45

Северо-западная академия государственной службы

Кафедра управления персоналом

К.Ф.Н., профессор гриненко т.Г.

Принципы и особенности современной кадровой политики в системе государственной службы

.Понятие и принципы кадровой политики в системе государственной службы Российской Федерации

Выявление теоретических основ государственной кадровой политики, ее природы и предназначения позволяет верно определить ее цели, задачи, сущностные черты, принципы и приоритеты, с научных позиций раскрыть систему кадрового обеспечения государственных органов. От этого, в конечном счете, зависят результативность функционирования кадрового корпуса страны, эффективность всей системы государственного управления.

Государственная кадровая политика (ГПК) связана с определением стратегии развития и использования кадрового потенциала общества, в том числе и в органах власти и управления. За последние годы произошло качественное обогащение понимания государственной кадровой политики. Существенную роль в этом сыграли работы В.А. Сулемова, А.И. Турчинова, В.М. Анисимова, А.А. Хохлова и других ученых.

В своих работах проф. В.А. Сулемов показал, что в основе государственной кадровой политики стоит человек; она разрабатывается во имя более активного и всестороннего развития человека, рационального и эффективного использования его способностей и профессиональных возможностей, создания лучших условий для его жизнедеятельности. В содержательном плане, считает В.А. Сулемов, ГПК органически соединена с выявлением и реализацией интересов людей, созданием условий и гарантий их профессионально-трудовой самореализации, достижения гармонии интересов человека и потребностей общества¹.

Несколько другой подход у проф. А.И. Турчинова. Он считает, что кадровую политику целесообразно рассматривать как социальное явление, содержание которого составляют наиболее общие, стратегические направления деятельности субъекта социального управления по формированию, развитию, востребованности и рациональному использованию профессионального, кадрового потенциала общества (государственная кадровая политика) и кадрового обеспечения предприятия, организации (кадровая политика предприятия)².

Основополагающие подходы государства к кадровому потенциалу общества нашли свое отражение в Концепции государственной кадровой политики Российской Федерации. В данной Концепции выражается модель стратегии и тактики государства по формированию, развитию и востребованности кадрового потенциала общества. Ее положения являются исходными для разработки нормативной правовой базы, регулирующей трудовые и кадровые отношения, развития профессионального образования, механизмов востребованности профессиональных способностей человека, социальных институтов и ряда других направлений, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на свободное использование и распоряжение своими способностями. Концепция позволяет более точно определить структуру, элементы, принципы государственной кадровой политики, ориентироваться на определенный результат³.

Таким образом, государственная кадровая политика регулирует социально-экономические отношения в области эффективного развития и использования кадрового потенциала страны как важнейшего экономического ресурса⁴.

Государственная кадровая политика в системе государственной службы - более узкое понятие, является частью государственной кадровой политики и отражает кадровую политику государства регулирующего отношения кадров занятых в органах власти и управлении.

Опираясь на исходные посылки и идеи, проф. В.А. Сулемов следующим образом определил сущностные черты кадровой политики в системе госслужбы. Она должна быть:

– научно обоснованной, реалистичной, созидательной, учитывающей потребности общества в кадрах, последовательность и этапность решения стратегических задач, ориентированной на возрождение и устойчивое развитие страны, на привлечение к государственной службе людей профессионально подготовленных, предприимчивых, с новаторскими созидательными устремлениями и мотивами;

– комплексной, базирующейся на единстве целей, принципов, форм и методов работы с кадрами, учитывающей различные аспекты решения кадровых вопросов (экономические, социальные, политические, нравственные, социально-психологические и др.);

– единой для всей Российской Федерации, но многоуровневой (федеральной, региональной, местной), охватывающей весь кадровый корпус, все кадровые процессы при использовании различных механизмов государственного воздействия на них;

– перспективной, имеющей упреждающий характер, рассчитанной на формирование кадров первого десятилетия XXI века, учитывающей социальный прогресс, изменения характера труда и управленческих процессов;

– духовно-нравственной, воспитывающей в каждом работнике, особенно в государственном служащем, человеколюбие, честность, убежденность в правоте и гражданскую ответственность за порученное дело, и личное поведение;

– правовой, осуществляемой в рамках и на основе закона, создающего правовые гарантии объективного решения кадровых вопросов;

– подконтрольной обществу и вышестоящим органам власти;

– систематически обновляемой за счет постоянного притока свежих сил с сохранением преемственности использования способности кадров всех возрастов⁵.

