диссертация

Пенсионному обеспечению посвящена Конвенция МОТ № 128 о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца.

Подводя итог сопоставлений наиболее важных положений Конвенции, посвященных трудовому (страховому) стажу с соответствующими положениями российского законодательства, автор приходит к выводу, что не так уж много вопросов, по которым есть различия, могущие затруднить ее ратификацию.

Существенной по мнению автора остается проблема соответствия фактически получаемой гражданами социальной помощи в форме пенсий и пособий прожиточному минимуму. Конвенция МОТ № 128 закрепляет принцип, согласно которому общая сумма пособия и любых других средств получателя должна быть достаточной для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя.

Однако решающим различием остается то, что Конвенция МОТ № 128 при определении права на соответствующий вид пенсии связывает его с наличием страхового стажа. Российское законодательство при назначении пенсии пользуется определением «трудовой стаж» в том объеме и содержании, которое предусмотрено Законом РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

Главным условием ратификации Конвенции № 128, на взгляд диссертанта, будет полный переход российской пенсионной системы на исчисление пенсий, определяемых с учетом страхового стажа.

Вторая глава «Понятие и виды страхового стажа» состоит из трех параграфов. В первом параграфе исследуются понятие и виды страхового стажа.

Как уже выше говорилось, Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» дополнил классификацию трудового стажа новым видом стажа - страховым, который определяется как суммарная продолжительность периодов трудовой деятельности застрахованного лица в течение его жизни, за которые уплачивались страховые взносы.

Впоследствии это понятие было изменено Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», в котором страховой стаж определяется как суммарная продолжительность времени уплаты страховых взносов.

Это определение вообще не ставит страховой стаж в какую-либо зависимость от трудовой или иной деятельности. Таким образом, законодателя принципиально не интересует, работает гражданин или нет.

Субъектный состав пенсионного страхования становится чрезвычайно широким. Страхователем в сфере обязательного пенсионного страхования может являться абсолютно любое лицо, изъявившее желание уплачивать страховые взносы за застрахованного, вне зависимости от наличия между ними каких-либо правоотношений. Это может привести к отсутствию стимулов в «зарабатывании» страхового стажа и, таким образом, девальвирует социальную значимость пенсионного страхования.

Кроме того, принцип обязательности пенсионного страхования оказывается несостоятельным в системе, когда обязанность уплаты страховых платежей возлагается только на работодателя, а не на застрахованных.

На взгляд автора, такое положение вещей вряд ли возможно в системе обязательного пенсионного страхования, так как оно приводит к произволу и отсутствию должных гарантий для застрахованного, связанных с уплатой страховых взносов.

В проекте Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» этот вопрос разрешается следующим образом. С одной стороны, законодатель дает исчерпывающий перечень лиц, которые могут выступать в качестве страхователя в сфере обязательного пенсионного страхования, а с другой, законопроект допускает также возможность застрахованных лиц добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, связанные с дополнительной уплатой в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации страховых взносов, сверх взносов, уплаченных за них страхователем, и самостоятельно уплачивать за себя страховые взносы.

Согласно проекту граждане вправе добровольно вступить в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации за другое физическое лицо.

Таким образом, проект также не связывает уплату страховых взносов непосредственно с трудовой деятельностью застрахованного лица.

По мнению диссертанта, приведенные выше легальные определения страхового стажа нельзя признать универсальными и в связи с тем, что они исключают из своего содержания «нестраховые периоды», т.е. те периоды в жизни человека, в течение которых за данное лицо не уплачивались страховые взносы, но которые должны признаваться социально-значимыми и влекущими определенные правовые последствия.

Не решает эту проблему и определение страхового стажа, данное в проекте Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», принятого 13 июля 2001 г. Государственной Думой в первом чтении. Указанный проект определяет страховой стаж как суммарную продолжительность периодов работы и иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный Фонд Российской Федерации, учитываемую при определении права на трудовую пенсию.

