1. Понятие управления как сферы применения норм административного права. Виды социального управления.

Административное право как одна из важнейших базовых отраслей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. осуществляемого от имени общества, государства. Административное право называют правом управления, поэтому в большинстве современных учебников системное изложение учебного курса этой дисциплины начинается с более или менее подробного освещения вопроса о понятии и сущности социального управления и важнейшей его разновидности — государственного управления как важнейшей формы реализации исполнительной власти.

Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (опе­ратор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное об­разование — администрация (дирекция, руководство, командова­ние и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреческого «organize» — сообщаю стройный вид, устраиваю) многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми — ор­ганизационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление — лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий таково: сущность управления состоит в практической организации деятельности руководимых (управляемых) объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта практическая организация суть неотъемлемое имманентное свойство управления. Следовательно, организация является атрибутом управления, внутренне присущим ему свойством, пронизывающим все его содержание.

Многостороннюю организацию жизнедеятельности государственно-организованного гражданского общества, направление и регулирование всех протекающих в нем социально-политиче­ских, социально-экономических, социально-культурных, социаль­но-охранительных и иных процессов и явлений обслуживают и обеспечивают три вида управления, принципиально различаю­щихся своей объектной направленностью и внутренним содержа­нием: техническое, биологическое и социальное.

Техническое управление — организация целенаправленного нор­мального и эффективного функционирования технических систем и протекающих в них технологических процессов на основе позна­ния и использования естественных физических, химических и дру­гих законов и вытекающих из них закономерностей. Технико-техно­логические нормы и правила, отражающие эти законы, нередко получают юридическое закрепление и правовое опосредование в виде юридически обязательных к исполнению технических условий, правил, наставлений, технологических инструкций по эксплуатации машин, механизмов, сложных технических систем, а также других ад­министративно-правовых актов управления технической сферой ор­ганизации жизнедеятельности общества.

Биологическое управление — организация целенаправленного эффективного функционирования и развития биологических осо­бей и популяций животного, растительного и микроорганического мира на основе познания и использования биологических зако­нов и вытекающих из них закономерностей жизнедеятельности биологических систем. Биологические нормы и правила, отра­жающие эти законы, также нередко получают юридическое закре­пление и правовое опосредование в виде юридически обязатель­ных к исполнению правил организации животноводства, семено­водства, садоводства, лесоводства, рыбного хозяйства и т. д., содержащихся в многочисленных инструкциях, регламентах, указаниях и других административно-правовых актах регулирования сельскохозяйственного производства в стране.

Социальное управление — это управление многочисленными и раз­нообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление — сложное общественно-историческое явление. Обществен­ное потому, что управление — необходимое и непреложное условие со­вместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда оста­ется необходимым атрибутом жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического развития.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса соци­ального управления выступает власть. Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сооб­щества служит инструментом организации данного социума, регуля­тором складывающихся в нем общественных отношений. В совре­менных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-право­вым регулированием разновидности социального управления: обще­ственное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локального (в пределах одной организации) правового регулирования, дополняемого государственным адми­нистративно-правовым регулированием, строго определенным за­коном, которое связано с государственной регистрацией объеди­нений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного само­управления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на опреде­ленной территории. Устанавливая конституционную модель мест­ного самоуправления в России и его роль в формировании демо­кратического государства и гражданского общества, законодатель­ство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов го­сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей систе­ме социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В широ­ком смысле государственным управлением именуют иногда дея­тельность любых государственных органов всех ветвей государст­венной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельно­сти как всего государства в целом, так и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

В узком же организационном, собственно административно-правовом смысле, под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, свя­занной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в этом организационно-правовом смысле является ос­новным объектом административно-правового регулирования и сфе­рой реализации норм административного права.

2. Государственная исполнительная власть и государственное управление как вид государственной деятельности (взаимосвязь и соотношение).

Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законо­дательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Кон­ституционное внедрение этой достаточно новой для нашей страны государственно-правовой доктрины разделения властей внесло прин­ципиальные изменения во всю систему организации государственной власти в России и поставило по-новому вопрос о существенном из­менении содержания, а главное — о взаимосвязи и соотношении законодательной и исполнительной власти и государственного управления, тем более что Конституция РФ 1993 г., отказалась от термина и понятия «государственное управление», вследствие чего используемая в ней категория «исполнительная власть» оказалась в несколько неопределенном состоянии.

Прежде всего, была законодательно отвергнута сама идея право­мерности и необходимости соединения законодательной и исполни­тельной И сей­час вряд ли допустимо без специальных замечаний говорить о пер­вичности представительной (законодательной) власти и вторичности власти исполнительной, потому что, во-первых, исполнительная власть в лице Президента РФ получает свои полномочия не от представительной власти, а непосредственно от народа, избирающе­го его прямо и непосредственно; во-вторых, Конституция РФ 1993 г. не предусматривает прямой и жесткой подотчетности и под­контрольности представительным органам не только президентской, но и правительственной исполнительной власти. Реальная же ны­нешняя государственная практика тем более не дает ни малейших оснований говорить о производности (вторичности) исполнительной власти по отношению к представительной даже в правотворческой сфере. После принятия ныне действующей Конституции управлен­ческое нормотворчество в виде президентских указов и правительст­венных постановлений получило столь широкое распространение и масштабность, что, по существу, во многом подменило собой за­конодательство, хотя принцип верховенства закона закреплен в ря­де статей Конституции РФ (ст. 76, 90, 107, 113 и др.).

В целом практика и состояние дел в государственном строи­тельстве современной России характеризуются резким возрастани­ем роли и фактической значимости исполнительной власти, пре­валированием ее над двумя другими ветвями власти и отсутстви­ем правовой ответственности каждой перед любой из них. Все это соответствует намеченному и юридически закрепленному в Конституции РФ 1993 г. курсу на становление нового типа го­сударственной исполнительной власти в постсоветской России. Неизменным остается одно: исполнительная власть призвана обеспечивать повседневное и специализированное управление го­сударственными делами. Особенности и ха­рактерные черты этой ветви государственной власти: два ключевых момента: власть и испол­нение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с которым связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — органов государственного управления и, во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспече­ние практической реализации (исполнения) общих норм, устанав­ливаемых субъектами представительной, президентской и прави­тельственной власти в целях регулирования различных сторон об­щественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.

К определяющим элементам сущностной характеристики госу­дарственной исполнительной власти можно отнести следующие:

1) социальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общих предписаний, т. е. решений представительной, президентской и правительственной власти;

2) реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас остающихся тако­выми по сути, иногда и с сохранением этого старого наименования; 3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения в процессе и результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфического вида государственной деятельности и основной формы реализации исполнительной власти. Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление — это исполни­ тельная власть в действии.

3. Характерные особенности и структура государственного управления как вида государственной деятельности (в сфере реализации исполнительной власти).

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выра­жения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные формы государственной деятельно­сти, осуществляемые государственными органами законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, принято именовать вет­вями государственной власти. По своему внутреннему содержа­нию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и опре­деляющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет сврю деятельность и в иных видах, например импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятель­ности — управленческая исполнительно-распорядительная дея­тельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительская деятельность Российской Феде­рации в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики и т. д.

Видовые специализированные формы государственной деятельно­сти являются производными от трех родовых ветвей государствен­ной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляе­мые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными зако­нами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержа­нием которых являются специфические функции различных пра­воохранительных и иных государственных органов, осуществляю­щих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполни­тельные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных видов государственной дея­тельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает организа­ционная управленческая деятельность, что усложняет полное оп­ределение предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.

Государственное управление как основная определяющая фор­ма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд признаков. Главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, заключается в практически организующем характере этого вида го­сударственной деятельности. Сущностное предназначение госу­дарственного управления — в желании, умении и способности ор­ганов исполнительной власти организовать практическое испол­нение общих предписаний и норм федеральных и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации.