Таким образом, именно эти черты, становящиеся принципами в комплексе - позволяют обеспечить единство кадровой политики не только в системе государственной службы, но и в рамках всего государства.

Вообще принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы – это ее основные регламентирующие положения, отражающие закономерности и тенденции развития кадровых процессов и отношений в сфере государственной службы; это руководящие правила, лежащие в основе деятельности субъектов ГКП по разработке и претворению в жизнь кадровой политики государства в деле формирования кадрового состава государственной службы.

В ст.60 п.1 Федерального закона №79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁶ впервые была предпринята попытка легитимизации подобных положений. Законодатель устанавливает два таких принципа:

1. Назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;

Данный принцип требует от руководства и кадровых органов строгого учета всех заслуг каждого чиновника. Это предполагает ведение документальных форм учета служебных заслуг и достижений персонала в государственном органе. Принцип требует применения совершенной и объективной системы оценок служебной деятельности и поведения чиновников. Для персонификации их служебных заслуг на практике используются процедуры оценки служебных заслуг каждого лица не только вышестоящих, но также равностоящих и нижестоящих работников, осуществляемые в письменном виде. Такие мнения считаются весьма полезными для руководства.

2. Совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.

Совершенствование профессионального мастерства осуществляется путем непрерывного профессионального развития (обучения) служащих, а также их ротацию, оценку результатов служебной деятельности через аттестации и квалификационные экзамены. Росту профессионального мастерства должен способствовать и институт кадрового резерва, формируемый на конкурсной основе.

Следовательно, принципы формирования кадрового состава гражданской службы, установленные законодательно, представляют собой ядро системы специальных принципов государственной кадровой политики в сфере государственно-служебных отношений.

Если смотреть на проблему шире, имея в виду принципы государственной кадровой политики в сфере государственной службы, то их следует классифицировать на три группы: базовые (общие), специальные и частные.

Базовые − это конституционные (общие) принципы, определяющие сущностные черты ГКП в целом. Они характерны для всех видов кадровой деятельности, в том числе и для государственной службы. Это: научность, реалистичность, законность, демократизм, комплексность, системность, единство, целостность и многоуровневый характер, перспективность, духовно-нравственный характер, гуманизм, гласность и открытость, социальная справедливость, принцип равных возможностей, отсутствие какой-либо дискриминации при приеме на работу, объективная оценка профессиональных и личностно-нравственных качеств работника.

Специальные принципы выражают функциональное предназначение, приоритеты, содержательные элементы государственной кадровой политики, характерные для определенных видов и сфер профессиональной деятельности. В связи с этим, к государственной службе применимы следующие специальные принципы ГКП: равный доступ к государственной службе, подбор кадров по их профессиональным, деловым и нравственным качествам, профессионализм и компетентность кадров, учет заслуг и деловых качеств служащих в их профессиональной служебной деятельности, совершенствование профессионального мастерства служащих, сочетание преемственности и периодической обновляемости кадров, стабильность кадров, личная ответственность первого руководителя за подбор персонала и работу с кадрами, внепартийность и политическая нейтральность кадров, правовая и социальная защищенность кадров, стимулирование служебной карьеры кадров, контроль (в том числе общественный) за кадровой деятельностью.

Частные принципы ГКП регулируют функционирование отдельных элементов кадровых процессов на государственной службе. Например, существуют частные принципы кадрового обеспечения государственного аппарата, принципы поиска, подбора и отбора госслужащих, принципы прохождения государственной службы, принципы служебного роста, принципы профессионального развития персонала, принципы управления персоналом и другие.

Применяя общие, специальные и частные принципы ГКП на практике, государство в лице государственных органов и должностных лиц регулирует в заданном направлении кадровые процессы и отношения в системе административной власти.

