Госсектор экономики Якобсон
.pdfчеловеку как к ресурсу, используемому обществом для создания дохода, далеко
не бесспорно. Однако, коль скоро речь JШет об оценках, nрилагаемых к пекоторому
абстрактному индивиду, сnраведливо будет отметить, что в среднем на сохранение одной жизни невозможно затратить больше, чем производит один человек.
"Потребительский" подход к денежной оценке жизни (точнее, не жизни как таковой, а увеличения шансов на ее сохранение) удается реализовать, используя информаuию о том, какая оплата предлагается, чтобы привлечь людей для работы в зонах повышенной опасности. Это относится, например, к командировкам в неспокойные регионы, к работе на производственных участках с высоким уровнем травматизма и к опасным профессиям. Впрочем, к полученным таким образом оценкам часто предъявляются претензии. Дело в том, что люди, которые выбирают
опасную работу, вероятно, отличаются повышенной по сравнению с другими
членами общества склонностью к риску и к тому же они не всегда располагают адекватной информацией о степени опасности и не всегда ее полностью осознают.
В итоге оuенки могут оказаться несколько заниженными, но все же они несом
ненно полезны.
12.9
Приведение издержек и выгод
к одному моменту времени
Анализ издержек и выгод часто используется дJ1Я оценки инвестиционных
проектов, реализация которых занимает не один год и которые призваны
приносить выгоды в течение долгого времени после осуществления затрат. Это касается строительства аэропортов и электростанций, разработки новых методов лечения заболеваний, совершенствования систем вооружений и т.д.
Всякий инвестор вынужден сравнивать текущие и будущие выгоды и издержки, прибегая к дисконrnрованию. Однако, когда речь идет об общественном секторе, не только определение выгод и издержек за каждый отдельный год, но и
использование нормы дисконта для их соизмерения имеет определенную
специфику. Частный инвестор ориентируется на рыночную цену ссудного капитала, точно так же как на фактические цены иных ресурсов. Говоря упро
щенно, инвестиuия тем выгоднее, чем больше ее ожидаемая отдача превышает
то, что можно получить, поместив деньги в банк, или, с другой стороны, то, что
нужно отдать кредитору, если для осуществления инвестиции используются
заемные средства. В общественном секторе выбор конкретной нормы дисконта требует иного обоснования.
Существуют два подхода к интерпретации общественной нормы дисконта. Один из них предполагает попытку сопоставления текущего и будущего потреб~ ления с позиций членов общества как потребителей товаров и услуг. Другой подход фокусирует внимание на альтернативных вариантах, т.е. на вопросе о том, какие частные инвестиuии вытесняются (замещаются) общественными. Если бы экономика представляла собой совокупность совершенных рынков, то оба
подхода давали бы одинаковые результаты (рынок капитала точно фиксировал
бы межвременнЫе потребительские предпочтения), но тогда, очевидно, не
требовался бы общественный сектор (если оставить в стороне проблемы пере~ распределения).
Некоторые сторонники первого подхода высказывались за то, чтобы
использовать в общественном секторе более нил..'УЮ норму дисконта, чем в частном (иначе говоря, uенить перспектинную отдачу выше, чем это делают частные
инвесторы). В качестве аргументов приводились соображения о "близорукости" предпринимательских решений и о том, что для общества в uелом забота о будущих поколениях имеет большее значение, чем для частных лиu.
Для сторонников второго подхода решающую роль играет аргумент, согласно которому инвестирование ресурсов в общественном секторе оправданно, лишь
если при этом частный сектор не лишается возможности использовать те же
ресурсы с большей отдачей. Слишком значительный разрыв между общественной
нормой дисконта и той, на которую ориентируются частные инвесторы, означал
бы готовность обшественного сектора финансировать очень многие крупно
масштабные проекты, рассчитанные на получение выгод по прошествии долгого
времени. Источником финансирования послужили бы, по-видимому, налоги, уменьшающие частные инвестиuии. Между тем предприниматели нередко лучше
государственных чиновников умеют находить выгодные, подчас неожиданные
варианты капиталовложений, ускоряющие в конечном счете экономический рост. Фактически сторонники обоих подходов принимают данные о рынке
капитала и отдаче частных инвестиuий в качестве основы для получения скоррек
тированных оuенок, хотя применяют неодинаковые по характеру и масштабам корректировки. Даже исходя из идеи альтернативных вариантов, нельзя безогово
рочно принимать те показатели доходности, которые характерны для частных
капиталовложений. Так, желательно составить ясное представление о том, каковы конкретные потенциальные инвестиции, которые могли бы быть вытеснены
оuениваемым проектом, и соответственно какие именно рыночные параметры
надлежит учитывать. Необходимо также принять во внимание, например, то обстоятельство, что доходы от частных капиталоможений облагаются налогами, так что их отдача для общества в целом превышает выгоды, непосредственно
получаемые инвесторами.
