Литература Нормотворчество / Эффективность правовых норм
.docЧтобы выявить правообразующие интересы в каждом конкретном случае, законодатель должен не просто подняться над частными, групповыми интересами, но и суметь обнаружить в том или ином групповом интересе общезначимый момент, увидеть те направления и формы его реализации, которые не наносят ущерба интересам других групп населения. На основании вышеизложенного В.В. Лапаева делает вывод о том, что правообразующий интерес - это определенный итог взаимоувязки, согласования частных групповых интересов, который позволяет наиболее полно использовать заложенный в каждом из них потенциал общественно полезной или, как минимум, общественно не вредной социальной активности.
В русле данного подхода В.В. Лапаева дает следующее определение эффективности закона - мера его вклада в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, в формирование и развитие элементов свободы в общественных отношениях. Что касается цели правового воздействия, то речь должна идти не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни1.
Ввиду этого, чтобы государственное нормотворческое решение было эффективным, социально легитимным, оно должно в идеале основываться на определенном согласии, компромиссе противоборствующих воль и интересов членов государственно-организованного российского общества, которых затрагивает в той или иной связи правовой норматив.
Ради справедливости, следует еще раз отметить, что это идеальный вариант. В конечном счете, государственная воля, то есть воля политических сил стоящих у власти является решающей и определяющей при принятии соответствующего решения. Она может выражать и согласованную волю, а может быть далеким от идеала, социальных ожиданий большинства членов общества, однако тогда социальная легитимность правотворческого решения будет существенным образом подорвана, это, несомненно, скажется на эффективности правового регулирования.
Существующие механизмы предварительной оценки проекта нормативного правового акта выглядят совершенно критически. Либо отсутствуют его необходимые элементы, либо он в существующих частях является несбалансированным и неразвитым и не учитываются при этом важные условия, необходимые для того, чтобы реализовывать его положения в жизни.
Современные задачи и цели, стоящие перед субъектами нормотворчества, требуют установления определенных стандартов оценки хода нормотворческой деятельности, проектов нормативных правовых актов и законодательства. Речь идет прежде всего о перспективной оценке эффективности проектов нормативных правовых актов, при употреблении которой максимально полно просчитываются положительные и отрицательные последствия введения того или иного проекта.
Законодательная политика как средство социального реформирования, отрицая необходимость детальной, методологически и прогностически выверенной, предварительной проработки (оценки) эффективности проектов нормативных правовых актов или допускающая «игнорирование» такого фактора или рассчитывающая на возможность и достаточность исправлений «по пути», когда акт уже начал действовать, обречена, очевидно, на провал. Если же законодательство направлено на латание дыр и совершенно игнорирует социальные потребности, изыскивая для себя все большие материальные средства, то это напоминает ту ситуацию, которая в настоящее время складывается в дорожном хозяйстве, где вместо качественного дорожного покрытия и его надлежащего ремонта осуществляется «латочный ремонт», совершенно неконтролируемый, требующий для себя материальных расходов по принципу «бездонной ямы».
Оценка эффективности проекта нормативного правового акта способствует его жизнеспособности, делает его пригодным для разрешения существующих правовых споров и удовлетворяет социальные ожидания и потребности.
Оценка эффективности влияния нормативного правового акта выступает определенной гарантией учета субъектом нормотворчества социальной действительности и вместе с тем требует усилий по ее институциализации, без которой невозможно её использование в нормотворческой деятельности.
При оценке эффективность нормативного правового акта необходимо учитывать многоаспектный, комплексный характер проблемы. Вполне обоснованно представляется возможным говорить о следующих аспектах оценки эффективности:
- правовой аспект эффективности суть которого в реализация нормативным правовым актом смысла и назначения права в обществе, основных правовых принципов, выбор которых зависит во многом от степени развития общества и его цивилизованности. Отрицать вопрос о правовом аспекте эффективности нормативного правового акта означает согласиться с игнорированием идей права, правового государства, прав человека. В такой интерпретации нормативный правовой акт есть средство управления и выражения воли властвующего, которые может формализовать в закон любое воззрение, настроение и т.д.;
- технический аспект эффективности связан с пониманием технологического характера нормативного правового акта и его формой. Совершенный в формальном смысле нормативный правовой акт может быть не правовым, экономически неэффективным и социально непринятым (неадекватным). Выполнение требования технической эффективности означает соблюдение требований формальной легистики, приемов, способов и средств подготовки текстов нормативных правовых актов, выхолащивания содержащихся в них понятий, конструкций, норм, связей. Именно эта сторона проблемы эффективности получила подробную разработку в трудах классиков (Бентама, Иеринга, Васьковского, Люблинского) и современников;
- экономический аспект эффективности очень важен, ведь без адекватных расчетов затрат, которые будут произведены для реализации положений нормативного правового акта, ни один нормативный правовой акт не достигнет тех целей, ради которых принимался. Довольно часто вместе с проектами нормативных правовых актов можно наблюдать в пояснительной записке или финансово-экономическом обосновании, которая может состоять всего из одной страницы указание на то, что нормативный акт не потребует затрат из соответствующего бюджета. А кто это просчитал, где заключения экспертов, например Счетной Палаты?