В реальной действительности, как отмечает В.В. Черепанов, существуют и другие, «теневые» принципы кадровой политики на государственной службе, которые находят у нас довольно широкое распространение. Это такие, как: «командный» принцип формирования персонала; принцип подбора и назначения кадров по признакам родственных, земляческих, дружеских и иных связей; принцип корпоративной закрытости; принцип личной преданности; принцип «отсева неугодных»; принцип «телефонного права»; принцип продажи «хлебных» должностей. Это происходит там, где намеренно игнорируется законодательство о государственной службе, где формально и пристрастно проводятся аттестации, конкурсы на замещение вакантных должностей, где отсутствует слеужбный и общественный контроль, гласность и открытость за кадровыми перемещениями, где попраны не только нормы права, но и морали⁷.

По данным В.М. Соколова общими нравственными принципами кадровой политики и служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы.

– Принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.

– Принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями.

Как пишет Б.В. Лытов «К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих»⁸.

– Принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Этот принцип требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Причем, это должно проявляться не только внешне, но должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.

– Принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести ответственность (юридическую, нравственную) за принимаемые управленческие и кадровые решения.

– Принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Этот принцип требует внимательного и справедливого подхода при назначении служащих на новую должность, учета всех его достоинств и заслуг.

– Принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом, чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к: государству, государственному строю; политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе); ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.); к обществу, населению; к другим государственным служащим.

– Принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба – это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью – это явления политические. Но в соответствии с данным принципом нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата: демократическая система государственной власти требует построения департизированной и деполитизированной государственной службы.

– Принцип честности и неподкупности, требующий категорического неприятия таких явлений, как коррупция и бюрократизм⁹.

Таким образом, кадровая политика в системе государственной службы представляет собой стратегию государства по формированию, развитию и обеспечению востребованности ее кадрового потенциала, подбору, отбору и расстановке ее кадрового состава. Это наука и искусство формирования высококачественного кадрового состава административной ветви государственной власти.

Кадры являются наиболее стабильным социальным элементом государства и общества, носителем опыта, национальным богатством России. Сегодня нас не удовлетворяет уровень профессионализма кадров. Страна ощущает кадровый дефицит в квалифицированных специалистах, особенно в сфере государственного и муниципального управления. Во многом это связано с теми проблемами, которые проистекают из непонимания рядом руководителей государственных органов и трудовых коллективов принципов и механизмов реализации государственной кадровой политики.

Поэтому очень важно с позиций наработанного опыта, с помощью современной науки изучить суть происходящих в нашем обществе кадровых процессов, сформулировать и обосновать на этой основе принципы государственной кадровой политики, выявить основные механизмы ее реализации в сфере госслужбы.

. Современные проблемы и приоритетные направления развития кадрового потенциала в системе госслужбы

Развитие кадрового потенциала выступает фактором обеспечения, функционирования и качественного укрепления государственной службы и других сфер общественной деятельности. Он проявляется, как умение добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения людей, способ, манера общения с ними, особый род административных навыков. Позитивные изменения в кадровом составе государственного аппарата существенно обогащают возможности государства в повышении эффективности деятельности своих органов и учреждений, в укреплении государственной дисциплины и повышении ответственности их работников, создают благоприятные условиях для кадрового обеспечения всех видов профессиональной деятельности.

Становление института государственной гражданской службы, формирование и развитие его кадрового потенциала в условиях модернизации общества выступает как сложное многоплановое социальное явление. Институт госслужбы функционирует, упорядочивает, форматирует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные - между чиновником и гражданином¹⁰.