Выбрав норму дисконта, можно определить чистую выгоду от проекта, приведеиную к одному моменту времени (обычно к момен'Т)' выполнения анализа):
S (В1 - С1)/(1- r)1, где Br- выгоды от проекта, получаемые в году t; С1- издержки
в году t; r - общественная норма дисконта; S - знак суммирования за все годы, в которые В1 и С1 (либо хотя бы одна из этих величин) имели неиулевые значения. Оцененная таким образом чистая выгода называется чистой приведенпой стоимостью проекто. С помощью чистой настоящей ценности достигается сравнимость проектов,
разпичающихся с точки зрения периодов, когда осуществляются затраты и
реализуются выгоды.
12.10
Учет риска
Значительная часть проектов, осуществляемых в государственном секторе, связана с риском. Допусrnм, готовится решение о финансировании научных исследований, конечным результатом которых должен стать новый метод лечения эпидемического заболевания. В период, когда решение принимается, как правило, невозможно с
достоверностью судить ни о том, приведут ли исследования к созданию дейст~
венного метода, ни об эпидемиологической обстановке, которая будет иметь место после :w.верwения исследования и определит масштабы практического исполь зования ero результатов. В подобных ситуациях приходится, анализируя проект,
принимать во внимание возможность различных исходов.
Теорt:тически наиболее верный подход, отличаюшийся, однако, макси мальной трудоемкостью и высокими требованиями к используемой информации, предполагает оuенку вероятности каждого из возможных последствий принятия проекта. Если вероятности известны, поддаются оценке ожидаемые значения исходов. Пусть, например, выгоды, которые проект способен принести в году k,
мoryr принять три значения: Bk1, Bk' и В1/ с вероятностями р 1, р 2 и р 3 (р 1 + р 2 +
+ р 3 = 1). Тогда ожидаемое значение выгод в данном году составляет р 1Bk1 + + р 2Bk2 + р 38{ Если вероятности неизвестны, иногда имеет смысл придавать им равные значения. Чистая настоящая ценность проектов, оцененная с учетом ожидаемых значений исходов, дает информацию, существенную для выбора между
проектами, предполагающими риск.
Когда несколько вариантов проекта в uелом сопоставимы с точки зрения риска, сравнение их чистой настоящей ценности, оцененной указанным образом, позволяет отобрать лучший. Допустим, однако, что конкурируют два принци
пиально разных nроекта, один из которых сопряжен со значительным риском
потерь (т.е. расходов, не приводящих к полезному результату), а другой обеспе-
чивает гарантированную отдачу. При этом чистая ценность первого проекта оuенивается, например, на 10% выше, чем второго. В подобных обстоятельствах важное значение приобретает не только объективно правильное определение вероятностей и ожидаемых значений различных исходов, но и степень неприятия риска, которая присуша субъекту, примимающему решение. В принuипе, она
должна отражать предпочтения налогоnлательщиков в отношении риска, которые,
как отмечалось в гл. 10, проявляются в добровольном страховании. На основе оценки неприятия риска может быть рассчитано нечто вроде страховой премии,
которая включается в издержки рискованного nроекта, уменьшая его чистую
ожидаемую ценность. В зависимости от того, насколько данное конкретное общество склонно избегать риска, уменьшение может превысить 10% или не достичь этой величины, что соответственно определило бы одобрение первого
или второго проекта.