Практика оценки экономической эффективности законов в США демонстрирует удачный пример нормативного закрепления данного требования, включая различные методические шаги на разных стадиях данного подхода. Так, в частности, существует требование проведения анализа издержек и преимуществ, которое установлено Правительственным распоряжением 12291, принятым в 1980 г.
Его основные требования следующие:
описание потенциальных преимуществ от применения нормы, включая любые преимущества, которые не могут быть оценены в денежном эквиваленте, а также определение тех отраслей промышленности или групп людей, которые, вероятно, получат эти преимущества;
описание потенциальных затрат на применение нормы, включая любые неблагоприятные воздействия, которые не могут быть оценены в денежном выражении, а также определение групп или лиц, которые предположительно понесут затраты;
определение потенциальных «чистых» преимуществ от применения нормы, включая оценку воздействия, которые не могут быть определены количественно в денежном эквиваленте;
описание альтернативных подходов, которые могли бы привести к достижению практически той же цели, но при более низких затратах, наряду с анализом потенциальных преимуществ и затрат при альтернативных решениях и кратким обоснованием юридических оснований неприемлемости таких альтернатив1.
Строгая оценка цены нормативных правовых актов при определении политики и перед введением нормативного правового акта в действие не только принесет экономическую выгоду государству, но и будет способствовать повышению качества законов;
- социальный аспект эффективности. Любой нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Современное общество характеризуется противоречивостью интересов различных слоев и групп. Отыскание компромиссного варианта обеспечения интересов делает право универсальным регулятором отношений в обществе. Дело не в том, что оно способно обеспечить интересы всех слоев и всех групп. Удовлетворение социальной справедливости возможно при согласование интересов отдельных людей и социальных групп при создании правовых норм. Выражая идею социальной справедливости, право, таким образом, должно учитывать интересы всех членов общества. Практически, история показала, что воплощение в социальной жизни посредством права интересов всех слоев общества – не более чем утопия, миф. В силу объективных причин, право не может учитывать интересы всех, даже потому, что «у каждого своя правда и справедливость». Однако, превалирование общественного интереса над индивидуальным заложено в саму суть права. В этом смысле прав Р.З. Лившиц, отмечающий, что «функции права как средства социального компромисса полностью соответствуют природе справедливости». Специфика права как социального феномена заключается в том, что оно призвано внести порядок в общественные отношения и закрепить этот порядок1. Это также один из аспектов справедливости в праве, выражающийся в нормативности, обязательности правовых положений, в возможности их принудительного проведения в жизнь2. Идеи, соответствующие справедливости, которые нашли закрепление в правовых нормах, стали правом. Остальные идеи, не нашедшие закрепления остаются за пределами права. Таким образом, право есть ни что иное, как нормативно закрепленная и реализованная справедливость, выражающаяся в компромиссе индивидуальных интересов и признании общественного интереса. Такое положение вещей делает справедливость неким мерилом правовых норм, критерием, служащим для определения степени соответствия конкретной правовой нормы идеалу социальной справедливости.
Помимо обозначенных аспектов эффективности нормативных правовых актов можно с определенной долей условности поддержать мнение С.А. Жинкина выделяющего антропологический аспект. В этом аспекте эффективность норм законодательства должна пониматься как степень духовного развития, степень духовной и материальной самореализации личности, которую обеспечивает соответствующая группа правовых предписаний. Антропологический (психологический) аспект эффективности норм законодательства включает также степень формирования у конкретных индивидов и их групп активной гражданской позиции, глубокой солидарности с соответствующими нормами, желания их добровольно соблюдать, исполнять, использовать или применять. Антропологическая эффективность норм законодательства зависит от их антропологической адекватности, т.е. соответствия норм основополагающим качествам и потребностям личности, способности норм права содействовать развитию и самореализации членов общества3.
При необходимости возможно выделение и других аспектов эффективности нормативных правовых актов, но говорить об эффективности нормативного акта в целом возможно при учете всех возможных аспектов.
Во многом говорить об эффективности нормативного правового акта и составляющих его норм при регулировании поведения участников общественных отношений возможно при наличии такого его внутреннего свойства как качество.
