2. Экономическая роль государства в условиях рынка

Среди экономистов существуют две крайние точки зрения относительно роли государства в рыночной экономике. С одной стороны, экономисты признают наличие «провалов рынка», когда он не способен выполнить ряд важных экономических функций без вмешательства государства. Но не менее известны и «провалы государства», выражающиеся в том, что свои функции оно выполняет не лучшим образом. Возникает дилемма: без государства в экономике не обойтись, но и государственная деятельность, мягко говоря, не идеальна. Что хуже: «провалы рынка» или «провалы государства» – предмет постоянных споров среди экономистов.

Одни экономисты считают, что рыночная экономика в целом эффективна, а вмешательство государства лишь подрывает эту эффективность. Такие экономисты делают акцент на «провалах государства», выступают за сведение государственных функций к минимуму, призывают использовать любую возможность для замены государственного регулирования на рыночное. Соответствующее течение экономической мысли ныне представлено современными неоконсерваторами.

В тоже время другие экономисты придерживаются противоположной точки зрения, согласно которой свободный рынок сам по себе не в состоянии обеспечить эффективное функционирование экономики, Современные рыночные механизмы, по их мнению, очень сложны, а потому нуждаются в постоянной государственной регулировке. Эта позиция была впервые обоснована крупнейшим экономистом XX века Д. Кейнсом, а сегодня отстаивается его последователями – неокейнсианцами.

Несмотря на указанные теоретические расхождения, практически все экономисты признают сегодня, в той или иной степени, необходимость государственного вмешательства в некоторых сферах экономики. Такой подход позволяет очертить минимальные границы государственного вмешательства в экономику, о которых и пойдет речь ниже.

А. Минимальные экономические функции государства

1. Рынок не способен обеспечить экономику оптимальным количеством денег. Представим себе, что Центробанк страны исчез в один прекрасный день вместе с выпускаемыми им бумажными деньгами. Свято место пусто не бывает, и экономика, оправившись от первоначального шока, перейдет на товарные деньги, производимые частными предприятиями.

В истории человечества наиболее распространенным денежным товаром являлось золото. В этом случае, однако, уровень цен оказывается привязан к производительности золотых рудников: при открытии новых месторождений золота становится больше, а значит цены других товаров, выраженные в золоте, повышаются. И наоборот. В результате во времена господства золотого стандарта цены скакали вверх-вниз: за годом с высокой инфляцией с одинаковой вероятностью мог последовать год как с высокой, так и низкой инфляцией. Но непредсказуемые ценовые скачки так же вредны для экономики, как резкие ускорения или торможения для человеческого организма, поскольку сколько-нибудь долгосрочное бизнес-планирование становится при этом невозможным. Кто будет осуществлять серьезный деловой проект, не зная, какими окажутся цены на ресурсы и готовую продукцию, процентная ставка уже через год?

В связи с этим сейчас бумажные деньги не размениваются на золото, их количество не привязано к золотому запасу страны, а определяется исключительно политикой Центрального банка. Будучи взвешенной, эта политика позволяет избежать ценовых потрясений. Поэтому регулирование денежной массы – прерогатива государства.

2. Рынок нуждается в правовой базе для своего функционирования. Так, частная собственность должна быть защищена законом, равно как и исполнение заключенных контрактов. Не менее важен и такой аспект законодательной деятельности государства как запреты на продажу вредных и фальсифицированных продуктов, наложение обязательств на продавцов о полном информировании покупателей относительно качественных особенностей товара.

Это связано с тем, что продавцы и покупатели товаров зачастую обладают неодинаково полной (ассиметричной) информацией об их качестве. Покупая, в частности, подержанную машину, Вы не можете знать всех ее дефектов, прекрасно известных владельцу. Точно так же на овощах не написано, были ли они выращены благоприятной экологической зоне или в районе экологической катастрофы. В таких условиях чисто рыночные (без вмешательства государства) отношения, очевидно, не способствуют оптимальному распределению ресурсов, соответственно максимизации общественного благосостояния: зачем стараться делать что-то качественное, если можно создать брак и выдать его за конфетку.

