1.2. Экономика государственного сектора и экономика сектора государственного управления. Их границы

Современная экономика является смешанной. Экономическая деятельность в ней осуществляется государствен­ным сектором, а также частными нефинансовыми предприятия­ми, финансово-кредитными и другими организациями, часто объ­единяемыми общим понятием «частный сектор». Смешанной яв­ляется и экономика самого государственного сектора. Составными частями государственного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежа­щие или контролируемые государством, но относящиеся согласно общепринятому подразделению экономики на экономические сек­тора к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу государственного сектора составляет сектор государствен­ного управления, применительно к которому формируются также государственные финансы. Рассмотрим его место в системе эко­номических секторов экономики.

В настоящее время при составлении прогнозов социально-эко­номического развития, формировании финансов, принципов по­строения статистики и экономическом анализе границы секторов экономики определяются в соответствии с системой национальных счетов. Соответственно, трактовка основных понятий и определе­ние границ общественного сектора и сектора общественного прав­ления должны производиться применительно к системе нацио­нальных счетов, которая принята во всем мире. Таким образом, обеспечиваются единые подходы к изучению экономики государственного сектора и экономики других секторов, их имущества, складывающихся между ними потоков товаров, услуг и денежных средств. В системе национальных счетов, принятой Организацией Объединенных Наций в 1993 г., сектор государственного управле­ния выделяется как один из секторов экономики.

Согласно этой системе хозяйствующие субъекты страны (ин­ституциональные единицы), владеющие и распоряжающиеся ак­тивами и вступающие в экономические отношения с другими хо­зяйствующими субъектами, в соответствии с осуществляемыми ими функциями и способами финансирования затрат объединя­ются в пять институциональных секторов экономики. Этими сек­торами являются: сектор нефинансовых корпораций; сектор фи­нансовых корпораций; сектор государственного управления; сек­тор домашних хозяйств и сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (НКООДХ).

К каждому из этих секторов относятся соответствующие ин­ституциональные единицы. Под институциональной единицей понимается хозяйствующий субъект (экономическая единица), который владеет и распоряжается активами от своего имени, при­нимает обязательства, вступает в экономические операции с дру­гими институциональными единицами, составляет полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. В качестве хозяйству­ющих субъектов принимаются как юридические лица (предпри­ятия, органы государственного управления, кредитные организа­ции, страховые компании и др.), так и домашние хозяйства, поскольку они являются центрами принятия экономических решений. Субъекты хозяйствования располагают находящимися в постоянном обороте экономическими ресурсами.

К нефинансовым корпорациям относятся находящиеся на эконо­мической территории страны институциональные единицы (кор­порации и квазикорпорации), основной функцией которых явля­ется производство товаров и нефинансовых услуг с целью продажи их на рынке и получения прибыли. Затраты на производство воз­мещаются из выручки от реализации. К этому сектору относятся, в частности, предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли и др. Под квазикорпо­ративными предприятиями понимаются институциональные еди­ницы, аналогичные корпорациям по своим функциям и способу финансирования, но не имеющие формально статуса корпорации (например, государственные унитарные предприятия).

К сектору финансовых корпораций относятся институциональ­ные единицы, основной функцией которых является финансово-кредитная деятельность, — органы денежно-кредитного регулиро­вания, банки, страховые компании, негосударственные пенсион­ные фонды и другие учреждения, осуществляющие финансовое посредничество.

К некоммерческим организациям, обслуживающим домашние хо­зяйства (население), относятся общественные некоммерческие организации, оказывающие нерыночные услуги домашним хозяй­ствам. Это общественные организации, включающие политические партии, профсоюзы, религиозные организации, различного рода общества, союзы и ассоциации, а также удовлетворяющие потреб­ности в области образования, здравоохранения, культуры и т.д. Они финансируются за счет взносов членов, пожертвований и доходов от собственности.

