4.Понятие федерализма. Координированный, кооперативный, дуалистический, договорной федерализм. Понятие института интервенции в федерализме. Ассоциированные государства.

Федерализм (от лат. foedus– союз) - принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации (другой формой является унитаризм, или унитарное государство).

Суть федерализма заключается:

• ►в характере внутренней структуры государства;

• ►в характере связей центра и частей федеративного государства;

• ►в специфике прав центра и субъектов федеративного государства.

Статус федерации и ее субъектов определяется конституциями федеративных государств. Все федерации — целостные, суверенные государства. Субъекты федерации суверенитетом не обладают, хотя в конституциях он иногда и декларируется. Так, кантоны Швейцарии по конституции этой страны являются суверенными, но лишь «в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией. Они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти» (ст. 3). Некоторые республики Российской Федерации записали в своих конституциях положение о том, что они являются суверенными государствами. Так, в ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) утверждается, что эта республика является суверенным государством, хотя в Преамбуле Конституции указывается также на то, что эта республика является субъектом Российской Федерации.

В то же время положение федерации и субъектов в каждом отдельном случае имеет свои особенности. Анализ таких особенностей дал основание ученым-государствоведам выделить различные концепции федерализма. Две из них являются наиболее распространенными.

В основе концепции координированного федерализма лежит идея разделения полномочий между федерацией и ее субъектами таким образом, что оба уровня управления рассматриваются как независимые друг от друга и обладающие в принципе одинаковым статусом в пределах конституционной компетенции. Однако в чистом виде эта концепция не действует ни в одной стране, так как невозможно разграничить полностью предметы ведения между федерацией и ее субъектами. Практика идет по пути установления наряду со сферой ведения федерации и сферой ведения субъектов федерации также сферы совместного ведения, в которой действует принцип верховенства федерального закона.

Более распространенной является концепция кооперативного федерализма. В ее основе — взаимодействие и взаимозависимость федерации и ее субъектов при осуществлении ими своих конституционных полномочий. Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. Для этого создаются региональные объединения групп субъектов федерации, особые федерально-провинциальные органы, которые имеют своей целью сглаживать возникающие между центром и регионами проблемы. Важнейшими среди таких органов являются периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и ее субъектов (Австралия, Канада, Индия), совещания президента с губернаторами (США, Россия), конференции министров федерации и регионов и т. п.¹

В некоторых странах, где имеются сепаратистские тенденции, популярны договорная концепция федерализма, концепция дуалистического федерализма, концепция особого статуса отдельных составных частей государства.

Концепция договорного федерализма основана, как уже отмечалось выше, на том, что федерация возникла и существует как объединение государств, которые передали созданному ими государству определенную часть своих полномочий. Сторонники этой концепции ратуют за то, чтобы объединившиеся государства сохраняли свой суверенитет и обладали правом вето на все изменения в федеральной конституции. Концепция договорного федерализма опирается на имевшие место в истории факты объединения государств в федерацию. Однако федераций, возникших на основе договора, всего две—три, но и они в дальнейшем стали конституционными, т. е. значение первоначального договора утратило правовое значение.

В основе концепции дуалистического федерализма лежит теория двойственности суверенитета в федерации: признание суверенитета федерации и суверенитета ее субъектов. Так, теория «социалистического федерализма» исходила из сочетания двух суверенитетов в федерации. Формально такой федерацией был Союз ССР, в котором по Конституции страны суверенитетом обладал и СССР и союзные республики. Положение о двух суверенитетах признавалось и в СФРЮ, поскольку она как федерация была основана на союзе. Однако объединенные в союз республики в социалистических федерациях реальным суверенитетом не обладали.

Концепция особого статуса отдельных составных частей государства как и концепциядуалистического федерализмавыдвигается в некоторых странах сепаратистскими движениями в отдельных субъектах федерации с целью добиться выхода из состава федерации.

Что же касается моделей федерализма, то их, пожалуй, столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая из федераций чем-то отличается от других.

Отличия касаются, прежде всего, разграничения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Вопрос этот имеет большое значение, поскольку предопределяет правовой статус и федерации, и ее субъектов и характер отношений между ними.

В конституционном праве зарубежных стран предметы ведения и полномочия в федерациях делят на следующие виды:

1. исключительные полномочия и предметы ведения федерации;

2. исключительные полномочия и предметы ведения субъектов федерации;

3) сфера совместного ведения и полномочий федерации и ее субъектов (в некоторых странах совокупность совместных полномочий называют «конкурирующей компетенцией»);

4) остаточные полномочия, не относящиеся к указанным выше трем видам полномочий и не нашедшие отражение в конституции.

Из сочетания этих видов предметов ведения и полномочий складываются разнообразные способы их разграничения.