Это – один из «провалов рынка». Его существование побуждает государства с развитой рыночной экономикой тщательно регламентировать подобные аспекты рыночных взаимоотношений.

Упомянутые направления правовой деятельности государства позволяют уподобить его роль в экономике роли футбольного арбитра. Последний не мешает командам выявить сильнейшую, но при строгом соблюдении правил игры: нельзя бить противника по ногам, играть руками и т.п.

3. Рыночный механизм не обладает иммунитетом против возникновения монополий, о вреде которых говорилось в предыдущем параграфе. Здесь следует лишь еще раз подчеркнуть, что при возникновении монополии цены на товары оказываются выше, а их выпуск ниже, нежели в конкурентных условиях. Монополисты могут, следовательно, воздействовать на рынок к собственной выгоде и в ущерб обществу в целом. Подробно о потерях общества в связи с установлением монополии речь пойдет в теме 11, п. 3.

В результате монополия порождает нерациональное использование экономических ресурсов, что ведет к необходимости антимонопольной государственной политики.

4. Рынок не способен обеспечить экономику нужным количеством общественных благ, т.е. благ совместного потребления. К последним относятся национальная оборона, правопорядок, охрана окружающей среды, фундаментальная наука, коммунальные услуги, транспортные коммуникации и др.

Важная особенность общественных благ состоит в том, что их потребление зачастую может осуществляться без оплаты. Например, система ПВО, предохраняющая страну от нападения с воздуха, защищает не только добросовестного налогоплательщика, своими налогами оплатившего ее содержание, но того и того, кто налогов не платит. При этом защитить одного невозможно, одновременно не защищая и другого.

Это свойство общественных благ ведут к тому, что отдельные потребители стремятся уклониться от их оплаты, рассуждая примерно так: «Если даже я не заплачу, заплатят другие, а пользоваться благом я буду наравне со всеми». В результате чисто рыночные (без государственного вмешательства) отношения зачастую ведут к тому, что общественные блага не производятся или производятся в недостаточных количествах.

В связи с этим обеспечение общества необходимым количеством общественных благ – важнейшая функция государства.

5. Рыночная деятельность порождает побочные (внешние) эффекты, как отрицательные, так и положительные. Внешние эффекты – это издержки (выгоды) от рыночных операций, не отраженные в ценах.

Серьезный пример негативного внешнего эффекта – страдание жителей города из-за загрязнения окружающей среды химическим комбинатом. Комбинат выпускает первоклассный стиральный порошок, используя для этого определенные производственные ресурсы, чья стоимость заложена в цену порошка. Довольны, таким образом, и потребители и производители. А жители города? Они теряют общественные ресурсы (чистую экологию), которыми ранее располагали. Эти ресурсы комбинат получил бесплатно. Он оплатил, следовательно, лишь часть реально потребленных им ресурсов.

Существуют и примеры положительных внешних эффектов. Так жители поселка бесплатно получают выгоду в связи с тем, что один из них благоустраивает прилегающую к своему дому территорию.

Очевидно, что существование внешних эффектов подрывает общественное благосостояние. В частности упомянутый комбинат должен был бы компенсировать возникший по его вине ущерб жителям города, чего он пока не делает. Аналогично, получатели положительного эффекта по справедливости должны были бы заплатить сумму, эквивалентную своей выгоде, производителю такого эффекта, взяв на себя часть его затрат. В результате и того, и другого внешние эффекты исчезли бы.

Когда внешние эффекты устойчиво существуют в экономике, к решению их проблемы необходимо привлечь государство. Оно устраняет внешние эффекты, облагая, например, налогом производителей отрицательных эффектов (штраф, накладываемый на комбинат за загрязнение воздуха и воды, с выплатой компенсации пострадавшим), либо выплачивая субсидии производителям положительных эффектов. Так, государство дотирует сферу образования, поскольку учащиеся приносят пользу не только себе, но и всему обществу, т.е. создают положительный внешний эффект для других людей.