Без исследования количественного и качественного состояния работников государственной службы, без его глубокого анализа, без выявления факторов, влияющих на стабильность кадрового состава, его профессионализм и ответственность, невозможно строить и совершенствовать административную ветвь государственной власти. А сегодня многие современные исследователи выделяют большое число недостатков в кадровой работе с государственными служащими. Так, В.А. Сулемов к негативным явлениям работы государства с кадрами относит:

– отставание уровня профессионализма и компетентности кадров от динамично развивающихся потребностей общества и государственного управления. Этот уровень не адекватен стоящим задачам. Среди персонала государственной службы, например, достаточно велико число работников, работающих не в соответствии с их базовым образованием, не имеющих функционально-профессионального (особенно управленческого) образования;

– усиление самостоятельности и независимости государственного аппарата от представительных органов власти, снижение его подконтрольности, как со стороны законодательной власти, так и со стороны со стороны гражданского общества;

– усиление бюрократической зависимости работников от руководства, от субъективизма и служебного произвола начальника;

– утрата многих норм административной морали и этики, появление в служебной деятельности и поведении чиновников вседозволенности, неуважения к людям;

– усиление кадровой, правовой и социальной незащищенности государственных и муниципальных служащих;

– кадровая зависимость от политической конъюнктуры, от субъективизма руководителей, приходящих на высокие посты со своей «кадровой командой». Это порождает у служащих неуверенность в завтрашнем дне¹¹.

К.Ю. Полдневым также выявлен ряд недостатков в работе с государственными служащими, которые снижают эффективность деятельности государственного аппарата и требуют корректировки государственной кадровой политики.

1. Многие государственные служащие по сути дела работают не по специальности. Люди с техническим образованием составляют 25-процентную прослойку служащих, располагают, как правило, недостаточно богатым опытом решения как социальных, так и организационно-технических и аналитических задач. Требует существенного развития профессиональный потенциал группы госслужащих, занимающих младшие должности, особенно в части документоведения, протокола, правовой и организационной культуры.

2. Рациональному использованию кадрового потенциала мешают все еще имеющиеся нарушения демократических принципов решения кадровых вопросов. Многие ключевые процедуры управления персоналом - отбор и назначение на должность, продвижение и перемещение в пределах аппарата, сокращение штатов и увольнение лишены четких критериев и организационно-правовой урегулированности. Факты таких нарушений порождают у служащих неуверенность в карьерном росте, снижают трудовую активность, не создают реальных условий для максимально эффективного использования профессиональных способностей работников.

1. Отсутствие долгосрочного кадрового планирования не позволяет должным образом организовать систему отбора и оценки кадров, работу с резервом. Принцип стабильности кадров действует слабо. Пока не сложилась система научно-организованной ротации кадров.

3. Опыт использования таких форм работы, как собеседования руководителей структурных подразделений с сотрудниками и аттестация, показывает, что в органах власти и управления пока нет достаточно четких критериев, по которым осуществлялась бы объективная оценка работников по всем категориям и группам должностей. Отсутствие кадрового планирования ослабляет работу с молодыми специалистами, ведет к старению кадрового корпуса¹².

Выводы В.А. Сулемова и К.Ю. Полднева подтверждают данные социологического опроса среди государственных служащих Российской Федерации, проведенного учеными кафедры государственной службы и кадровой политики в рамках научного проекта «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ» (сентябрь-октябрь 2000 г)¹³. Так, среди ответов на вопрос «что могло бы, по вашему мнению, способствовать совершенствованию организации государственной службы России?» - 56,09% опрошенных выбрали ответ - укрепление статуса государственного служащего, повышение его авторитета (престижа) в обществе; 50,75% - улучшение профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих; 31,64% - приведение структуры государственной службы в соответствие с изменениями в задачах государства, 37,73% - обеспечение стабильности кадров государственной службы, 24,96% - усиление внимания к нравственным качествам государственного служащего.

Эти же данные подтверждаются и более поздним социологическим опросом, проведенным среди государственных служащих (2002). С их точки зрения приоритетными направлениями ГКП являются: профессиональное развитие государственных служащих (57%), повышение авторитета и престижа государственной службы (47%), защита профессионалов государственной службы от кадрового волюнтаризма (39%), защита государственной службы от непрофессионалов (32%), обеспечение открытости кадровой политики в госслужбе (28%), формирование органов управления госслужбой (20%)¹⁴.