По мнению автора указанное определение необходимо уточнить следующим образом: «Страховой стаж - это суммарная продолжительность периодов работы, в течение которых за данное лицо должны были уплачиваться страховые взносы в Пенсионный Фонд Российской Федерации, и иной деятельности, учитываемой при определении права на трудовую пенсию, с учетом которой страховые взносы возмещались за счет средств федерального бюджета».

Исходя из этого, диссертант определяет страховой стаж как особый, четвертый вид трудового стажа, имеющий специфическое содержание и юридическую значимость.

Выше уже говорилось, что в науке права социального обеспечения трудовой стаж классифицировался на три вида: общий, специальный и непрерывный. Однако по мере завершения формирования в России системы обязательного социального страхования страховой стаж придет на смену общему трудовому стажу. После принятия Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти» окончательно потеряет свое значение на федеральном уровне и непрерывный трудовой стаж.

В диссертации анализируется также значение на современном этапе специального трудового стажа и раскрывается его трансформация в специальный страховой стаж.

Пенсионное законодательство использует специальный трудовой стаж как механизм для пенсионного обеспечения достаточно широкого круга трудящихся, занятых определенной профессиональной деятельностью, как правило, независимо от достижения пенсионного возраста.

Существование широкой сферы льготного пенсионного обеспечения увеличивает круг получателей пенсионных выплат и приводит к отвлечению на эти цели финансовых ресурсов Пенсионного фонда РФ, что неблагоприятно сказывается на общем уровне пенсионного обеспечения.

На взгляд диссертанта, практика льготных пенсий является порочной: такие пенсии назначаются намного раньше (нередко на 15 лет). Очевидно, пенсионный режим должен быть одинаковым для всех. У всех должны быть одинаковые условия выхода на пенсию. Если же государство или работодатель хочет оплачивать своим работникам более ранний выход на пенсию, они должны делать это в рамках дополнительной профессиональной системы пенсионного страхования, которая должна базироваться на дополнительных страховых взносах, при этом основанием для определения права на такую пенсию и ее исчисления должен быть специальный страховой стаж.

По мнению автора, это новая разновидность страхового трудового стажа, которая, безусловно, имеет право на самостоятельное существование, и с которой в значительной степени связано будущее функционирование профессиональной пенсионной системы. Более того, дальнейшая реализация пенсионной реформы неминуемо приведет к тому, что современный специальный трудовой стаж постепенно превратится в специальный страховой стаж, ибо суть профессионального пенсионного обеспечения связана с тем, что в случаях, когда будет идти речь о пенсии с особыми условиями труда или за выслугу лет, работодатель должен будет уплачивать дополнительные страховые платежи в фонд пенсионного страхования.

В ходе реализации реформы пенсионное законодательство, с учетом закрепленного Конституцией РФ права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, не должно решать дополнительные задачи, в частности, в сфере перераспределения трудовых ресурсов.

Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. в качестве одного из направлений дальнейшего реформирования предусматривает развитие добровольного пенсионного обеспечения (страхования). В отличие от государственной пенсионной системы право на получение пенсии по старости в негосударственных системах зависит не только от достижения определенного возраста и наличия необходимого стажа работы или уплаты страховых взносов (страхового стажа), но часто и от непрерывного стажа работы на конкретном предприятии.

Исходя из этого, диссертант делает вывод, что непрерывный страховой стаж как самостоятельный вид страхового стажа, также как и специальный страховой стаж, будет иметь определенное значение в системе негосударственного пенсионного обеспечения (страхования). Его регулирование будет носить локальный характер.

Однако до решения проблемы сохранения и защиты пенсионных накоплений от инфляции, а также повышения уровня доходов работающих граждан дополнительное пенсионное страхование вряд ли получит развитие.

Таким образом, классификация страхового стажа, позволяющая выделять следующие его виды: 1) общий страховой стаж; 2) специальный страховой стаж; 3) непрерывный страховой стаж, обусловлена правовыми последствиями, которые связаны с каждым из указанных его видов.