Более подробно о проблеме внешних эффектов и общественных благ речь пойдет в теме 16.

6. Рынок порождает неоправданно высокую с точки зрения общества дифференциацию доходов и не обеспечивает право людей на труд. В этом смысле его можно уподобить бездушной машине: пока человек обладает каким-либо ценным для рынка ресурсом (трудом нужной квалификации, землей, капиталом), его доходы высоки; в противном случае приходится довольствоваться низкими доходами или вообще умирать с голоду – рынок и глазом не моргнет. Чисто рыночные отношения признают справедливыми любые легально полученные доходы вне зависимости от того, заработаны ли они упорным трудом, являются результатом прирожденного таланта или богатого наследства.

Но то, что справедливо для рынка, не всегда приемлемо для общества. Поэтому государство реализует разнообразные социальные программы по поддержке нуждающихся: выплачивает пособия по бедности и безработице, организует курсы переподготовки, предоставляет бесплатную медицинскую помощь, талоны на питание и т.п. Это т.н. трансфертные (передаточные) платежи – посредством налогов деньги забираются у богатых и передаются бедным.

Современные неоконсерваторы критикуют излишества социальной политики государства по преодолению бедности, воспитывающей в людях иждивенчество. Каждый человек, по их мнению, должен, прежде всего, помогать себе сам. В связи с этим они полагают, что задача государства – не просто выплачивать пособия, но стимулировать людей к труду.

Б. Фактические границы современного государственного вмешательства в экономику

Деятельность современного государства подчинена четырем основным целям: стабильный экономический рост, полная занятость населения, ограничение инфляции и поддержание платежного баланса. Осуществляя эти цели, государство нигде не ограничивается выполнением только шести своих минимальных перечисленных функций, но осуществляет широкомасштабную стабилизационную (антициклическую), а также структурную политику.

Стабилизационная политика – это комплекс мер по преодолению кризисов, поддержанию равномерного и устойчивого роста производства. Она включает в себя, прежде всего, бюджетно-налоговую и кредитно-денежную (монетарную) политику.

Бюджетно-налоговая политика осуществляется посредством государственных расходов на закупки товаров и услуг, а также взимания налогов с частых лиц и фирм. Во времена спадов расходы государства обычно повышаются, а налоги падают, и наоборот. Монетарная политика означает контроль над денежной массой в экономике. Государство в лице Центрального банка увеличивает количество денег в период экономического спада и сдерживает его при подъеме. Стабилизационная политика предполагает также временную выборочную поддержку государством тех фирм или отраслей, крах которых приведет к общему экономическому спаду.

Стабилизационная политика необходима, поскольку одним из отрицательных свойств свободного рынка является то, что ему присущи значительные колебания деловой активности: бурные подъемы экономики могут чередоваться с глубокими спадами. Однако в последние десятилетия государство научилось сглаживать такие колебания. Отсутствие сколько-нибудь заметных экономических спадов и низкая инфляция в развитых странах традиционно записывалось экономистами в актив современной стабилизационной политики.

Свою позитивную роль стабилизационная политика сыграла и во время финансового кризиса, начавшегося в США в 2007 г. и вскоре превратившегося в мировой. Сначала необдуманная выдача кредитов привела к краху на рынке высоко рискованной ипотеки, в результате которого банки всего мира потеряли сотни миллиардов долларов. Продолжение кризиса ознаменовалось в 2008-09 гг. банкротством или его угрозой для целого ряда крупных банков, финансовых и промышленных компаний в СЩА и Европе. При этом со второй половины 2008 г. финансовый кризис перерос в экономический – привел к всемирному спаду производства.