1. Конституции некоторых стран (США, Австралии, Швейцарии, Танзании и других) устанавливают исключительную компетенцию (сферу ведения и полномочия) федерации, а все остальные полномочия передаются субъектам федерации. Так, в соответствии с XПоправкой к Конституции США, «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются, соответственно, за штатами либо народом». Согласно Конституции Австрии, «если какой-либо вопрос согласно федеральной конституции не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель» (ст. 15). К исключительному ведению федераций конституции, как правило, относят: внешние сношения; оборону и руководство вооруженными силами; установление границ и таможенное дело; денежное и валютное обращение; установление единой системы мер и весов; федеральные финансы и налоги; деятельность почты, телеграфа, телефона; паспортное дело, эмиграцию и иммиграцию, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев; федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения; объявление войны и заключение мира; государственную статистику; производство, продажу и распространение оружия и боеприпасов и т. д.

Исключительная сфера ведения федерации обычно исчерпывающим образом устанавливается в тексте федеральной конституции. Но бывает и по-другому. В Конституции СССР 1977 г. после перечня вопросов, относящихся к ведению союза, были слова: «решение других вопросов общесоюзного значения». А поскольку в союзной конституции не были установлены предметы ведения союзных республик, это на практике означало, что союзный закон мог быть принят по любому вопросу.

2. В конституции страны устанавливаются две сферы ведения и полномочий: и федерации, и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика и др.), а не перечисленные в конституции полномочия относятся к ведению или федерации, или ее субъектов. К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относится местное управление; местные предприятия; местные налоги и сборы; содержание местных тюрем и исправительных заведений; вопросы общественного порядка, культуры, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, городского устройства, пособий престарелым и инвалидам и другие вопросы.

Этот способ разграничения предметов ведения и полномочий имеет в некоторых странах свои особенности. Так, об остаточных полномочиях в конституции может содержаться оговорка об отнесении тех или иных остаточных полномочий к ведению федерации, либо ее субъектов. А Конституция Мексики, устанавливая предметы ведения штатов, кроме того, очерчивает круг вопросов, которые не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными государствами; чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и т. п.

3. В конституции страны перечислены три сферы полномочий и предметов ведения. Кроме полномочий и предметов ведения федерации и ее субъектов указывается еще и сфера совместного ведения. Последнюю в некоторых странах называют совпадающей или конкурирующей компетенцией. Такой способ применяется в ФРГ, Индии и других странах. Так, Основной закон ФРГ устанавливает, что «в сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку они специально управомочены на это федеральным законом» (ст. 71). «В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не использует своих прав законодательства» (ст. 72). «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования» (ст. 30). При этом «федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31).

В Конституции Индии названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Среди совпадающих полномочий—уголовный и гражданский процесс, договорное и трудовое право, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании, брак и развод и т. п. Но федеральный закон и в этой стране имеет верховенство. Перечень полномочий штатов включает общественный порядок, полицию, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность и др. Но эти полномочия по решению верхней палаты индийского парламента в национальных интересах могут быть отнесены к ведению федерации. И это на практике случается довольно часто — индийский федерализм характеризуется высоким централизмом.

4. Конституции устанавливают перечень предметов ведения и полномочий федерации и сферу совместного ведения федерации и ее субъектов. Такой способ применяется в Нигерии, Пакистане и Российской Федерации. Перечня полномочий и предметов ведения субъектов федерации при этом не дается.

В некоторых странах установлены особые способы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, которые трудно было бы отнести к перечисленным выше. Так, в Конституции Австрии указываются: а) вопросы, по которым законодательство и исполнительная деятельность осуществляется федеральными органами; б) вопросы, по которым законодательство относится к ведению федеральных органов, а исполнительная деятельность осуществляется органами субъектов федерации (землями); в) вопросы, по которым федеральные органы устанавливают основы законодательства, а органы субъектов федерации издают местные законы; г) вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесено к ведению субъектов федерации.

Конституция Бразилии устанавливает компетенцию союза, совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий, компетенцию штатов и федерального округа. «Дополнительный закон устанавливает правила сотрудничества между союзом и штатами, федеральным округом и муниципиями, имея в виду равновесие в развитии и благосостоянии в национальном масштабе» (ст. 23). В Конституции указано также, что в сфере конкурирующего законодательства компетенция союза ограничивается установлением общих норм, что не исключает дополнительную компетенцию штатов.

При наличии совместной сферы ведения конституциями федеративных государств устанавливается способ разграничения полномочий в сфере законодательства федерации и ее субъектов. Таких способов несколько:

1. федерация устанавливает общие принципы (основы) законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы;

2. субъекты федерации имеют право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу принят федеральный закон;

3. и федерация, и ее субъекты принимают законы по вопросам совместного ведения, но соблюдается приоритет федерального закона;

4) в случае отсутствия федерального закона субъекты федерации осуществляют законодательную деятельность в полном объеме с учетом своей специфики и др. В Российской Федерации в сфере совместного ведения и федерация, и ее субъекты принимают законы, при этом акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам. Кроме того, между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации заключаются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, в которых конкретизируются конституционные положения.

Конституции федеративных государств устанавливают как возможность контроля центра за деятельностью субъектов федерации, так и способы участия субъектов федерации в решении общефедеральных вопросов.

