Раздел 2. Особенности муниципального управления Тема 7. Понятие местного самоуправления

7.1. Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Направления развития местного самоуправления обусловлено задачами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, федеративным и правовым государством и теми задачами, которые призваны решать муниципальные образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.

В системе управления государством и обществом местное самоуправление через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи:

• укрепляет основы народовластия;

• способствует реализации принципов федерализма;

• содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов;

• стабилизирует политические отношения в государстве;

• содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, для самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на принципах Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на принципах и нормах международного права, на международных договорах и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно данному Указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

• обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

• обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

• единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

• комплексный подход к реализации государственной политики;

• взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

• преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

• всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

• невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

• контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская хартия местного самоуправления, — обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, в соответствии с нормами муниципального права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права конкретного человека и интересы общегосударственные. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей».

В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».

Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности — финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Таким образом, проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления.

В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская хартия местного самоуправления.

Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России.

Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности.

В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

Оценивая состояние и развитие местного самоуправления в нашей стране на современном этапе, необходимо учитывать, что мы лишь встали на путь развития местного самоуправления, сделали первые шаги.

Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного самоуправления, его слабость во многом обусловлены объективными причинами. Тем более что становление местного самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях.

Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока в переходном периоде: совершить «скачок в царство муниципальной свободы и демократии» путем лишь принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона о местном самоуправлении не удалось.

Развитие местного самоуправления — процесс длительный. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в утверждении его принципов на первичном уровне публичной власти в государстве. Однако его реализация выявила и ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, с определением организационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотношениями с государственными органами власти, осуществлением делегированных государственных полномочий и многими другими.

Необходимость пересмотра данного Закона стала очевидна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию в 2002 г. Реформа местного самоуправления — это часть государственных мероприятий, направленных на разграничение полномочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным (местным).

Местное самоуправление — это прежде всего местная публичная власть, форма осуществления народом свой власти на местном уровне. И необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, действенной, занималась решением вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения.

Поэтому первый круг вопросов местного самоуправления, который решается в ходе осуществляемой реформы, — это вопросы, связанные с организационно-территориальной организацией местного самоуправления как формы осуществления именно публичной власти, с уточнением компетенции муниципальных органов.

Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, реальную способность органов местного самоуправления эффективно управлять местными делами. В этих целях необходимо добиться соразмерности финансово-экономических ресурсов функциям и полномочиям местного самоуправления.

Важно также решить проблему разграничения полномочий местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.

Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная территориальная основа муниципального управления в нашей стране, по сути, так и определена. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы организации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное приближение власти к населению.

Реформа местного самоуправления предусматривает создание организационно-правового механизма финансирования государством реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуществление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий порождало много вопросов, которые не регулировались подробно федеральным законодателем: сегодня этот пробел целиком восполнен.

Значительные изменения вносятся в организационную структуру четного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирования выборного контрольного органа в системе местного самоуправления, что позволит осуществлять более действенный контроль за расходованием местных бюджетных средств.

Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местного самоуправления, — это вопросы, обусловленные природой местного самоуправления — которое является не только важнейшим институтом власти, но важнейшим фактором развития гражданского общества, системы разных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы устного значения, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также демократических начал государственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, направленные на повышение роли представительных органов местного самоуправления (гарантируется минимальная численность депутатов, расширяется круг исключительных полномочий и т. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незначительна: существует опасность подмены работы выборных органов деятельностью муниципальных чиновников.

Новый Закон предполагает также качественное улучшение деятельности территориального общественного самоуправления, которое по сути должно являться первичным элементом системы местного самоуправления, необходимым условием развития самоорганизации населения. Сегодня территориальное общественное самоуправление рассматривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.

Новый Закон также расширяет перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусматривая проведение публичных слушаний, опросов населения и т. д.