В таких условиях правительство, Федеральная резервная система (американский аналог Центрального банка) и конгресс США последовательно приняли ряд программ по стимулированию кредитования и поддержке промышленных и финансовых компаний и банков. Общая стоимость всей государственной помощи американской экономике превысила $2 трлн., что составляет более 15% ВВП США.¹

Так, правительство США взяло под свой контроль ведущие ипотечные компании Fannie Mae и Freddie Mac, предоставив им государственные кредиты. Государственную помощь в обмен на свои акции получили также крупнейшие в мире страховая компания AIG, финансовая корпорация Citigroup, Bank of America, автомобильная корпорация General Motors, ряд других компаний.

Необходимость таких экстраординарных мер по государственной поддержке частного бизнеса связана с тем, что крах любой из указанных компаний имел бы катастрофические последствия не только для американской, но и всей мировой экономики. Президент США Д.Буш в этой связи подчеркнул, что за ошибки компаний должны платить компании, «и в нормальных условиях я бы следовал этому курсу. Но это ненормальные условия. Рынки работают не так, как должны работать».

Наряду с этими мерами администрация нового президента США Б.Обамы использует и традиционное средство стабилизационной политики – накачивание экономики дешевыми деньгами. Так весной 2009 г., а потом еще и осенью 2010 г. Федеральная резервная система объявила о дополнительной денежной эмиссии на общую сумму свыше $1,6 трлн. путем выкупа облигаций ипотечных компаний и государства. Увеличение денежной массы стимулирует выдачу кредитов экономике для увеличения спроса на продукцию и роста производства.

Именно благодаря стабилизационной политике, проводимой всеми государствами, удалось избежать полного краха мировой экономики, пройти самую острую часть кризиса. С 2010 г. мировая экономика начала понемногу расти; растет и экономика России.

Остается, однако, актуальным вопрос: почему возник кризис, кто был в нем виноват? С одной стороны, поскольку кризис был вызван неверной политикой конкурирующих между собой частных компаний, его можно трактовать как проявление «провалов рынка». Но можно – и как «провал государства», еще до кризиса допустившего чрезмерное увеличение денежной массы в экономике. Изобилие денег привело к выдаче высоко рискованных необеспеченных кредитов, подстегнуло спекулятивные операции на рынке жилья. Таким образом, вопрос, кто в большей степени ответственен за происшедшее – рынок или государство – остается пока открытым.

В любом случае, однако, это первый столь серьезный кризис, с которым столкнулась современная глобальная экономика. Не исключено, что за кризис вообще никого нельзя винить, ибо он явился просто неизбежным следствием развития мировой экономики, ее перехода в новое качество. Высокий уровень глобализации экономических связей вследствие технического прогресса выражается, в частности, в том, что прежде относительно изолированные национальные и региональные финансовые рынки ныне функционируют как сообщающиеся сосуды: многомиллиардные капиталы с невиданной ранее быстротой перемещаются с одних рынков на другие. Скорость обращения денег многократно возрастает, что объективно усиливает экономическую нестабильность. Новые условия требуют корректировки традиционных методов государственного регулирования экономики с упором на изменения в области долгосрочной структурной политики.

Если стабилизационную политику можно уподобить различным методам лечения заболевшего организма, применяющимся в течение относительно непродолжительного времени, то структурная политика – это политика «здорового образа жизни». Она представляет собой комплекс долговременных мер, направленных на сбалансированное развитие экономического организма, дабы он приобрел иммунитет к всякого рода болезням. Важнейшую роль здесь играет регулирование денежного обращения, деятельности финансовых компаний, банков и бирж. Не менее важна и политика содействия конкуренции, ограничения монопольных тенденций. Еще одна сфера структурной политики – борьба с безработицей посредством организации переподготовки работников в соответствии с требованиями современного производства. Весьма распространенный, хотя и критикуемый экономистами либерального направления элемент структурной политики – избирательная поддержка (дотации, кредиты, налоговые льготы) особо важных для развития всего народного хозяйства или данного региона отраслей. Производство общественных благ, о которых говорилось выше, также является существенной составной частью структурной политики. Еще один комплекс государственных мер направлен на усиление позиций отечественных производителей в борьбе с иностранными конкурентами. Он включает в себя инструменты для сдерживания импорта (таможенная политика, тарифные барьеры, квоты и пр.) и стимулирования экспорта (налоговые льготы экспортерам, лоббирование их интересов через торговые представительства и т.д.).