Не углубляясь в философский анализ категории «качество», необходимо отметить, что данная категория имеет место, широко используется в общественной и научной жизни и обозначает «совокупность всеобщих признаков, которые составляют качество любого явления, процесса природы, общества или мышления, и тем самым выступают методологическим основанием в изучении качества конкретного явления»1.
Качество правовой нормы – это, прежде всего, совокупность её свойств, во-первых, отличающая его от других явлений, во-вторых, выявляющая его природу, закономерности развития и функционирования.
О качестве правовой нормы можно вести речь, если она соответствует признакам, позволяющим отличать его от других социальных регуляторов. Отсутствие хотя бы одного из признаков правовой нормы позволяет сделать вывод о том, что правовая норма не качественна.
В юридической науке существуют различные мнения о показателях, характеризующих качество правовых норм. Так, С.В. Поленина выделяет юридические, социальные и политические аспекты качества правовых норм.
Юридические параметры, по ее мнению, сводятся к тому, что правовые нормы должны закреплять нормативно-правовые предписания, т.е. регламентировать отношения между субъектами путем установления их взаимных прав и обязанностей, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства. На уровне конкретного нормативного правового акта понятие «качество» предполагает внутреннюю логическую согласованность и способность к взаимодействию содержащихся в нем нормативных предписаний. Причем, показателями качества отдельно взятого нормативного правового акта, считает С.В. Поленина, выступают также соотносимость его основных типологических характеристик (юридической силы, круга регламентируемых общественных отношений, специфики содержащихся в нем норм и т.п.)2. На уровне отраслей законодательства качественные показатели включают системность образующих отрасль актов, т.е. их внутреннюю согласованность и взаимодополняемость, а также отсутствие пробелов в нормах права, адекватность специфики охватываемых отраслью общественных отношений методом их правовой регламентации.
На уровне системы законодательства важное значение для ее качественных характеристик приобретают своевременность обновления, расчистки и систематизации законодательства, поскольку каждый новый нормативный правовой акт должен вписываться в систему законодательства.
Социальная характеристика качества нормативного правового акта предполагает адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов и их проектирование на будущее, прогнозирование возможных путей развития общественных отношений.
Политические параметры качества нормативного правового могут быть определены как степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы требованиям законодательной политики, задачам и потребностям общественного развития.
В.И. Гойман качество нормативного правового акта связывает с фактическим его содержанием (социальной адекватностью закона) и его формой (юридической адекватностью).
Социальная адекватность нормативного правового акта характеризует его соответствие общественным отношениям, когда нормативный правовой акт отвечает прогрессивному характеру человеческой деятельности и объективным тенденциям общественного развития, а также гуманистической природе права.
С точки зрения юридической адекватности нормативного правового акта выделяется две группы требований.
1. В аспекте требований фундаментального характера предполагается определение: а) типа правового регулирования; б) достаточности специально-юридических средств или их соответствия целям нормативного правового акта (это связывается с наделением участников правоотношений правовыми возможностями); в) гарантированности порядка, процедур (юридического механизма реализации содержащихся в нормативном правовом акте материально-практических предписаний). При этом нормативный правовой акт должен иметь свойства акта, непосредственно регулирующего действия.
2. В аспекте требований прикладного характера нормативного правового акта считается качественным тогда, когда осуществляется адекватный перевод фактического содержания нормативного правового акта на язык права, что предполагает четкое, стилистически безупречное построение в правовом акте нормативного материала и т.п.1
Следует согласиться с точкой зрения А.И Дурова2 и обозначить критерии, по которым определяется качество нормативного правового акта: во-первых, свойства (показатели) нормативного правового акта, характерные для национальной правовой системы общества. На их основе должны разрабатываться стандарты качества нормативного правового акта, причем применительно ко всем его видам. Во-вторых, критериями качества нормативного правового акта служат определенные международные стандарты, общепризнанные нормы и принципы международного права, а также положения международных договоров России. В-третьих, важным критерием нормативного правового акта является практика его реализации, ценность (полезность), максимальная эффективность для отдельных людей, коллективов и организаций, государства и общества в целом.
Наиболее важным показателем или критерием качества и эффективности правовых норм будет являться правоприменительная практика, которая покажет насколько правовая норма регулирует поведение участников общественных отношений и насколько в результате данного регулирования будут достигаться социально полезные цели поставленные субъектом нормотворчества при его принятии, вместе с тем эффективность может определяться также и заранее на стадии её принятия. О такой «потенциальной» эффективности правовых норм речь будет идти в отдельных параграфах работы.