Сектор домашних хозяйств объединяет физических лиц или группы лиц, живущих вместе и имеющих общий бюджет. Домаш­ние хозяйства распоряжаются своими ресурсами, имеют активы и обязательства, занимаются хозяйственной деятельностью. К ним относятся домашние хозяйства лиц, работающих по найму, домаш­ние хозяйства предпринимателей, домашние хозяйства самозаня­тых (лиц свободных профессий, владельцев мелких некорпоратив­ных ферм, семейных магазинов, кафе), домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты). Это сектор, в ос­новном потребляющий товары и услуги и производящий их для собственного потребления и реализации.

Сектор государственного управления. К сектору государственного управления относятся институциональные единицы, наделенные правом на законодательную, исполнительную и судебную власть на территории страны или ее частей. Основными функциями сек­тора государственного управления являются обеспечение полити­ческой и регулирующей деятельности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивиду­ального потребления членами общества, а также перераспределе­ние доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий. Это предопределяет его роль в качестве основы государственного сектора, его ведущего элемента. Соответственно, экономика сектора госу­дарственного управления является центральным звеном экономики государственного сектора. Выделение сектора государственного управления в качестве одного из секторов экономики связано с тем, что фор­мирование секторов в системе национальных счетов осуществлено по функциям институциональных единиц в экономической дея­тельности. Институциональные единицы других секторов деятель­ностью, свойственной государственному управ­лению, не занимаются. Соответственно, предприятия, производя­щие и реализующие продукцию по рыночным ценам, в том числе принадлежащие и контролируемые государством, к этому сектору не относятся.

Вместе с тем, поскольку государство не только осуществляет определенные функции в сфере государственного управления, но также является владельцем или контролирует деятельность значи­тельного количества предприятий, производящих товары и услуги на коммерческих началах, существует потребность в рассмотрении общего объема его экономической деятельности с учетом права собственности на институциональные единицы. В этой связи на­ряду с понятием сектора государственного управления системой национальных счетов допускается формирование собирательного государственного сектора, называемого также общественным сек­тором. Объединение сектора государственного управления и принадлежащих государству или контролируемых им предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой ос­нове, как и предприятия частного сектора, в государственный сектор производится на основе принципа собствен­ности. Поскольку эти предприятия принадлежат государству или государство владеет в них частью собственности, позволяющей оказывать решающее влияние на их деятельность, оно может использовать их для проведения своей экономической политики. Однако по характеру своей экономической деятельности они от­носятся к нефинансовым или финансовым корпорациям. Таким образом, необходимо различать экономику государ­ственного сектора и экономику сектора государ­ственного управления.

Реализация функций сектора государственного управления пред­полагает проведение социальной политики, направленной на ока­зание помощи малоимущим, недопущение чрезмерных разрывов в уровнях доходов высоко- и слабообеспеченных слоев общества. К услугам этого сектора относятся общегосударственные услуги, связанные с управлением, обороной, общественным порядком и безопасностью, услуги, связанные с экономической деятельностью, и услуги социального характера (здравоохранение, образование, культура и др.). Государство осуществляет эти функции не в целях коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения обществен­ных благ или, как часто говорят, нерыночных услуг обществу.

Одной из важнейших особенностей органов власти является их функция управления делами страны, как политическими, так и социально-экономическими, исходя из интересов всего общества или его основных социальных слоев и политических сил. Они ко­ординируют все стороны политической и экономической жизни граждан страны, опираясь на разветвленную сеть органов власти, представляющих собой аппарат управления и принуждения.

Эта особенность предопределяет двойственную роль сектора государственного управления в экономике страны. С одной сторо­ны, он определяет институциональные основы, стратегию развития и экономическую политику страны для всех секторов экономики, а с другой — является одним из экономических секторов и функ­ционирует в рамках установленных им правил.