В ходе социологического опроса, проведенного в октябре 2003 года, на вопрос, какие, на Ваш взгляд, в настоящее время препятствия (социальные барьеры) стоят на пути профессионального развития кадрового потенциала общества получены следующие ответы: политическая и экономическая нестабильность - 50,2%, невозможность долгосрочного планирования карьеры - 49,0%, слабая финансовая база - 48,6%, неэффективность государственной поддержки и регулирования кадровых процессов -34,7%, несовершенство законодательной базы - 31,2% и др.¹⁵.

В целом такая реакция профессионалов на недостатки в работе госслужбы служит подтверждением необходимости скорейшего решения организационно-кадровых вопросов в реализации функций государственной службы.

Действующее в настоящее время законодательство предусматривает ряд ограничений для работников государственного аппарата: особые требования при замещении должности, соблюдение служебной тайны, невозможность совмещения должности с коммерческой деятельностью и т.п. Однако, закрепив ограничения, законодательством пока не определены стимулы для добросовестной работы государственных служащих. До сих пор нечетко выражены их социальные гарантии и права. Оплата труда среднего звена управленцев не соответствует уровню ответственности, возложенной на них. На вопрос социологического исследования 2000 г., «какие меры, по Вашему мнению, необходимо принять для повышения эффективности государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти?» респонденты-госслужащие ответили: 56% − «обеспечить профессиональный отбор новых кадров государственной службы», 54% – «осуществлять на деле конкурсный отбор и объективную оценку персонала», 51% – «пересмотреть нормы и создать более гибкую систему оплаты труда государственных служащих», 39% – «повысить профессиональный уровень работников кадровых служб федеральных органов», 38% – «не допускать участия работников государственного аппарата в политическом противоборстве и межпартийной борьбе» и т.д.¹⁶ А в 2003 г. на вопрос какие меры необходимо принять, в первую очередь для повышения эффективности государственной кадровой политики в стране - 67,5% госслужащих считает, что необходимо обеспечить качественный отбор и подбор персонала, 52,1% - создать более гибкую систему оплаты труда, 44,4% - повысить профессиональный уровень работников управления, 29,7% создать условия для профессионального саморазвития кадров, 28,5% - укрепить трудовую дисциплину и менее четверти респондентов - 24,7% считает необходимым сделать ее научно-обоснованной¹⁷.

Отметим также, что данные социологического опроса «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ»¹⁸ показывает, что только 17,07% респондентов удовлетворены своей работой полностью, 54,43% - скорее удовлетворены, чем не удовлетворены; 16,57% - скорее не удовлетворены, чем удовлетворены, и 6,96% - затруднились ответить на поставленный вопрос.

Не менее интересен ответ респондентов на вопрос, в какой мере Вы не удовлетворены своей работой, и по каким причинам, прежде всего. Ответ на этот вопрос распределился следующим образом (таблица 1).

Таблица 1 (в % к числу опрошенных)

Распределение ответов государственных служащих на вопрос: «В какой мере Вы не удовлетворены своей работой, и по каким причинам?»

Не удовлетворены заработной платой	44,13
Отсутствуют четкие критерии результатов деятельности	23,59
Не вижу ощутимых результатов своей работы	19,74
Уровень моей квалификации выше того, который требуется для выполнения обязанностей.	18,26
Нет перспектив продвижения по службе	16,49
Слишком велик объем работы	14,61
Не удовлетворены морально-психологическим климатом в коллективе	9,18
Не удовлетворены отношениями с руководством	6,91
Выполняемая работа не соответствует базовому высшему образованию	6,81
Не нравится содержание работы	4,54
Другие причины	4,84

Крайне негативно отражаются на состоянии кадрового потенциала государственных органов проявления протекции, субъективизма, использование так называемого «принципа» личной преданности, политической ангажированности, симпатий и антипатий, особенно при выдвижении на руководящие должности. Нередки случаи, когда решения о кадровых назначениях и смещениях принимаются при «закрытых дверях», без соблюдения гласности, с нарушением трудового законодательства.