На практике учет риска часто осуществляется в более упрощенных формах. Например, избегая oueюrn вероятностей всех возможных исходов, прорабатывают "пессимистический", "оптимистический" и "средний" сценарии осуществления проекта. Пусть для двух конкурирующих рискованных проектов А и В "пессимистические" сценарии дают примерно одинаковую чистую настоящую uенность, "оптимистическим" соответствует нсзначительное преимущества
проекта А, а "средним" - весьма заметное nреимущества проекта В. В такой
ситуаuии есть основания выбрать nроект В, хотя не исключено, что более полная проработка вариантов исходов побудила бы скорректировать это решение.
12.11
Учет приоритетов распределения
При оnределении общественных издержек и выгод в основном принято отвле
каться от перераспределительных аспектов деятельности государства и сосредо
точивать внимание на оuенке того, что приобретает или теряет общество в целом в лиuе всех своих членов. Издержки и выгоды оцениваются, как правЮiо, с точки зрения критерия КалдораХикса, т.е. с позиций nриближения к поверхности достижимых полезностей, соответствующей данному ресурсному потенuиалу.
Имеется в виду, что перераспределительная политика как бы накладывается
на решения, отвечающие принцилу эффективности, с одной стороны, используя результаты этих решений, а с другойопределяя ограничения, в рамки которых
должны укладываться все проекты, имеюшие шансы быть одобренными. Так,
если проект, который характеризуется высоким значением чистой настояшей uенности, ведет к последствиям, не согласующимся с принятой политикой
распределения, он может быть либо просто исклюqен из рассмотрения, либо
дополнен специальными перераспределительными мероприятиями, в том 'IИсле
используюшими выгоды от реализации nроекта.
Подход, который qетко разграничивает экономиqескую эффективность и распрелелительные цели, не только привлекателен теорети:qески, но и <Iасто удобен на практике. Он помогает в том числе отделить зада<Iи аналитиков, описывающих издержки и выгоды, от функций принятия nолитиqеского решения. Вместе с тем встре<Iаются ситуации, когда nринцилы распределительной nолитики желательно
с самого наqала интегрировать в аналитиqеские nроцедуры, с помошью которых
сравниваются варианты обсуждаемых nроектов. Это особенно характерно для
проектов, непосредственно вклюqающих решение некоторых перераспредели
тельных задач в состав ожидаемых основных результатов (например, совершенст вование медиuинской помощи может быть прямо направлено не только на общее повышение ее качества, но и особенно на улучшение обслуживания малообеспе ченных граждан).
Аналитики способны интегрировать в свои оценки лишь те приориеты распределения, которые предварительно четко сформулированы на политиqеском уровне. На основе одобренных принцилов могут быть зафиксированы отиосu
тельные веса, которые придаются выгодам, получаемым той или иной группой
потребителей.
Пусть, например, все население разделено на три группы по уровню обеспеченности и для каждой из групп раздельно определена чистая настоящая ценность проекта. Предположим, при этом принимается, что наиболее важны выгоды, извлекаемые малообеспеченными; наnример, выгоды, достающиеся средней по обеспеченности группе, оцениваются на 20% ниже, а выгоды, получаемые высокообеспеченными, - на 30% ниже, чем у малообеспеченных.
Тогда, чтобы получить оценку проекта с учетом nринятых распределительных приоритетов, следует не просто сложить значения его чистой настоящей ценности
для отдельных групп, но определить их взвешенную сумму, причем веса в данном
случае составляют: 1 -для первой группы, 0,8 -для второй и О,7 -для третьей.
Ключевые понятия
•Общественные выгоды
•Общественные издержки
•Расчетные (теневые) цены
•Индикаторы достижения целей
•Анализ издержек и результативности
•Анализ издержек и полезности
•Анализ издержек и выгод
•Реальные и денежные экстерналии
•Осязаемые и неосязаемые издержки и выгоды
•Общественная норма дисконта
•Чистая приведеиная стоимость проекта
Вопросы к главе
1.В чем состоят различие и сходство в оценке затрат и результатов в частном и общественном секторах?
2.Что представляют собой критерии экономичности, nроизводительности и ре-
зультативности и какова их взаимосвязь?
З. Для чего и как используются индикаторы достижения целей?