В результате, подводя небольшой итог следует сказать, что несмотря на многообразие подходов к определению эффективности правовых норм большинство авторов и, мы придерживаемся данной точки зрения, сходятся на том, что эффективность правовой нормы – это её внешняя (социальная) составляющая, выражающаяся в выполнении её тех социально значимых целей в виде положительного изменения подвергнутых правовому регулированию общественных отношений с учетом возможных наименьших временных характеристик и материальных затрат. Что касается качества правовых норм – это их внутреннее содержание, отвечающее существующим юридическим приемам, способам и правилам их создания. Для создания качественного нормативного правового акта необходимо грамотное тактическое использование технико-юридических средств.
1 Тихомиров Ю.А. О теории правового регулирования: сравнительный анализ // Журнал российского права. 2009. № 12. - С. 5 - 13.
1 См.: Никитинский В.И., Глазырин В.В., Казаринова С.Е. О методике измерения эффективности правовых норм // Советское государство и право. 1975. № 9. - С. 25.
2 См.: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8. - С. 4.
3 Ожегов С.И. Словарь русского языка. 20-е изд. - М., 1989. - С. 745.
4 Ипакян А.П. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. - М., 1976. - С. 7.
1 Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления. Словарь-справочник. - М., 1997.
2 Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. - М., 1981. - С.17-18.
3 Акофф Р., Эмери Ф.О. О целеустремленных системах. - М., 1974. С. 45; Диневич В А. Эффективность труда в управлении социальной экономикой. Автореферат дис. ... к.э.н. - М., 1974. – С.11.
4 Дюрягин И.Я. Право и управление. - М.,1981. - С.123.
5 См.: Эшби Р.У. Введение в кибернетику / Пер. с англ. - М., 1959. - С. 21.
6 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М.: Госюриздат, 1960. - С. 143; Лебедев М.П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. № 1.
1 См.: Морозова И.С. Льготы в российском праве: проблемы эффективности // Известия вузов. Правоведение. 2001. № 4. - С. 41.
2 Пашков A.C. Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8. – С.3.
3 Лейст О.Э. Сущность права. – М., 2002. – С.93.
4 Цит. по: Мингазов Л.Х. Проблема эффективности в зарубежной доктрине // Московский журнал международного права. 1998. № 2. - С. 4.
1 Там же. - С.4-5.
2 Цит. по: Мингазов Л.Х. Проблема эффективности в зарубежной доктрине// Московский журнал международного права. 1998. №. 2. - С. 7.
3 См., например: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М., 1960. - С. 143.
4 Керимов Д.А. Философские проблемы права. – М., 1972. – С.28.
1 Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. – Саратов, 2003. – С. 16.
2 Там же. С.45
3 Эффективность правовых норм / Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. – М., 1980. – С.25.
4 Эффективность правовых норм / Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. – М., 1980. – С.49.
1 См.: Иконицкая И.А Проблемы эффективности в земельном праве. - М., 1979. - С. 36; Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. - М., 1980. - С. 22.
2 Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. – Казань, 1987. – С. 318-319.
3 См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы эффективности советского права. В сб. «XXIV съезд КПСС и проблемы повышения эффективности советского права». - М., 1973. - С. 5 - 6.
1 См.: Эффективность действия правовых норм. - Л.: Изд. ЛГУ, 1977. - С. 31, 34 - 35.
2 Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. – Саратов, 1989. – С.285.
3 В.А. Федосова относит к представителям данного подхода М.П. Лебедева, Г.А. Злобина, В.А. Козлова и других (Федосова В.А. Эффективность действия норм советского права. - Воронеж: Изд. Воронежского университета, 1984. - С. 20).
1 Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник ЛГУ. 1972. № 5. - С. 109, 111.
2 См.: Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник Ленинградского университета. Вып. 1. 1972. - С. 112 - 113.
3 См.: Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм права/ Эффективность закона. - М., 1997. - С.12-13.
1 См.: Лапаева В.В. Эффективность закона и методы ее изучения/ Эффективность закона. - М, 1997. - С. 33.
1 Бейтс Д. Цена законов /Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара, 16—17 декабря 2002 года, г. Рязань. - М.: Издание Государственной Думы, 2003. – С.101.
1 Лившиц Р.З. Теория права. – М., 1993. – С. 68.
2 Там же. – С. 69.
3 Жинкин С.А. О плюрализме в исследовании проблем эффективности права // История государства и права. 2009. № 11.
1 Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. - Иркутск, 1998.
2 См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. - М., 1993. – С.12.
1 Гойман В.И. Действие права: (методологический анализ). - М., 1992.
2 См.: Дуров А.И. Понятие качества закона и параметры, его определяющие // Актуальные проблемы истории, политики и права: Часть 1. Екатеринбург: Издательство Уральского юридического института МВД России, 2002.