Отрицательно влияет на укрепление кадрового потенциала государственной службы имеющая место недооценка нравственного, морально-этического фактора как при приеме на службу, так и особенно при выдвижении на руководящие должности, что является одной из причин проявления коррупции, взяточничества, бюрократизма и других негативных проявлений. В итоге снижается авторитет органов власти, падает доверие к государственной службе со стороны населения. Об этом свидетельствуют данные социологического опроса «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения»¹⁹ проведенного в сентябре 2003 г. На вопрос приходилось ли Вам лично обращаться в государственные органы управления? Получены следующие ответы; достаточно часто 17,9%, иногда - 33,4%, очень редко - 35,3%, не приходилось -13,4%.

Респондентам был задан вопрос, если приходилось обращаться в государственные органы управления, то как к Вам чаще всего относились государственные служащие? 6,8% ответили - доброжелательно, реально помогли, 25,5% - с пониманием, пытались помочь, 54,3% - внешне внимательно, но формально, 15,4% - как правило, недружелюбно и даже грубо. Естественно, если более половины (54,3%) служащих отнеслись внешне внимательно, но формально, т.е. не решили практические вопросы поставленные населением мнение сложившееся о государственных служащих после обращения с ними следующее: 30% - скорее отрицательное, 28,6% - скорее положительное, 14,9% -отрицательное, 9,2% - положительное и 17,3% затруднились ответить.

Анализ данных социологического опроса показывает, что повышению авторитета государственных служащих мешает: коррумпированность, взяточничество, бюрократизм, низкие нравственные качества, оторванность от интересов граждан и другие причины. Так, подавляющее большинство граждан (до 78%) и ученых-экспертов (до 76%) обращает внимание на коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата (до 76%)²⁰.

По данным социологического опроса среди населения Российской Федерации по теме «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения», проведенного в сентябре 2003 года, можно судить, что коррупция в органах государственной власти и управления распространена чрезвычайно. На это указали - 58,9% опрошенных, 25,5% - распространена не очень, 1,5% - не распространена и 14,1% затруднились ответить.

Представляет интерес мнение населения об уровнях органов государственной власти и местного самоуправления, пораженных коррупцией. 39,9% составляют высший уровень (органы федеральной власти), 16% - средний (органы субъектов Федерации), 17,3% - нижний (органы городского, районного управления), 26,3% затруднились ответить.

Среди причин, обуславливающих взяточничество отдельных служащих называют - желание быть «не хуже других», самостоятельных людей (коттедж, машина, престижный досуг и т.п.) - 48,6%, слабостью государственной власти - 44,1%, необходимостью компенсировать недостаточно высокую зарплату и др. причины²¹.

Признаками коррумпированности государственного служащего являются: незаконность получаемых служащим материальных и нематериальных выгод; злоупотребление властью, использование служебного положения вопреки интересам государственной службы; умышленное использование служебного положения и авторитета занимаемой должности для личного обогащения; наличие личной корысти и личной заинтересованности.

Коррупция – это системное явление, требующее не только уголовно-правовых мер борьбы, но и целенаправленной кадровой работы. Так, по мнению А.И. Кирпичникова, в борьбе с коррупцией в государственном аппарате могут быть использованы некоторые организационные меры. В их числе: а) Четкое распределение обязанностей и прав между госслужащими с тем, чтобы усилить их персональную ответственность за любые действия от имени власти; б) Упорядочение письменной отчетности о совершенных действиях, особенно в сферах с наибольшей вероятностью злоупотребления. Такая отчетность должна давать возможность детально проконтролировать обоснованность принятого решения; в) Регулярная сменяемость госслужащих в подразделениях, в которых велика вероятность коррупции; г) Ужесточение наказания за злоупотребления; д) Создание новых или укрепление уже имеющихся в органах власти и управления подразделений, занимающихся внутренним контролем²².

В.В. Черепанов описывает современный кадровый корпус государственной гражданской службы России с качественной точки зрения.