Второй признак государственного управления — его непрерыв­ный и циклический характер, что объективно обусловлено непре­рывностью общественного производства и потребления в самом широком смысле этого слова. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судеб­ной, прокурорской и других разновидностей государственной вла­сти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как госу­дарственное управление осуществляется постоянно, непрерывно. Завершается один цикл управленческого процесса, начинается, продолжается и завершается другой.

Третьим признаком государственного управления является ис­полнительно-распорядительный характер этого вида государствен­ной деятельности. Этот признак отражает особенности исполни­тельской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Органы государственного управления исполняют требования законов и других общих предписаний президентской и правитель­ственной власти через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-испол­нительских действиях. Они исполняют законы распоряжаясь.

Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участ­вуют в управлении в качестве субъектов управленческих отноше­ний. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и об­щественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих административно-право­вых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие — как управляющие субъекты в административно-пра­вовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления и административно-правового регулирования могут выступать различные стороны административно-правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответ­ственность), а также различные стороны деятельности социаль­но-культурных и иных учреждений, предприятий и их объедине­ний (акционерные общества, холдинговые компании, финансо­во-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.).

Едиными очень крупными объектами государственного управ­ления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы: ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей).

Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреждений однородного социально-экономического или социально-культурного профиля, находящихся в ведении центрального федерального или субъекта Федерации органа исполнительной власти. А сфера государствен­ного управления включает в себя деятельность специальных орга­нов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межотраслевое регулирование (государственная статистика, стан­дартизация и т. д.) в масштабе всех или, по крайней мере, мно­гих отраслей управления.

Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя следующие элементы: функции управления, формы и методы их осуществле­ния, а также стиль управленческой деятельности.

Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленче­ского процесса как деятельности, обеспечивающей решение стоя­щих перед управляющими субъектами целей и задач (функция работы с кадрами, материально-технического, информационного обеспечения и обслуживания и т. д.).

Формы государственного управления представляют собой опре­деленным образом документально закрепленные решения и дей­ствия государственных органов и их служащих.

Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъек­тов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеж­дения, принуждения, стимулирования и т. д.).

Стиль государственного управления как составная часть содер­жательной характеристики управленческого процесса выражает его личностные моменты, отражая социально-культурные, интел­лектуально-профессиональные, характерологические и иные черты и особенности личности управляющего субъекта.

 

4. Предмет административного права (области административно-правового регулирования).

Предмет административного права, как и любой другой отрас­ли, — это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, трудно­обозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-право­вого регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулирова­ния — ст. 2 ГК РФ) нет и, видимо, не может быть в принципе.

Сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельно­сти гражданского общества. Этот сегмент может изменяться государ­ством в ту или иную сторону — сужаться или, наоборот, расширять­ся, естественно, за счет других сегментов общего правового поля, но при этом предмет соответствующей отрасли права не меняется. Так, в условиях перехода России к рыночной экономике значительно расширилась сфера граж­данско-правового регулирования общественных отношений в эконо­мике при столь же объемном сужении сферы административно-пра­вового регулирования в этой области, но при этом предметы гражданского права (гражданско-правовое регулирование) и админи­стративного права (административно-правовое регулирование) оста­лись прежними. Или, например, в это же время произошло резкое расширение сферы административно-правового регулирования осно­ваний и условий применения административной ответственности при столь же масштабном сужении сферы уголовно-правового регулиро­вания, но при этом также не изменились предметы ни администра­тивного, ни уголовного права (соответственно административно-пра­вового и уголовно-правового регулирования).

Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весь­ма объемной, сложной и неоднородной областью административ­но-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы — административно-право­вые институты. Поэтому к определению и описанию предмета ад­министративного права, т. е. регулируемых его нормами областей общественных отношений, можно подойти с двух сторон: во-пер­вых, можно перечислять и описывать все основные группы регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отношений, другими словами, все виды административно-правовых институтов (объектно-видовой подход); во-вторых, можно вычленить и охарактеризовать основные родовые области общественных организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования и охватывающих все или многие административно-правовые институты (предмет­но-родовой подход).

Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описа­нию предмета административного права выражается в перечисле­нии и более или менее подробном описании всех административ­но-правовых институтов, некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права.

Для объектно-видового подхода к определению и рассмотрению предмета административного права характерна недостаточная степень конкретности в формулировании предмета административного права и выявлении его специфично­сти вследствие того, что вопрос о предмете административного права во многом невольно подменяется вопросом о структуре и системе административного права как отрасли права, вопросом об объектах административно-правового регулирования (сферы, от­расли, области государственного управления). Кроме того, не сле­дует забывать, что по своему предмету административно-правовое регулирование выходит за пределы государственного управления в собственном организационном смысле как основного вида реа­лизации государственной исполнительной власти и проникает в другие виды государственной деятельности, обслуживая и обес­печивая эффективное их осуществление.

При предметно-родовой же характеристике административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) высвечивается то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род об­щественных отношений — организационные отношения, которые, од­нако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно-распоря­дительной деятельности, так и за его пределами, в других видах го­сударственной деятельности.

Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но раз­личные по своей видовой характеристике разновидности органи­зационных отношений, являющихся предметом административ­но-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государ­ственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государст­венной деятельности; 3) общегосударственные контрольно-орга­низационные отношения; 4) административно-юстиционные орга­низационно-охранительные отношения.

5. Понятие, особенности и виды административно-правовых норм.

Административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше. Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения. Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и дᴎспозᴎцᴎю, но часто не содержат в составе данной нормы санкцᴎᴎ как последствᴎя ее несоблюденᴎя. Санкцᴎᴎ у всех адмᴎнᴎстратᴎвно-правовых норм, конечно, ᴎмеются, но онᴎ как бы вынесены за рамкᴎ содержанᴎя нормы ᴎ предусмотрены в другᴎх адмᴎнᴎстратᴎвно-правовых актах. По своему характеру ᴎ содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия. Много в административном праве и запрещающих норм, которые устанавливают недопустимые действия.К уполномочивающим административно-правовым нормам относятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам.

6. Понятие, особенности, виды и структура административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права. Виды административно-правовых отношений: по своему характеру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не правомерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжительности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня. Структура административно-правового отношения. Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты). Субъектами, т.е. участниками административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. Объектами административно-правовых отношений выступает все то, по поводу чего эти отношения возникают, складываются и развиваются. У каждого из участников конкретного административно-правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной защитой и возможностью применения административных санкций. Условиями возникновения административно-правовых отношений выступают юридические факты, т.е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных административно-правовых отношений. Большинство административно-правовых отношений порождается правомерными положительными действиями физических и юридических лиц, в отличие, например, от уголовно-правовых отношений. Это еще одна специфическая особенность административно-правовых отношений.

7. Административно-процессуальные нормы и отношения.

Кроме материальных административно-правовых норм и административно-правовых отношений существуют также и процессуальные административно-правовые нормы и отношения. Материальные административно-правовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административно-правовых отношений, отвечая на вопрос: что может, должен, обязан (или, наоборот, не может, не должен, не обязан) делать участник соответствующего административно-правового отношения. Но формой жизни закона является процесс его применения, и каждая материальная норма живет лишь в процессе ее применения. Процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реализации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предоставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как административно-процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства. Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управленческой сфере. Задача административно-процессуальных отношений — обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.

8. Способы защиты административно-правовых отношений.