Иногда государство считает необходимым непосредственно управлять теми или иными отраслями либо предприятиями, осуществляя их национализацию. В противоположном случае оно передает предприятия в частную собственность (процесс приватизации).

Вплоть до начала в 2007 г. мирового финансового кризиса приватизация выступала характерной чертой государственной структурной политики, осуществляемой во всех странах с развитой рыночной экономикой. Многочисленные исследования показали, что государственные компании значительно уступают в эффективности таким же компаниям, находящимся под частным контролем. Причина в том, что государственные компании, в отличие от частных, не подвержены дисциплинирующему влиянию рынка, их топ-менеджеры, даже очень квалифицированные, могут позволить себе неэффективные решения в расчете на помощь из государственного бюджета в критической ситуации. Типичная ситуация в частных компаниях – личная заинтересованность собственников в получении прибыли. Типичная ситуация в государственных корпорациях – высокая коррупция и слабый контроль со стороны чиновников.

Важно подчеркнуть, что даже такой сторонник государственного регулирования экономики как Д.Кейнс писал «Правительство не должно быть нигде, где может быть частный сектор, даже если кажется, что правительство может лучше сделать эту работу». Таким образом, современное понимание экономики состоит в том, что государству, за небольшими и кратковременными исключениями, не следует заниматься непосредственно производством промышленной и сельскохозяйственной продукции, строительством, транспортом, банковскими и финансовыми услугами; все это – сферы частного бизнеса.

Финансовый кризис потребовал существенных корректив структурной политики. В июне 2009 г. Б.Обама обнародовал план масштабной реформы государственного регулирования финансового сектора, поскольку прежний режим «не устоял перед экономикой XXI века». Суть реформы – в большем влиянии государства на финансовые рынки путем усиления надзора за крупными финансовыми институтами.

В целом кризис подтолкнул экономистов к новым дискуссиям о допустимой степени государственного вмешательства в экономику. В этой связи выделяются три современные модели, отражающие разные соотношения государства и рынка в смешанной экономике. В первой модели (чаще всего в этой связи упоминаются Гонконг и США) рынок превалирует как в производственной, так и в социальной сферах, а роль государства относительно невелика. Сила такой системы состоит в ее гибкости, конкурентоспособности и, как правило, высоких темпах роста. Недостаток – высокое социальное неравенство.

Модель социально-рыночной экономики (современная континентальная Европа) опирается на рынок в сфере производства и потребления, но активно использует государство для обеспечения социального благополучия граждан. Это способствует большему равенству в обществе. Но стоимость социальных программ высока, а груз высоких налогов приводит к неэффективности рынка труда, подавляет предпринимательство и рост.

Для модели государственного капитализма (Китай, Россия) характерны пассивная роль правительства в социальной и экологической сферах и достаточно активная – в производстве, особенно на «командных высотах» экономики: в сырьевых и высокотехнологичных отраслях, в оборонной промышленности, банковской сфере.

Государственный капитализм показал, что он может обеспечивать высокие и стабильные темпы экономического роста в течение достаточно длительных периодов, если государство поддерживает ограниченное число предприятий, бюрократия эффективна и перед ней стоят ясные экономические цели. Тем не менее, неравенство и экологические проблемы имеют тенденцию нарастать. Велик риск коррупции и злоупотреблений со стороны госслужащих, в результате чего государство служит их личным интересам, а не общему благу.

Изменения в государственном капитализме могут пойти по двум сценариям – по пути уменьшения роли государства в бизнесе или по пути увеличения этой роли. В настоящее время, похоже, Китай движется по первому пути, а Россия – по второму.