Госсектор экономики Якобсон

определенной мере препятствовали бы реагированию на рыночную конъюнктуру общепринятым для частных фирм образом.

Так, если частное предприятие строит свою производственную программу

иuеновую политику исходя из конъюнктуры и собственных производственных возможностей, то, например, государственные больницы в большинстве стран обязаны оказывать тот набор медицинских услуг, который предусмотрен законом,

ипри этом не вправе заниматься какой-либо иной деятельностью и самостоятельно

устанавливать иены.

С точки зрения характера аллокапионных ограничений, о которых идет

речь, различаются часгные предприятия, государственные предприятия, государст­

венные некоммерческие организации и частные (негосударственные) неком­

мерческие организации.

Частные предпри.яти.я, по общему правилу, свободны в выборе решений, которые способны приносить им доход. Спектры этих решений ограничиваются посредством регулирования, но оно касается преимущественно конкретных сфер деятельности, технологий, типов сделок и т.п. В принципе, статус nредприятия наиболее благоприятствует быстрой перестройке производства в соответствии с тенденциями спроса и возможностями достичь экономии. Частное предприятие - наиболее типичный поставщик товаров и услуг в рыночной экономике, в том числе и в роли контрактора общественного сектора. Для использования иных форм организаций (иными словами, для введения дополнительных ограничений)

требуются специальные основания.

С этой точки зрения наиболее уязвимы государственные предпри.яти.я. Если

государство рассматривает принад11ежащее ему предприятие в качестве источника

дохода (прибыли) и, не вмешиваясь в повседневное принятие решений, довольст­ вуется правом заменять администрацию в случае неудометворительной работы, то, несмотря на принадлежиость к общественному сектору, предприятие действует во многом как частное. Особенность контрактов межп:у государственными органами

и государственными предприятиями на поставку товаров и услуг состоит в том,

что в расnоряжении заказчика находятся рычаги воздействия на поставщика, не сводяшисся к контракту как таковому. Если предметом контракта является

поставка товара в условиях, когда отсуrствуют существенные провалы рынка

(например, государственный орган закупает оргтехнику либо канцелярские прина­ длежности), то данная особенность является скорее недостатком. Однако если про­

валы рынка весьма значимы, недостаток в ряде случаев превращается в достоинство.

Вместе с тем в той мере, в какой государство, используя права собственника,

не позволяет производителю ориентироваться на рыночную конъюнктуру, в

деятельность предприятия привносятся некоторые черты некоммерческой оргшшзации. Эти организаuии подвержены стабильным ограничениям двух типов. Первое из них - соответствие деятелыюсти конкретной миссии, которая фиксируется в

момент создания организации (например, безвозмездно оказывать медицинскую помощь больным туберкулезом, проводить научные исследования определенного

характера и т.д.). Второе ограничениезапрет на распределение прибЬlllи между

лицами, учредившими организацию либо в ней работающими (прибЬVIь может образовываться, но должна инвестироваться с целью лучшего выполнения миссии, например, на закупку оборудования и т.п.). Первое ограничение препятствует свободному реагированию на конъюнктуру, второе снижает заинтересованность

в таком реагировании дЛЯ лиц, контролирующих организацию.

Для государственных некоJif.Мерческих организаций (у11реждений) рамки самостоятельного принятия аллокационных решений особенно узки. Они задаются не только стабильными ограничениями двух названных типов, но и администра­ тивными предписаниями в отношении текущей деятельности. Государственные органы в данном случае предъявляют требования не только и не столько к достигае­ мому результату (производимому товару, услуrе), сколько к процессу деятельности (например, программам, расписанию занятий, методикам, применяемым в учебном заведении).

Финансирование учреждения также, как правило, определяется не конкрет­ ными результатами деятельности (они зачастую с трудом попдаются точной оценке и тем более проrнозированию), а объемом и структурой выполняемой работы, причем направления этой работы и ее основные качественные параметры планируются государственными органами1•

Негосударственные неком.мер'lеские организации создаются по инициативе

лиц, готовых затрачивать силы и средства на деятельность, отвечающую миссии

организации без расчета на прибыль. Эти организации непосредственно не принад­

лежат к государственному сектору, и вместе с тем их взаимоотношения с этим

сектором строятся иначе, чем у частных предприятий.

Негосударственные некоммерческие организации подобно общественному сектору действуют в зонах провалов рынка и играют значительную роль в обеспе­ чении потребителей коллективными благами. Именно это побуждает создавать специфические институuиональные рамки их деятельности. Чем более развит так называемый третий сектор, к которому относятся эти организаuии2, тем, при прочих равных условиях, меньшая нагрузка ложится на обшественный сектор. Это оправдывает предоставление данному сектору налоговых льгот. Вместе с тем

во многих случаях негосударственные некоммерческие организации успешно

выстуnают партнерами общественного сектора на основе контрактаuии.