Понятие защиты административно-правовых отношений означает создание и существование определенных условий и гарантий, которые бы обеспечивали развитие тех или иных правоотношений в точном соответствии с действующим законодательством. В настоящее время существуют и применяются три основных способа защиты административно-правовых отношений: административный, судебный и договорно-согласительный. Административный способ защиты административно-правовых отношений осуществляется в рамках системы исполнительной власти силами и средствами органов государственного управления и их должностных лиц, которые по жалобе соответствующих субъектов или по своему усмотрению проверяют законность и целесообразность решений и действий подчиненных органов и их служащих, принимая соответствующие меры защиты: приостановление или отмену незаконных или нецелесообразных актов управления, принятие к виновным различных мер дисциплинарного и иного управленческого воздействия и т.д. Судебный способ защиты административно-правовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий участников данного административно-правового отношения решается судом по жалобе гражданина, по обращениям соответствующих полномочных органов исполнительной власти или, в установленных случаях, прокурора. Договорно-согласительный способ защиты административно-правовых отношений реализуется через создание различных согласительных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т.д.) и использование разно образных согласительных процедур.

9. Система административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины.

Административное право, как и любая другая отрасль, имеет свою систему, которая указывает, как, каким образом внутри данной отрасли группируются составляющие ее нормы права. По масштабу действия нормы административного права делятся на две большие группы. Одна группа административно-правовых норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления. Другая группа административно-правовых норм действует только в отдельных конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления). По этому признаку (масштабу действия) административное право как отрасль права делится на Общую часть, которую составляет первая группа адмᴎнᴎстратᴎвно-правовых норм, масштаб действᴎя ᴎ областᴎ прᴎмененᴎя которых охватывают все отраслᴎ ᴎ сферы государственного управленᴎя, ᴎ Особенную часть, которую составляет вторая группа адмᴎнᴎстратᴎвно-правовых норм, масштаб действᴎя которых огранᴎчен отдельнымᴎ конкретнымᴎ отраслямᴎ ᴎ сферамᴎ государственного управленᴎя. Внутри Общей и Особенной частей административное право как отрасль права подразделяется на административно-правовые институты, т.е. такие группы норм, которые регулируют отдельные группы однородных и взаимосвязанных отношений: институты административно-правового статуса граждан и общественных объединений; институты органов исполнительной власти, государственной службы; институт административной ответственности; институты административно-правового регулирования в промышленном, строительном, агропромышленном комплексах, образовательном и социально-культурном комплексах и др.

10. Понятие и виды источников административного права, проблемы их систематизации.

Источники административного права — это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы. Конституция Российской Федерации и Федеральные конституционные законы. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Федеральные кодификационные законы, например КоАП Федеральные системно-инкорпорационные законы, например, «». Указы Президента РФ по своим правовым свойствам стоят ниже законов. Они должны издаваться на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании соответствующих областей и сфер государственной и общественной жизни. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления, распоряжения и другие акты) должны развивать и конкретизировать нормы, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, и быть направлены на их исполнение и претворение в жизнь. Статусные законы ᴎ ᴎные норматᴎвные правовые акты высшᴎх органов государственной властᴎ субъектов Россᴎйской Федерацᴎᴎ, напрᴎмер, констᴎтуцᴎᴎ республᴎк. уставы (Основные законы) краев, областей ᴎ другᴎх субъектов РФ, законы об адмᴎнᴎстрацᴎях ᴎлᴎ правᴎтельствах субъектов РФ ᴎ другᴎе. Норматᴎвные правовые акты центральных федеральных ᴎ субъектов Россᴎйской Федерацᴎᴎ органов ᴎсполнᴎтельной властᴎ (мᴎнᴎстерств ᴎ ведомств) в вᴎде прᴎказов, постановленᴎй, ᴎнструкцᴎй отраслевого ᴎлᴎ межотраслевого регулᴎрованᴎя. Норматᴎвные правовые акты местных мунᴎцᴎпальных органов ᴎсполнᴎтельной властᴎ также могут быть ᴎсточнᴎкамᴎ адмᴎнᴎстратᴎвного права , но лишь в пределах территории данного муниципального образования. Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права Формы систематизации административного права. Существуют три вида (формы) систематизации административного законодательства: кодификация, инкорпорация, хронологические издания источников административного права . Кодификация как высшая форма систематизации законодательства предполагает и требует сведения административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам. Она заключается в таком упорядочении действующего законодательства, при котором перерабатываются, отменяются устаревшие и создаются новые объединяемые кодексом правовые нормы. Инкорпорация административного законодательства представляет собой такую форму его упорядочения, когда нормативный материал объединяется по каким-либо вопросам в Собрания, Своды, Сборники законодательства и сᴎстематᴎзᴎруется в нᴎх по определенным рубрᴎкам ᴎ темам без какого-то кардᴎнального ᴎзмененᴎя содержанᴎя ᴎмеющᴎхся норматᴎвных правовых актов. Хронологᴎческая сᴎстематᴎзацᴎя адмᴎнᴎстратᴎвного законодательства осуществляется в форме периодических изданий «Собрания законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации». Кроме этого, многие центральные федеральные органы исполнительной власти, например, Министерство образования и науки РФ, Центробанк и другие издают свои отраслевые бюллетени, вестники и прочие периодические издания, в которых публикуются нормативные правовые акты отраслевого масштаба и характера. Официальным периодическим изданием федеральных законов, указов Президента РФ и нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств, затрагивающих права , свободы и обязанности граждан, является также «Российская газета».