Во-первых, на государственной гражданской службе сейчас сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны. Так, на начало 2005 года в общей численности государственных гражданских служащих женщины составляли более 70%, при этом в органах исполнительной власти – 71,8%, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры – 67,6%, в аппаратах органов законодательной власти – 55,8%, аппаратах иных государственных органов – 55,4%. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов В.В. Черепанов объясняет двумя причинами: традиционной недооценкой роли женщины в государственном управлении и низким престижем государственной службы в обществе.

Во-вторых, налицо должностной дисбаланс − заметно абсолютное преобладание женщин на государственных должностях, отнесенных к младшим и старшим группам должностей, и такое же преобладание мужчин на главных и высших должностях. Данные социологического опроса государственных служащих показывают, что 14% опрошенных относятся к этому положительно, 18% − скорее положительно, чем отрицательно, 19% − скорее отрицательно, чем положительно, 37% − нейтрально, 12% − отрицательно²³.

В-третьих, по возрасту − средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составляет 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст – 37 лет). Лица пенсионного возраста среди гражданских служащих составляют 3,5%. Более 30% государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имеют возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляют соответственно 11,1% и 6,9%. Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещает государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7%).

В-четвертых, по стажу службы − большинство лиц (29,9%), замещающих должности гражданской службы, имеют стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% – свыше 15 лет. В аппаратах органов законодательной власти стаж работы свыше 15 лет имеют 42% лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппарата органов судебной власти и прокуратуры – 24%, в других государственных органах – 38%. Таким образом, по прогнозам специалистов, в течение ближайших 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию.

В-пятых, по уровню образования − на начало 2005 года доля гражданских служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%. При этом 40% государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22%– юридическое образование, 18% – высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35, 16 и 21 процент. То есть, видно снижение числа лиц, имеющих экономическое, управленческое и юридическое образование, и увеличение лиц с техническим образованием. Настораживает то, что сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

В-шестых, говоря о денежном содержании, наблюдается тенденция увеличения ее разницы между группами должностей и уровнями гражданской службы. Так, уровень среднемесячной заработной платы гражданских служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2005 году был в 1,3 раза выше, чем уровень среднемесячной заработной платы государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Это вызывает неудовлетворение территориальных госслужащих и социальную напряженность. Большая дифференциация в оплате труда государственных служащих слабо стимулирует эффективность служебной деятельности основной массы служащих²⁴.

В целом анализ сущности кадрового потенциала общества и, прежде всего, в системе госслужбы позволяет говорит о высокой степени общественной значимости множества нерешенных проблем в этой области. Результаты социологических опросов показывают, что новая система работы с кадрами государственной службы требует большей координации, практической «отладки» кадровых технологий, поиска путей повышения их эффективности. Имеющийся в государственной службе кадровый потенциал не всегда используется рационально. Необходимо больше внимания уделять оптимизации структуры аппарата и профессионализации службы, внедрения более эффективных технологий отбора кадров на основе равного доступа к государственной службе, объективной оценки труда специалистов, карьерного продвижения по служебной лестнице. Медленное развитие интеллектуально-кадрового потенциала государственной службы снижает политическую конкурентоспособность органов власти, и подрывает их авторитет в обществе.

Но государственный служащий, работник высокого профессионального класса не готовится скоротечно. Для полного формирования качеств, соответствующих необходимому стандарту профессионала, требуются многие годы, нередко 10-15 лет.²⁵ Здесь необходим продуманный научный подход к формированию и реализации современной кадровой политики, кадровому обеспечению государственной службы.

Прежние принципы, формы и методы работы с кадрами, используемые административно-командной системой, такие как номенклатурный подход, жесткая идеологическая ориентация, политические пристрастия, определенная партийная принадлежность, пришли в противоречие с демократическими установками общества, стали тормозом развития и полного, эффективного использования трудового потенциала.

Поэтому важнейшей социальной задачей в условиях реформирования современного общества является формирование кадрового потенциала органов власти и управления, что требует больших умственных, финансовых и организаторских усилий и затрат.