Институт контроля федерации за деятельностью субъектов федерации является важным элементом конституционного права зарубежных федераций. Это определяется самой природой федеративного устройства, предполагающей не только разграничение предметов ведения и полномочий, но и необходимость обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства. Виды контроля разнообразны. Простые способы контроля связаны, в основном, с исполнением федерального законодательства. Но есть и более жесткие формы контроля: введение чрезвычайного положения на территории субъекта федерации, введение президентского правления, институт интервенции и др.

Возможность введения чрезвычайного положения предусмотрена большинством федеральных конституций, в том числе — Конституцией Российской Федерации. Введением чрезвычайного положения могут быть ограничены не только некоторые права и свободы, но права субъектов федерации (роспуск местных органов и замена их уполномоченными из центра и т. п.).

Возможность введения президентского правления предусмотрена Конституцией Индии и некоторых других государств. Так, с момента вступления в силу Конституции Индии (1950 г.) и до настоящего времени режим президентского правления применялся в этой стране более 100 раз практически во всех штатах. Акт о введении президентского правления принимается президентом страны по совету Кабинета министров. В этом случае законодательное собрание штата распускается и назначаются новые выборы, все министры смещаются, власть переходит к назначенному президентом губернатору штата.

Институт интервенции в дела членов федерации предусмотрен конституциями ряда государств Латинской Америки (Аргентины, Бразилии, Мексики и др.). Интервенция по решению федеральных органов осуществляется в случае возникновения массовых беспорядков. Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. Вмешательство федерации в дела штатов неоднократно имело место в США для пересечения расистских беспорядков.

Важнейшей формой участия субъектов федерации в решении федеральных вопросов является формирование верхней палаты федерального парламента, называемой сенатом (США, Индия и др.), Советом союза (ФРГ), Советом Федерации (Россия) и др. Представители субъектов федерации чаще всего избираются на равных основаниях (по два представителя в США и Мексике, по три — в Бразилии и Нигерии, по 14 — в Пакистане и т. п.). В Индии избрание представителей в сенат не равное — от 1 до 34 — и зависит от численности населения штата. В некоторых странах верхняя палата парламента не избирается, а формируется или путем назначения в ее состав представителей правительства земель (ФРГ) или из руководителей органов исполнительной и законодательной власти (Россия). В составе сената парламента Канады 104 человека, назначаемые генерал-губернатором пожизненно, однако сенаторы представляют интересы тех провинций, от которых они назначены.

В составе ряда федераций имеются помимо субъектов федерации, федеральные и зависимые территории, ассоциированные государства и др. Они, являясь составными частями федераций, оказывают определенное влияние на организацию федеративных отношений.

Число федеральных территорий значительно: в Австралии — 9, в Индии — 6, в Бразилии — 3, в Венесуэле — 2 и т. д. Несколько небольших территорий имеется и в составе США — это в основном маленькие острова (Американское Самоа, Гуам, Виргинские острова и др.). В числе федеральных территорий в ряде стран находятсяфедеральные округа, в которых расположены столицы этих стран, например, федеральный округ Колумбия, не входящий ни в один из штатов, в котором находится столица США — Вашингтон.

В некоторых федерациях имеются также и так называемые федеральные владения (Огненная Земля в Аргентине; ряд островов в Карибском море, принадлежащих Венесуэле и др.).

Федеральные территории нередко являются самоуправляющимися, имеют избранные местные легислатуры, но фактически управляются федеральными органами или назначенными ими чиновниками.

Особый статус имеют резервации для коренного населения (для аборигенов — в Австралии, для индейцев — в США и других странах). Эти территории традиционно управляются племенными советами или вождями, но находятся под контролем федеральных органов власти. Резервации играют важную роль в сохранении культуры, обычаев, языка, традиционных промыслов аборигенов и индейцев.

Федеральные зависимые территории имеют свои разновидности. Одни из них сохранились как остатки бывшего колониального господства и по-прежнему находятся в зависимости от метрополий. Жители зависимых территорий, как правило, не участвуют в избрании парламента и президента страны. Однако, некоторые из них имеют свое самоуправление. Например, Конституция Венесуэлы 1983 г. предусматривает наряду со штатами, федеральным округом и федеральными территориями также и федеральные зависимые территории. Но это не колониальные владения, так как Венесуэла никогда не была колониальной державой.

В составе США и других государств есть так называемые ассоциированные государства. Ими в США являются Пуэрто-Рико, Микронезия и др. Так, по Договору о долговременном союзе между США Пуэрто-Рико, подписанном в 1975 г., за Пуэрто-Рико «признается право на самостоятельное управление в соответствии со своей собственной Конституцией и законами, право представлять интересы его народа и строить свои связи с США, исходя из настоящих и будущих взаимоотношений». В то же время по Договору все граждане, родившиеся в Пуэрто-Рико, являются гражданами США, на территории Пуэрто-Рико действуют многие законы США, существует окружной суд Соединенных Штатов, имеется единая валюта и т. п. Во главе Пуэрто-Рико стоит генерал губернатор, имеется правительство. Само же ассоциированное государство представлено в Конгрессе США одним представителем в каждой палате.