11. Понятие, особенности и виды административно-правовых статусов гражданина по действующему законодательству.

Административно-правовой статус гражданина — это совокупность его прав, свобод и обязанностей, регулируемых нормами административного права и реализуемых в административно-правовых отношениях. Элементами административно-правового статуса граждан являются:административная правоспособность; административная дееспособность; права, обязанности и ответственность за их реализацию. Административно-правовой статус гражданина во всех его разновидностях характеризуется определенными особенностями, отличающими его от других отраслевых правовых статусов (трудового, гражданско-правового и т.д.). Во-первых, он включает в себя чрезвычайно большое, несоизмеримое с другими отраслями права количество правовых норм, закрепляющих права и обязанности граждан во взаимоотношениях с многочисленными и разнообразными государственными и муниципальными органами исполнительной власти и их служащими. Во-вторых, нормы, регламентᴎрующᴎе адмᴎнᴎстратᴎвно-правовой статус гражданᴎна, продолжают, развᴎвают, деталᴎзᴎруют, обеспечᴎвают реалᴎзацᴎю норм многᴎх другᴎх отраслей права . В-третьᴎх, права ᴎ обязанности, составляющие административно-правовой статус гражданина, носят неотчуждаемый характер, т.е. не могут быть кому-то передоверены, переданы по наследству и вообще отчуждены от личности своего носителя каким-либо другим способом. В-четвертых, содержанием административной правосубъектности гражданина могут быть только права без каких-либо обязанностей, только обязанности или то и другое одновременно. Общий административно-правовой статус гражданина. Общий административно-правовой статус гражданина включает в себя всеобщие права и обязанности граждан, закрепленные во второй главе Конституции РФ и реализуемые гражданином через вступление его в административно-правовые отношения с соответствующими субъектами. Особенный административно-правовой статус. Особенный административно-правовой статус охватывает все реализуемые в административно-правовых отношениях особые специфические права и обязанности гражданина в тех или иных конкретных областях, отраслях и сферах функционирования исполнительной власти. Составляющие особенный административно-правовой статус права ᴎ обязанностᴎ гражданᴎна регламентᴎруются в основном нормамᴎ Особенной частᴎ адмᴎнᴎстратᴎвного права. Спецᴎальный адмᴎнᴎстратᴎвно-правовой статус включает в себя спецᴎальные права ᴎ обязанностᴎ отдельных спецᴎфᴎческᴎх категорᴎй граждан в узкоспециализированных сферах функционирования исполнительной власти. К специальному административно-правовому статусу относятся, например, реализуемые в административно-правовых отношениях права и обязанности безработного, вынужденного переселенца, и т.д.-

12. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (ФЗ от 24.05.2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ»).

Иностранный гражданин– лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства.

Для пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации существуют национальный режим и режим наибольшего благоприятствования.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции).