4.Какие задачи решаются с nомощью анализа издержек и результативности?
5.В чем состоит специфика анализа издержек и nолезности?
6.Чем обусловлена nравомерность денежной оценки благ, не являющихся объек тами куnли-продажи?
7.Как в терминах компенсирующего и эквивалентного изменений, а также пот ребительского излишка интерпретируется готовность общества платить за оце ниваемые проекты?
8.При каком соотношении предельных издержек и nредельной готовности пла тить ч.истая выгода общественных расходов достигает максимума?
9.Что представляют собой денежные и реальные (технические) экстерналии? Какие из них непосредственно учитываются при анализе издержек и выгод?
10.В чем заключается смысл корректировки рыночных цен на основе принцила
альтернативных издержек?
11.На какой основе оцениваются экономия времени и увеличение продолжи-
тельности жизни при анализе издержек и выгод?
12.Почему необходимо приведение издержек и выгод к одному моменту времени?
13.Каковы подходы к определению общественной нормы дисконта?
14.Что представляет собой чистая приведеиная стоимость проекта?
15.Как учитываются неопределенность и риск при анализе издержек и выгод?
16.Каким образом анализ издержек и выгод способен отражать приоритеты распре деления?
Глава 13
БЮДЖЕТНЫЙ
ФЕДЕРАЛИЗМ
В предыдущих главах общественный сектор
рассматривался как совокупность ресурсов, на
ходящихся в распоряжении единого субъекта,
пользующеrося монополией на законное при нуждение. Однако в действительности государ ство - это скорее совокупность субъектов, каж дый из которых располагает собственными ре сурсами. Так, в России наряду с федеральными
властями имеются региональные и местные
власти, обладающие широкими полномочиями, собственным имуществом и бюджетами. Анало гичная ситуация имеет место в других федера тивных государствах, например, в Германии, Канаде, Мексике, США. Даже в унитарных
государствах региональным и местным органам
присуша некоторая самостоятельность если не
в определении источников доходов, то в алло
кации расходов бюджетов. По сути, именно
способность в опрелелевых пределах распоря
жаться ресурсами общественного сектора делает власть территориальных органов реальной.
В то же время решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на политику территорий, в том числе бюджетную. Это происходит, в частности, потому, что во мно гих странах, в том числе в России, территориаль
ные бюджеты формируются в большой степени
за счет устанавливаемых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи из общенацио нального бюджета.
Таким образом, на практике имеет место сложная система экономических взаимоотношений между власmми разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения
иопределить пути их наиболее рациональноrо построения призвана теория бюджет
ного (или так называемого фискальн020) федерализма. Данный термин применяется
ив отношении стран, которые федерациями не являются. Федерализм в данном
случае подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджет~ ной системы государства. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджет~ ных nолномочий (так, например, регионы могут владеть собственными предприя тиями), фискальный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а имен~ но эктюмического федерализмавпрочем, асnект наиболее важный, определяющий.
Межтерриториальные экономические отношения неизбежно исnытывают
влияние многообразных исторических, географических, политических и этио
культурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях любой федерации с ее субъектами и местными органами, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма. Однако эконо
мическая теория дает возможность выделять те тенденции, которые в наибольшей
степени отвечают идее рационального выбора форм и степени децентрализации,
масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения
и расходования их бюджетов. Теория позволяет понять, при каких условиях эти тенденции развиваются и какие факторы способны ограничивать их действие.
13.1
Управленческая децентрализация
и экономический федерализм
Сnозиций экономической науки рассредоточение властных nолномочий требует специального объяснения. В самом деле, отказ от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти
разного уровня. Кроме того, содержание дополнительных органов требует, при прочих равных условиях, дополнительных издержек. Какого рода выгоды способны компенсировать эти издержки?
Прежде всего следует указать на преимушества управленческой (администра тивной) децентрализации, которая в тех или иных формах исnользуется во всех крупных организациях, например, вооруженных силах, частных фирмах и т.д. Упраменческая децентрализация позвмяет эффективнее использовать информацию в интересах, представленных главным образом на верхнем уровне иерархической
структуры.