1 До опре.пеленноА степени зто справедi!ИВО в том числе в ситуации квазн рынка. хотя поставщик становится в ней самостоятельным участником nроцесса !lllанирования, что предполагает неполную адекватность для него ста;уса государс;венноrо учреждения и некоторое сближение с

неrосударсrвенными некоммерческими организациями.

2 Первыми двумя сеК"ТQрами рыночной экономики принято считать прелпринимательскнА и общественный

Когда требования к результатам, которых предстоит достичь, не удается вполне олерационально зафиксировать в контракте, а улучшение качественной стороны работы имеет приоритетное значение по сравнению со снижением затрат, то, как было показано, заключение контрактов с фирмами, стремящимисяк мак· симизации прибьши, далеко не всегда оправданно. Если же в качестве контрактора

выступает негосударственная некоммерческая организация, успешно выполняющая

мщ:сию в той области, в которую предполагается направить дополнительные общественные расходы, зачастую имеет смысл привпекать ее в качестве партнера. Это оправдано, если имеются свидетельства реальной приверженности организации тем целям, ради которых она создана, например, заботе о престарелых и инвалидах. Получив государственные средства, она способна расширять свою деятельность, замещая производство в общественном секторе. Такое решение имеет ряд преи­ муществ. Подобно государственным учреждениям, негосударственные некоммер­

ческие организации ограничены в своих аллокационных решениях, но по сравне­

нию с первыминередко точнее воспринимают нужды тех, кого они обслуживают, и более склонны к разнообразию, индивидуализации своей работы. Кроме того, они менее подвержены вмешательству в текущую деятельность. Наконец,

государственные средства зачастую дополняются в этих организациях частными,

а оплачиваемый труд наемного персонала - добровольной несnлачиваемой работой тех, кто стремится помочь в выполнении миссии. В то же время с точки

зрения стремления к экономии негосударственные неком мерческие организации

обычно проигрывают по сравнению с предпринимательскими фирмами, а с точки

зрения реагирования на изменения политики - уступают государственным

учреждениям. Эти обстоятельства необходимо учитывать, выбирая наиболее предпочтительные варианты расходования общественных средств. В любом случае привлечение негосударственной некоммерческой организации к их использованию предполагает, что она обладает должной репутацией, а контракт между нею и государственным органом четко определяет обязательства каждой из сторон.

Ключевые поняrnя

•Приватизация

•Смена собственника

•Аренда

•Контрактация

•Стимулирование частного производства

•Ваучерные системы

•Контракт с фиксированной ценой

•Контракт типа "изде жки плюс прибыль"

•Контракт с разделением затрат

•Контракт типа "издержки в расчете на услугу"

•Блочный контракт

•Контракт типа "издержки и объем"

•Квазирынок

•Частные предприятия

•Государственные предприятия

•Государственные некоммерческие организации (учреждения)

•Негосударственная некоммерческая организация

Вопросы к главе

1.При каких обстоятельствах оправданы общественное финансирование и непосредственная организация производства товаров и услуг в общественном секторе?

2.В каких формах осуществляется приватизация и чем определяется выбор формы?

3.Как строятся контрактные отношения между общественным сектором и частными поставщиками?

4.При каких условиях реализуются преимущества контрактации?

5.Что представляют собой ваучерные системы и каковы предпосылки их успешного использования?

6.Что представляют собой квазирынки, формируемые в общественном секторе?

7.Что такое контракт с фиксированной ценой?

8.Что представляет собой контракт типа "издержки плюс прибыль''?

9.Каковы особенности контракта с разделением затрат?

10.Что такое контракт типа "издержки в расчете на услугу"?

11.Что представляет собой блочный контракт?

12.Каковы особенности контракта тиnа "издержки и объем"?

13.При каких обстоятельствах целесообразно заключение контрактов на использование общественных средств с частными фирмами, стремящимися к максимизации прибьши?

14.Каковы особенности государственных учреждений?

15.В чем состоят особенности негосударственных некоммерческих организаций?

призван удовлетворять, тем большее значение приобретает поиск альтернативных вариантов действий и сравнение этих вариантов между собой. Данная глава

посвящена методам оценки такого рода вариантов.

Прежде чем приступить к характеристике этих методов, следует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Одна из причин состоит в том, что формализованные процедуры, как правило, в большей степени отражают критерий эффективности, чем критерий справедливости. Учитывая данное обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности, ожидать, что

на их основе удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно

не совпадающие интересы. Однако применение аналитических методов дает существенный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внутренних

противоречий в оценках, принимать во внимание разнообразные побочные

эффекты, делать межвременнЫе сопоставления и т.д.

Разработка и применение аналитических процедур, помогаюших принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информацию предполагается исnользовать, тем, как правило, больше времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к сбору исход­ ных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может обесцениваться СЛJ1ШКОМ поздним ее поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной

связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся

резервы совершенствования оценок и примимаемых на их основе решений.