Во втором и третьем параграфах рассматривается вопрос включения в страховой стаж периодов трудовой деятельности и иных периодов.

По Закону РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в стаж включаются не только отрезок времени, когда лицо подлежало пенсионному страхованию, но и иная общественно-полезная деятельность, а также другие периоды, указанные в законе и не связанные с какой-либо деятельностью.

Одним из ключевых вопросов, связанных с появлением легального определения страхового стажа, стала проблема включения в него периодов, не связанных с уплатой пенсионных взносов (учеба, служба в армии по призыву и др.), а точнее их исключение из него.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» перечень иных периодов, включаемых в страховой стаж помимо собственно трудовой деятельности, по сравнению с общим трудовым стажем был существенно сокращен.

Сохранены в страховом стаже лишь следующие периоды:

а) службы в составе Вооруженных Сил Российской Федерации и приравненной к ней службы;

б) временной нетрудоспособности, начавшейся в период работы, и инвалидность I и II групп вследствие увечья, связанного с производством, или профессионального заболевания;

в) пребывания в местах заключения сверх срока, назначенного при пересмотре дела;

г) выплаты пособия по безработице, участия в оплачиваемых общественных работах и переезда по направлению службы занятости в другую местность и трудоустройства.

Остальные периоды остались вне рамок страхового стажа.

Принятый в июле 2001 г. Государственной Думой в первом чтении проект Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ», в число иных периодов, засчитываемых в страховой стаж, помимо указанных выше, включает следующие:

а) период нахождения в оплачиваемом отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более трех лет в общей сложности;

б) период содержания под стражей лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, необоснованно репрессированных и впоследствии реабилитированных, и период отбывания наказания этими лицами в местах лишения свободы и ссылке;

в) период ухода, осуществляемого трудоспособным лицом за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или лицом, достигшим возраста 80 лет.

Таким образом, за чертой страхового стажа остался целый ряд периодов, включаемых в общий трудовой стаж. А именно:

- проживание жен (мужей) военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, вместе с мужьями (женами) в местностях, где они не могли трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства;

- подготовка к профессиональной деятельности - обучение в училищах, школах и на курсах по подготовке кадров, повышению квалификации и по переквалификации, в средних специальных и высших учебных заведениях, пребывание в аспирантуре, докторантуре, клинической ординатуре.

- уход неработающей матери за каждым ребенком в возрасте до трех лет и 70 дней до его рождения, но не более девяти лет в общей сложности и другие.

Федеральным законом от 17 марта 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в статью 100 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» закреплен один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из того дохода, который был использован при формировании финансовой базы этой системы, то есть из тех видов денежных выплат, на которые начисляются страховые взносы. Федеральным законом от 16 июля 1999 года «Об основах обязательного социального страхования» в числе основных принципов осуществления обязательного социального страхования закреплена устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов.

Таким образом, законодатель на самом высоком уровне закрепил главные страховые принципы пенсионной системы - соизмеримость размера пенсионного обеспечения страховым взносам, уплачиваемым в период, когда работник считался застрахованным. Безусловно, уровень пенсии должен находиться в неразрывной связи со страховым стажем и заработком, из расчета которого уплачивались страховые платежи. Однако, по мнению автора, принципы и механизмы коммерческого страхования в чистом виде неприемлемы для сферы государственного социального страхования. Получается, что государство, исключая из страхового стажа целый ряд социально значимых периодов в жизни каждого человека, не заинтересовано в своей обороноспособности, в высокой квалификации своих граждан как специалистов, в сохранении должного уровня деторождаемости.

Каждая профессионально занятая женщина, родившая хотя бы одного ребенка, и проведшая с ним положенные ей по закону декретный отпуск и отпуск по уходу за ребенком до 3-х лет, автоматически вычитает из своего потенциального возможного страхового стажа и соответственно пенсионных накоплений 3 года и 70 дней. Если же детей двое, то 6 лет и 140 дней и т.д.