Для государственного сектора характерны разнообразные управленческие
иерархии, в том числе структурированные преимущественно в территориальном
разрезе. Их рациональное построение составляет исключительно важную задачу, однако как таковал она не является специфической пля экономики общественного сектора. С точки зрения экономической теории в этом случае имеет место не слепи~ фическая проблема федерализма, а один из вариантов проблемы приниипала -
агента.
Ни в экономическом, ни в правовом, ни в политическом плане федерализм не сводится к административной деuентрализаuии. Это очевидно, если сравнить федеративные отношения с теми формами территориальной децентрализации,
которые имеют место во взимоотношениях руководства вооруженных сил с
командующими округами, президентов транснациональных компаний с руково
дителями их наuиональных и региональных отделений и т.п. В рамках администра~
тивной деuентрализации территориальные руководители принимают ответственные
решения, но действуют непосредственно от имени данной иерархической
струюуры и в ее интересах, именно ею наделяются полномочиями и ресурсами.
В противоположность этому органы власти субъектов Российской Федерации, штатов США или земель ФРГ представляют интересы избирателей~налогопла тельщиков, проживающих на данной территории. Эти органы формулируют собственную политику от имени данного электората и используют право принужде ния, основанное на собственных законах, пля ее реализаuии. Данная политика приобретает конкретное выражение в налогах и бюджетных расходах.
Проблема приниилала -агента значима, разумеется, и в ситуации федера~
лизма. Однако в роли приниипала пля территориального органа власти выступает
не федеральный орган и даже не общенациональный электорат, а избиратели региона. Так, если региональные выборы nриносят победу партии, которая на
федеральном уровне находится в оппозиции, территориальный орган власти не
только вправе, но и обязан проводить политический курс, существенно расходя~ щийся с курсом федеральных властей. Другой вопрос, что задача при этом решается в рамках ограничений, налагаемых федеральными законами, в которых, в идеале, выражена медианная позиция общенаuионального электората. Степень развития бюджетного федерализма определяется именно мерой таких ограничений в форми~
ровании и расходовании средств.
Если пределы самостоятельности крайне узки, т.е. у региональных властей,
по существу, нет ресурсов, которыми можно свободно распоряжаться, федерализм
лишен экономического содержания. Если же эти пределы широки, возникает
проблема согласованности политики территорий и федерации. В принципе, эта
проблема разрешима на основе так называемого субсидиарного подхода, при котором
деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более
низких уровней. Имеется в виду, что все задачи, решение которых в рамках отдельной территории технически возможно и не влечет больших nотерь с точки зрения экономии на масштабе, должны относиться к исключительной сфере ответственности властей данной территории; что же касdется общенациональных
властей, то они призваны иметьдело только с задачами, которые на уровне терри
тории не могут быть либо адекватно поставлены, либо эффективно решены. Распределение бюджетных nрав, в том числе nрава устанавливать налоги, при субсидиарном nодходе производно от распределения сфер ответственности.
Подобный подход имеет свои преимущества. Однако, как всегда е эконо мической науке, применительно к нему уместен вопрос о рациональной мере. В своем предельном выражении субсидиарный подход характерен скорее для межгосударственных образований (например, Европейского союза), чем для национальных государств. Очевидно, есть смысл проанализировать, какие именно проблемы обшественного сектора имеют тот или иной территориальный масштаб и какие конкретные факторы благоприятствуют большей или меньшей бюджетной самостоятельности локальных общностей граждан.
13.2
Федерализм и функции
государственных финансов
Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимал.ьных масштабах общественного выбора. В силу каких причин и nри каких условиях может быть оправданной (т.е. справедливой и эффективной) реализация общест венного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом? Ответ в немалой стеnени зависит от специфики объектов выбора.
Так, в 1997 г. из общей величины расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на социально-культурные мероприятия 77% приходилось на бюджеты территорий (субъектов федерации и муниципальных образований); в то же время доля территориальных бюджетов в расходах на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности составляла только 23%, а расходы на национальную оборону и международную деятельность полностью финансировались из федерального бюджета. Исключительно на уровне федерации решаются вопросы денежной эмиссии. Общефедеральный характер имеет система пенеионного обеспечения.