Даже если ситуация не позволяет nрименять сложные методики и трудоемкие

расчеты, весьма nолезно умение осмысливать реальные процессы аллакации и

использования общественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих принципиальных подходов познакомить читателя с методами nоиска оптимальных решений в сфере использования

общественных средств.

12.1

Оценки затрат и результатов

в частном и общественном секторах

Оценка и сопоставление затрат и результатов необходима для подготовки обоснованных решений не только в общественном, но и в частнопредпри­ нимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее

определить, во-первых, компоненты издержек, во-вторых, круг последствий, к

которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие

оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-qетвертых, чистую отдачу, т.е. разницу между результатами и затратами. Однако

решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют

хозяйственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов конкретных инвесторов, в общественном - из общих интересов граждан (налогоплательщиков).

Для частной фирмы, действующей в интересах своих владельцев, компо­ ненты затрат - это оплачиваемый труд ее собственного персонала, закупаемые на рынке товары и услуги, а также налоги. Непосредственные результаты этих затрат воплошаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные иены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью, которая представляет собой итог рыночных взаимоотношений (разность между суммой, вырученной от продаж, и суммой, потраченной на закупки).

Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежашая максимизации, представляет собой разность между общест­ венными tJыгодами и общественными издержками.

Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий. Если частная фирма оказывает негативное воздействие на природную среду, не подвергаясь за это санкциям,

соответствующие потери общества не входят в состав ее издержек. Если же ужесто­

чение законодательства заставит фирму уплачивать корректируюший налог либо nриобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а

прибыль уменьшится. Однако коль скоро какая-либо деятельность осуществляется

в общественном секторе или финансируется за сч~ет общественных расходов, ее

негативные экстерналии должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.

Вместе с тем в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные экстерналии. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельuев от этого не увеличивается, и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результа­

тивности своей работы. Но мя общества в uелом позитивные экстерналииозначают

прирост благосостояния.

В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору зачастую приходится корректировать рыночные цены. Это касается не только uен на материальные блага, но и, например,

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффектив­ ности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необхо­ димого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсуrствие расточительности, т.е. вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних

запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные,

и т.п.

Производительность ~это соотношение количества продукции или услуг и величины затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном,

используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдель­

ных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие

соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и

достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или

ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производи­

тельности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе

результативности ~ скорее на мере ее соответствия конкретным предnочтениям

общества.

Очевидно, что экономичность, производительность и результативность тесно взаимосвязаны и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. По cyrn, они выражают лишь различные аспекты, стороны эффектив­ ности общественных расходов. Как nравило, более экономичные решения обеспе­

чивают наивысшую производительностъ, а она в свою очередь приводит к должной

результативности.

Однако разграничение взаимодоnолняющих аспектов анализа помогает его уnорядочению. К тому же в ряде случаев между указанными критериями возни­ кают конфликты. Например, при наличии экономии от масштабов произво­ дительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результативности может быть целесообразно ограничиться относительно небольшим объемом. Допустим, учебное заведение, финансируемое за счет общественных средств, сnособно снизить затраты на одного учащеrося на 20%, если численность учащихся возрастет вдвое. Имеет ли смысл идти на соответствующее увеличение суммарных расходов, зависит от потребности в специалистах данного профиля. Если она далека от насыщения и общество ставит целью восполнение недостатка, повышение производительности непосредственно способствует большей резуль­ тативности. Однако если потребность в достаточной мере удовлетворялась при прежней численности учашихся, соображения nроизводительности не должны

доминировать.

В конечном итоге решаюшее значение имеет результативность, и именно она нередко выступает синонимом эффективности.

12.3

Индикаторы результативности

Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены (возможно, расчетные, построенные с учетом обстоятельств, о которых говорилось выше). Для оценки производительности наряду с этим требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т.д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, оборудованное современными удобствами, ~иной продукт по сравнению с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естественно, это отражается на величине затрат. В данной связи, определяя производительность, необходимо

дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов

ипринимать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализаuии каждого

Что касается оuенки результативности, то невозможность ориентироваться

на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать спеuиальные

индикаторы достижения целей. Широко применяются; в частности, нндикаторы,

характеризующие своевременность и полноту реализаuии той или иной функции. Так, судить о работе скорой медниинекой помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости ре~ -ирования

на вызов.

Для некоторых видов деятельности удается конструировать простые обобша­

юшие показатели результативности, лля других необходимы системы индикатОров,

включающие экспертные оuенки.

Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с uелью трудоустройства. Производительность в

данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учашегося,

но для характеристики результативности важно принять во внимание в том числе

и долю тех, кто фактически смог получить работу, в общем числе прошедших

переподготовку.

Другой пример относится к строительству общественного жилья. Произво­

дительность характеризуется соотношением количества жилья с затратами на его

строительство, тогда как с точки зрения результативности важно не столько число

введенных квадратных метров, сколько численность семей, получивших квартиры приемдемого для них качества. Очевидно, при выборе решений требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной