют их стажировку на вышестоящих должностях (при отбытии основных работников в очередные отпуска, длительные командировки и т.д.); привлекают их к работе в проблемно-целевых группах при выполнении аналитических и управленческих задач с постоянно возрастающей степенью сложности. Руководители подразделений государственной службы несут административную ответственность за качественный состав резерва и рост его профессионального потенциала, что фиксируется в их должностных регламентах.

– Кадровые службы государственных органов - готовят предложения по подготовке, повышению квалификации и переподготовке специалистов, зачисленных в резерв, занимаются научно-методическим обеспечением работы с резервом (диагностика персонала и т.д.), способствуют размещению государственного заказа в высших и средних специальных учебных заведениях, которые осуществляют подготовку резерва по новым, актуальным для государственной службы специальностям⁵³.

Без четкого организованного обеспечения работы с кадровым резервом эффективное управление этим процессом практически невозможно, более того без целенаправленной деятельности по формированию кадрового резерва практически невозможно формирование и оптимальное использование кадрового потенциала органов власти и управления в целом.

В настоящее время складывается более благоприятная ситуация для активного использования института кадрового резерва государственной службы. Прежде всего, сняты ранее действовавшие ограничения по социальному положению, партийной, национальной принадлежности, полу и т. д. основополагающим при формировании кадрового резерва является конституционный принцип равного права доступа граждан на государственную службу без какой-либо дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой и религиозной принадлежности, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, расширяется социальная база, внутренние и внешние источники формирования кадрового резерва. Поиск подходящих для выдвижения на государственные должности кандидатур возможен во всех социальных слоях общества, как в государственных, так и в негосударственных, предпринимательских структурах. Потенциальным кандидатом для включения в состав кадрового резерва может быть любой гражданин России, имеющий соответствующее образование, практический опыт, профессиональные, деловые, личностные и морально-этические качества, необходимые для исполнения ответственной государственной должности.

Вместе с тем формирование новой системы работы с кадровым резервом еще не завершено, сделаны лишь первые шаги по её становлению. Необходимо привести систему формирования и использования кадрового резерва в соответствие с современными требованиями к органам государственной власти, обеспечить высокую технологичность этого процесса, исключить проявления необъективного подхода к государственным служащим, их карьерным устремлениям.

Итак, управление персоналом как вид профессиональной деятельности предполагает комплексное использование кадровых технологий. Как показывает проведенный анализ, работа по внедрению кадровых технологий в системе госслужбы, как составной части механизмов реализации государственной кадровой политики должна носить, научно обоснованный, системный, комплексный характер. Необходимо обеспечить такое государственное воздействие на решение кадровых проблем в органах власти, при котором работа с аппаратом управления строилась бы с учетом общественных потребностей, реального состояния дел, объективной оценки кадров, а не на основе конъюнктурных, в том числе политических, интересов.

Применение кадровых технологий позволяет более объективно оценивать кадры государственной службы, возможности их должностного роста и профессионального продвижения. В результате применения кадровых технологий получают более полную информацию о способностях человека, отчего зависит его дальнейшее профессиональное развитие, изменение должностного статуса госслужащего, эффективная реализация возможностей человека, адекватное вознаграждение за свой труд и другие изменения. У кадровых технологий большое будущее в выявлении работников с лидерским потенциалом, их карьерном продвижении.

Одновременно кадровые технологии позволяют решать задачи и функции, которые свойственны общим управленческим технологиям, побуждая человека к изменению своей роли в организации, созданию климата доверия, удовлетворённости трудом. Поэтому грамотное применение кадровых технологий вносит свой вклад в управляемость организации, эффективность её деятельности, формирование механизма государственной кадровой политики. А основной остается проблема повышения эффективности технологий и повсеместного внедрения их в практику работы органов государственной власти.