Исключая указанные «нестраховые периоды» из пенсионных накоплений, государство вряд ли может называть себя социальным. Конституция РФ в статье 7 прямо закрепляет, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

По мнению диссертанта исключать эти периоды из страхового стажа ни в коем случае нельзя, поскольку пенсионная система в этом случае неизбежно утрачивает свою социальною природу.

К сожалению, не решена эта проблема и в проекте Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», принятом Государственной Думой в первом чтении. Практически все периоды, не связанные с уплатой страховых взносов, но включавшиеся в общий трудовой стаж по Закону РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», остались за рамками указанного законопроекта.

В связи с этим предлагается уплату страховых взносов за «нестраховые периоды» жизни граждан производить за счет средств федерального бюджета, для чего необходимо внести соответствующие изменения в действующее пенсионное законодательство. Только так возможно сохранить и страховые принципы как основу построения будущей пенсионной системы, и ее социальную природу. Эти расходы нельзя возлагать на Пенсионный фонд, средства которого предназначены для пенсионного обеспечения застрахованных.

Третья глава посвящена исчислению страхового стажа и особенностям его доказательства.

В первом параграфе проводится анализ и сопоставление правил исчисления трудового и страхового стажа. Российское пенсионное законодательство предусматривает два порядка исчисления периодов, засчитываемых в трудовой стаж (в выслугу лет): обычный и льготный. «Следует иметь в виду, что в обычном порядке исчисляются все виды и подвиды трудового стажа, а в льготном - лишь отдельные из них и в определенных случаях, предусмотренных законодательством».

Действующие правила исчисления трудового стажа предусматривают льготное исчисление периодов, засчитываемых в общий трудовой стаж для назначения всех пенсий, и льготное исчисление периодов, засчитываемых в специальный трудовой стаж (выслугу) для назначений пенсии за выслугу лет.

Все периоды трудовой и иной деятельности, которые включаются в страховой стаж, учитываются календарно, т.е. без применения льготного исчисления. Единственное исключение предусмотрено в проекте Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ», которым определено, что при исчислении страхового стажа периоды работы в течение полного навигационного периода на водном транспорте и в течение полного сезона в организациях сезонных отраслей промышленности, учитываются с таким расчетом, чтобы продолжительность страхового стажа в соответствующем календарном году составила полный год.

Таким образом, порядок льготного исчисления периодов, засчитываемых в стаж, очевидно утратит свое значение.

В соответствии с указанным законопроектом сумма базовой и страховой частей пенсии по старости не может превышать 50 процентов среднемесячного заработка соответствующего лица, который определяется путем деления расчетного пенсионного капитала этого лица на 540 для мужчин и на 480 для женщин и умножения полученного результата на величину тарифа страховых взносов, действовавшего в период их уплаты за соответствующее застрахованное лицо. Презюмируется, что для определения среднемесячного заработка потенциальный пенсионер должен иметь 45 и 40 лет страхового стажа (соответственно мужчины и женщины). Ведь деление расчетного пенсионного капитала будет производиться на 540 для мужчин и 480 для женщин независимо от фактической величины имеющегося страхового стажа.

Таким образом, чтобы претендовать на максимальный размер пенсии к моменту достижения пенсионного возраста человек должен отработать 45 и 40 лет (соответственно мужчины и женщины), т.е. начиная с 15-летнего возраста.

С учетом условий жизни, которые государство создало для своих граждан и которые вряд ли будут изменяться в лучшую сторону в ближайшее время, а также учитывая среднюю продолжительность жизни в нашей стране, эти цифры кажутся по меньшей мере астрономическими.

Данная норма имеет и другое значение.

Сколько бы соответствующее лицо ни имело фактически общего страхового стажа, сколько бы оно ни уплачивало страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда и ни накопило пенсионного капитала, его пенсия всегда будет ограничиваться указанной выше формулой.