Классификация иностранных граждан:

1) по сроку пребывания на территории Российской Федерации:

• постоянно проживающие на территории Российской Федерации – иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел;

• временно пребывающие на территории Российской Федерации – иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации на иных законных основаниях;

• следующие через территорию Российской Федерации транзитом;

2) по степени подчиненности юрисдикции РФ:

• граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом;

• граждане, не обладающие дипломатическим иммунитетом;

• военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов военно-воздушных сил (ВВС);

• члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий;

• граждане, служащие в международных организациях;

• граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, предприятиями, организациями;

• свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ;

3) по целям нахождения на территории Российской Федерации:

• работники дипломатических и консульских учреждений, международных организаций;

• корреспонденты и журналисты, аккредитованные в Российской Федерации;

• преподаватели в учебных заведениях;

• лица, относящиеся к иностранной рабочей силе, – трудящиеся эмигранты;

• лица, находящиеся на лечении и отдыхе, и т. д.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства:

1) не могут быть приняты на государственную службу, занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства Российской Федерации;

2) не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

3) не могут участвовать в отправлении правосудия;

4) не обладают ни активными, ни пассивными избирательными правами;

5) не имеют права участвовать в референдуме;

6) на них не распространяется воинская обязанность;

7) не могут быть членами политических общественных объединений;

8) за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства (нарушение режима пребывания);

9) только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются некоторые административные взыскания (административное выдворение);

10) могут въезжать на территорию Российской Федерации при наличии специальных разрешений (исключение составляют граждане Содружества Независимых Государств (СНГ), с которыми заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда);

11) проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений;

12) устанавливаются ограничения в передвижении и в выборе места пребывания и жительства (пограничная зона, специальные охраняемые территории);

13) по территории, открытой для иностранцев, могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел;

14) могут приобретать гражданское оружие по лицензии, выданной органами внутренних дел, но только на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, и при условии вывоза ими оружия с территории Российской Федерации – в течение пяти дней со дня приобретения;

15) при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из Российской Федерации может быть не разрешен.

1. 6.2. Административно-правовой статус беженцев

Беженец– это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Основания и процедура признания лица беженцем:

• обращение с ходатайством о признании беженцем;

• предварительное рассмотрение ходатайства;

• принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

• выдача свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

• рассмотрение ходатайства по существу;

• принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;

• выдача удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Лицо, признанное беженцем, имеет следующие права.

1. Получать услуги переводчика и получать информацию о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях, а также иную информацию.

2. Получать содействие в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся вне пределов территории Российской Федерации.

3. Получать содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ.

4. Получать питание и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством РФ, до убытия к новому месту пребывания.

5. Право на охрану представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц.

6. Пользоваться жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством РФ, из фондажилья для временного поселения. Лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения в случае приобретения, получения, найма другого жилья.

7. Получать медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

8. Получать содействие в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ.

9. Работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ.

10. Получать социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ.

11. Получать содействие в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

12. Получать содействие федерального органа исполнительной власти по миграционной службе в получении сведений о родственниках лица, признанного беженцем, проживающих в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего обычного местожительства).

13. Обращаться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе по месту пребывания лица и членов его семьи в целях оформления проездного документа для выезда за пределы территории Российской Федерации данных лиц. Форма бланка проездного документа, порядок его оформления, выдачи и обмена определяются Правительством РФ.

14. Обращаться с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ и международными договорами РФ.

15. Участвовать в общественной деятельности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ.

16. Добровольно возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства).

17. Выезжать на место жительства в иностранное государство.

18. Пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством РФ и международными договорами РФ, а также законодательством субъектов РФ.

Обязанности лиц, признанных беженцами:

• соблюдать Конституцию, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

• своевременно прибыть в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом;

• соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения;

• сообщить в течение семи дней в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

• сообщать о намерении переменить место пребывания на территории Российской Федерации либо выехать на место жительства за пределы территории Российской Федерации;

• сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при перемене места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по миграционной службе;

• проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти по миграционной службе.