А главными целями государственной кадровой политики, как подчеркивают авторы курса лекций «Государственная кадровая политика и механизм ее реализации» является:

• создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний, вершин творчества, всемерно стимулируя профессиональный рост и служебное продвижение, повышение качества и эффективности трудовой деятельности;

• обеспечение высокого профессионализма управленческого и технологического процессов, укомплектования всех участков трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросовестными работниками;

- создание надежных преград на пути проникновения на руководящие и управленческие должности (прежде всего в системе государственного и муниципального управления) людей недостойных, склонных к карьеризму, бюрократизму, взяточничеству и другим меркантильным соблазнам реальной власти²⁶.

Несмотря на то, что главные цели государственной кадровой политики были сформулированы более семи лет назад, они сохраняют свою актуальность и в современных условиях модернизации российского общества.

Кадровая политика в системе государственной службы Российской Федерации направлена на достижение следующих социальных целей:

– обеспечение госслужбы надежными, профессиональными специалистами;

– создание необходимых социальных и материальных условий деятельности государственного аппарата, а также его правового регулирования в соответствии с нормами законодательства;

– создание и обеспечение функционирования системы подготовки и повышения квалификации персонала государственной службы, формирование условий для творческого роста специалистов на рабочем месте;

– определение порядка и регулирование процесса подбора, перемещения, продвижения, оценки, стимулирования, и повышения ответственности государственных служащих.

А по данным В.В. Черепанова приоритетными направлениями кадровой политики и формирования кадрового состава государственной гражданской службы являются:

– создание эффективного механизма отбора кадров на государственную службу. Создание и внедрение системы поиска и отбора в аппараты органов государственной власти наиболее достойных кандидатур, компетентных специалистов на основе принципа равенства доступа граждан к государственной службе;

– совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих - их профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки в соответствии с современными учебными программами и методиками профессионального обучения служащих. Эта задача должна решаться путем совершенствования учебных программ и государственных образовательных стандартов, создания системы устойчивого профессионального развития, введением непрерывного профессионального обучения госслужащих, получения ими дополнительного профессионального образования в ведущих вузах страны и прежде всего в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Финансовой академии при Правительстве РФ;

– применение современных кадровых технологий прохождения гражданской службы, включая методы и способы расстановки, ротации, мобильности, служебного продвижения кадров. Создание возможностей карьерного роста гражданских служащих, содействие их должностному продвижению на конкурсной основе. Это право гражданского служащего не реализуется автоматически, а только на основе и с учетом его заслуг в служебной деятельности и поведении по итогам проведенных конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов;

– планомерное обновление кадрового состава государственной службы путем привлечения на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов. Осуществление на конкурсной основе ротации кадрового состава путем перевода государственных служащих с одной должности на другую в пределах одного государственного органа либо перевода из одного государственного органа в другой. Сочетание обновления кадров с их преемственностью;

– формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;

– повышение социального статуса государственных служащих. Рост престижа государственной службы и авторитета профессии государственных служащих путем внедрения действенных механизмов стимулирования, правовой и социальной защиты, повышения ответственности государственных служащих;

– установление объективных и всесторонних критериев эффективности государственной службы, оценки результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;

– внедрение современных кадровых технологий оценки персонала – конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов. Для реализации принципа назначения на должность с учетом заслуг гражданского служащего необходима четкая оценка результатов служебной деятельности. Для определения уровня профессионального мастерства служащего также необходима объективная оценка его служебной деятельности;

– совершенствование информационно-аналитического и документационного обеспечения кадровой деятельности;

– повышение роли и престижа кадровых служб в системе государственной службы;

– совершенствование кадровой работы в государственном органе, ее содержания, стиля и методов²⁷.

Представленный комплекс приоритетных направлений и задач государственной кадровой политики позволяет решить главную проблему государственной службы – формирование высокопрофессионального, компетентного и высоконравственного корпуса государственных служащих России. А оптимизация кадрового потенциала, привлечение и удержание на государственной службе профессионалов высокого класса, владеющих современными технологиями управления возможно, по мнению современных исследователей только через использование целого комплекса механизмов: правовых, организаторских, управленческих, материальных, финансово-экономических, образовательных, контролирующих, морально-нравственных и других.