Таким образом, общий страховой стаж выступает одним из критериев ограничения размера пенсии.

По мнению автора, данная норма не соответствует провозглашенным в Федеральном законе от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» основным принципам, а именно - устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов. Эквивалентность превращается в фикцию, т.к. вводится прямое ограничение размера пенсии.

Во втором параграфе рассматриваются проблемы, связанные с доказательством страхового стажа.

В любой пенсионной системе безусловно необходимым является учет заработка и страховых взносов по каждому работающему или, другими словами, по каждому застрахованному лицу. В соответствии с действующим законодательством страховой стаж должен подтверждаться только на основании данных индивидуального (персонифицированного) учета. Период работы после регистрации в качестве застрахованного лица в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» доказывается документами, выданными органами Пенсионного фонда РФ на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета о работе и уплате страховых взносов.

В связи с этим автор раскрывает порядок ведения индивидуального (персонифицированного) учета, предусмотренный Инструкцией «О порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах для целей государственного пенсионного страхования», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г., характеризует основные результаты по внедрению индивидуального (персонифицированного) учета.

В диссертации проводится анализ форм документов, используемых в индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования, приводятся их образцы.

Исходя из этого, диссертант делает следующий вывод. Используемые формы документов позволяют учитывать индивидуальные сведения о трудовом стаже, заработке (вознаграждении), доходе и начисленных страховых взносах застрахованного лица. Указанная информация предоставляется работодателем в Пенсионный фонд на всех работающих в данной организации лиц по установленной форме. Таким образом, Пенсионный фонд при назначении пенсии использует информацию, переданную работодателем. Остается неясным, каким образом должны подтверждаться периоды иной деятельности, кроме трудовой, в течение которых за данное лицо не уплачивались страховые взносы, но которые включаются в страховой стаж. Документа, позволяющего производить учет таких периодов, в Пенсионном фонде пока не существует.

По мнению диссертанта, для целей государственного пенсионного страхования будет целесообразным введение формы, позволяющей производить учет «нестраховых периодов», включаемых в страховой стаж, а также их подтверждение. Такая форма должна выдаваться непосредственно застрахованному лицу, а в случае необходимости направляться в соответствующие компетентные органы, способные подтвердить наличие указанных выше периодов.

Необходимо также разработать методику, позволяющую Пенсионному фонду систематически производить проверку соответствующих организаций по вопросу правильности отражения в сведениях персонифицированного учета «нестраховых периодов».

Кроме того, остается неясным, каким образом неработающий гражданин может производить уплату страховых взносов и, следовательно, подтверждать соответствующий период страхового стажа. Действующая инструкция о порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета не предоставляет ему право постановки на такой учет. По мнению автора, этот пробел также требует устранения путем внесения соответствующих изменений в законодательство.

В заключении обобщены основные выводы и предложения по совершенствованию российского законодательства в области пенсионного реформирования.

Содержание и практические выводы диссертационного исследования нашли отражение в следующих опубликованных работах:

1. Страховой стаж и «нестраховые периоды» в системе пенсионного обеспечения России. // Межвузовский аспирантский сборник: Право и государство на рубеже тысячелетий / Под ред. К.Н. Гусова М., 2001. (0,5 п.л.)

2. Специальный страховой стаж в системе профессионального пенсионного обеспечения. // Сборник научных трудов «Вестник Университета Российской академии образования» (0,5 п.л.) (в печати).

27

[1] Э.Г. Тучкова. Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы). Правовые и социально-экономические аспекты пенсионной реформы России. Москва 1999 г. стр.14.

[2] Андреев B.C. Социальное обеспечение в СССР. 1969 г. стр. 46

[3] Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. Учебно-методическое пособие. М. 1995 г. стр. 16

[4] М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова. Право социального обеспечения России. Учебник. Москва. 2001 г. стр. 184