Основным критерием отнесения институциональных единиц к сектору государственного управления являются выполняемые ими функции как института, управляющего делами общества. В сектор государственного управления входят главным образом государ­ственные учреждения (институциональные единицы сектора госу­дарственного управления), осуществляющие властные полномочия в качестве основного вида деятельности. Являясь институциональ­ными единицами, они занимаются также экономической деятель­ностью: владеют активами, ведут операции с другими институцио­нальными единицами, принимают обязательства, имеют полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. Другой состав­ной частью сектора государственного управления являются госу­дарственные организации социального страхования, управляющие соответствующими фондами. Организации социального страхова­ния в силу своей специфики могут быть выделены в особый под­сектор сектора государственного управления.

Государственное управление в федеративных государствах предполагает наличие нескольких уровней управле­ния. Соответственно, при анализе экономики государственного сек­тора управления необходимо рассматривать экономическую дея­тельность органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях управления и экономическую деятель­ность органов управления на муниципальном уровне.

К институциональным единицам сектора государственного управления относятся также бюджетные некоммерческие органи­зации (НКО), в отношении которых государственные органы управления определяют программу их деятельности и назначают их руководителей. Эти некоммерческие организации проводят го­сударственную политику и финансируются государственными ин­ституциональными единицами. К таким организациям относятся, в частности, научно-исследовательские учреждения и организации, устанавливающие нормативы, которыми руководствуются пред­приятия и население в сфере образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и др.

Отнесение институциональньгх единиц к соответствующим сек­торам экономики осуществляется в СНС по функциональному принципу. Такой подход соответствует пониманию сектора государ­ственного управления как сектора, оказывающего бесплатные услуги и предоставляющего населению социальную поддержку в денежной (а иногда и в натуральной) форме. Соответственно, предприятия и организации, собственником которых является государство (напри­мер, государственное учреждение, оборонное предприятие и банк), относятся, как уже говорилось, к различным экономическим секто­рам в зависимости от выполняемых ими функций.

Государственный сектор — это более широкое понятие, чем сектор государственного управления. Он объединяет сектор государственного управления и принадлежащие государству или контролируемые им предприятия и организации, производя­щие, как и предприятия частного сектора, товары и услуги на ос­нове коммерческой деятельности и являющиеся составной частью секторов нефинансовых и финансовых корпораций.

Государство как субъект экономической деятельности выступа­ет не только в качестве экономического сектора государственного управления, но и в качестве управляющего или регулирующего органа власти по отношению к принадлежащим или контролиру­емым им предприятиям. В основе выделения понятия «государ­ственный сектор» лежит тезис, согласно которому государство действует «от имени и по поручению» своих граждан и в их инте­ресах использует всю принадлежащую ему или контролируемую им собственность. Воздействие на экономику со стороны сектора осуществляется также и через производящие товары и услуги предприятия, принадлежащие государству или контролируемые им.

К предприятиям, находящимся в государственной собственно­сти, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, действующие на основе права хозяйственного веде­ния или на праве оперативного управления (казенные предпри­ятия). Имущество этих предприятий (например, предприятий атомной промышленности) принадлежит органам государственной или муниципальной власти, которые назначают их руководителей, играют решающую роль в определении их производственной про­граммы, цен на продукцию, заключают контракты на обязательную поставку продукции для государственных нужд. При этом могут устанавливаться цены, не покрывающие полностью издержек про­изводства. Взамен жесткого управления органы государственной и муниципальной власти оказывают им финансовую помощь, пре­доставляют льготы, кредиты и т.п.

Другой формой предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются акционерные обще­ства (например, акционированные предприятия оборонной про­мышленности), в которых им принадлежит более половины акцио­нерного капитала или других видов участия в капитале.

Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль включает вы­работку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть ка­питала предприятия, но при этом они в значительной степени кон­тролируют его деятельность, такое предприятие, по существу, яв­ляется государственным. Единого однозначного критерия, опре­деляющего порядок отнесения к государственному сектору предприятий, контролируемых государством, не существует. В на­стоящее время ведется работа по уточнению признаков, на осно­вании которых предприятия могут быть отнесены к государствен­ному сектору. Принадлежность предприятий к этому сектору в ходе обновления СНС-93 предполагается определять на основе набора показателей:

• владение большинством голосующих акций — показатель важен в случае действия принципа «одна акция — один го­лос»;

• контроль над управлением советом или другим руководя­щим органом — контролирующая структура может обла­дать правом назначения и увольнения большинства членов руководящего органа или правом вето при рассмотрении назначений;

• контроль над назначением и увольнением ключевых работ­ников — если контроль над управляющим органом незна­чителен, то решающую роль может играть возможность на­значения на ключевые посты в составе персонала;

• контроль над ключевыми управленческими структурами — подкомитетами управляющего совета (комитета), опреде­ляющими важнейшие направления политики организации (финансовой, производственной);

• владение «золотой акцией» и опционами;

• прямое регулирование и контроль, например, в установле­нии цен на выпускаемую продукцию;

• контроль со стороны основного потребителя — в случае если вся продукция корпорации или преобладающая ее часть предназначена для одного или нескольких государ­ственных потребителей;

• контроль со стороны кредитора — государство в качестве условия кредитования может определить условия контроля за использованием кредита и деятельностью корпорации в целом.

Основанием для отнесения корпорации к го­сударственному сектору является наличие одного или нескольких признаков.

Уточняется также порядок отнесения к государственному сек­тору некоммерческих организаций. Их принадлежность к государ­ственному сектору будет определяться на основе следующих пока­зателей:

• право назначения государственными органами руководя­щих работников НКО;

• другие конституирующие инструменты, например опреде­ление задач и функций НКО, утверждение бюджета, право вето в принятии решений и др.;

• наличие контрактных соглашений между государством и НКО — некоторые контракты на поставку товаров или услуг могут содержать пункты, позволяющие государству определять отдельные аспекты политики или программы работ НКО. Однако если при этом НКО имеет возмож­ность самостоятельно определять значительную часть сво­ей политики, то это означает принадлежность не к государ­ственному, а к частному сектору;

• степень финансирования со стороны государства — так же как и при рассмотрении предыдущего показателя, необхо­димо учитывать, насколько финансирование со стороны государства определяет политику и программу НКО; даже если государственное финансирование составляет преоб­ладающую часть, но не сопровождается условиями по определению политики, НКО следует относить к частно­му сектору;

• степень принятия государством финансовых рисков по деятельности НКО — принятие рисков может иметь усло­вием контроль за политикой НКО; однако если такое усло­вие не устанавливается, то, так же как и в предыдущих слу­чаях, следует относить НКО к частном у сектору.

Производящие на коммерческой основе товары и услуги пред­приятия не выполняют функций по государственному управлению, в их функции не входит предоставление насе­лению бесплатных общественных благ или социальных выплат. Они производят продукцию для продажи на рынке по экономиче­ски значимым ценам.

Предприятия, принадлежащие или контролируемые государ­ством, отражают деятельность государства как производителя то­варов и услуг и функционируют в основном на основе коммерче­ских принципов хозяйствования. Их расходы покрываются за счет доходов от предпринимательской деятельности. Вместе с тем ор­ганы государственной власти могут оказывать существенное вли­яние на их экономическую политику и практическую деятельность. Принадлежность к государственному сектору обусловливает ряд особенностей, позволяющих органам власти использовать эти предприятия для решения социально-экономических задач, опре­делять цели их деятельности. При формировании производствен­ной программы общественный интерес ставится выше интересов предприятия. Органы власти могут оказывать определяющее вли­яние на программу производства продукции, цены ее реализации, выступать в роли заказчика и использовать другие методы воздей­ствия. Одновременно они могут оказывать финансовую помощь, предоставлять субсидии, кредиты на льготных условиях и т.д. В слу­чае принятия органами государственной власти решений, негатив­но сказывающихся на финансовом положении предприятий, убыт­ки или упущенная выгода могут компенсироваться за счет бюджет­ных средств. Степень их хозяйственной самостоятельности обратно пропорциональна степени подконтрольности государству. Право собственности и основанного на собственности контроля позволяет органам государственного управления использовать их в целях проведения государственной экономической политики и регулирования экономики. Получая государственную поддержку, эти предприятия нередко реализуют свою продукцию и услуги по ценам более низким, чем это делали бы частные фирмы. Так, на­пример, государственные предприятия в целях обеспечения со­циальных благ для низкооплачиваемых слоев населения могут устанавливать более низкие цены на жилищно-коммунальные услуги, предоставлять бесплатный проезд отдельным категориям населения на городском транспорте. Для доступности культурных услуг могут устанавливаться низкие цены или предоставляться скидки отдельным социальным группам населения на билеты в музеи.

Считается, что государственные предприятия менее эффектив­ны, чем частные. Тем не менее, государственные предприятия ус­пешно функционируют во многих, в том числе высокоразвитых, странах мира и используются для реализации важнейших государ­ственных программ. Основная проблема заключается не в том, кто владелец предприятия, а в том, как организовано управление им, как обеспечены заинтересованность и ответственность управляющих. Для этого может использоваться сочетание коммерческих и административных рычагов.

В отношении государственной собственности на протяжении многих десятилетий наблюдаются противоположные тенденции. Одна из них заключается в расширении и развитии государствен­ного предпринимательства за счет создания новых и национали­зации старых предприятий. Другая — в денационализации пред­приятий и передаче их в негосударственный сектор. Во многих случаях частные предприятия, например сталелитейные предпри­ятия Великобритании, стали государственными в результате банк­ротства. Государство было вынуждено вмешаться, чтобы предот­вратить их закрытие.

Количество таких предприятий в отдельные периоды может увеличиваться или уменьшаться в зависимости от складыва­ющейся экономической конъюнктуры и преобладания тенденций национализации или, наоборот, разгосударствления и привати­зации.

Наряду с некоммерческими организациями сектора государ­ственного управления, входящими в государственный сектор, нерыночные услуги членам общества оказывают общественные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (НКООДХ). Основной функцией некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, является предоставление услуг и товаров домашним хозяйствам на нерыночной основе. Предметом рассмотрения в отношении этих организаций явля­ются характеристика их типов, объема и видов осуществляемой ими деятельности, финансового обеспечения, воспроизводствен­ные процессы в этом секторе экономики, взаимоотношения его институциональных единиц с организациями-нерезидентами, а также их роль в формировании и развитии гражданского обще­ства.

Доля НКООДХ в производстве валовой добавленной стоимости всех секторов экономики в 2005 г. составила 0,4%. Доля НКООДХ в валовом располагаемом национальном доходе (с учетом взносов и других поступлений) составила 1,3%, из которых 0,9% было на­правлено на оказание услуг населению. В отличие от органов го­сударственного управления эти организации предоставляют услуги не всему населению, а гражданам, входящим или связанным с каждой из этих организаций. Так, профсоюзы оказывают помощь сво­им членам, религиозные организации оказывают духовные услуги верующим соответствующих конфессий, спортивные организации помогают спортсменам и т.д. Их сфера деятельности является более ограниченной, чем сфера деятельности органов государственного управления, охватывающая общество в целом. Они не относятся к сектору государственного управления. Однако функции общественных некоммерческих организаций, обслужи­вающих домашние хозяйства, аналогичны функциям государствен­ного управления и также осуществляются на некоммерческой ос­нове. Поэтому их экономическая деятельность в этом отношении сходна с сектором государственного управления.

Предметом изучения экономики государственного сектора явля­ются роль и функции государства как хозяйствующего субъекта рыночной экономики, теоретические основы и мотивации его эко­номической деятельности, взаимодействие с другими хозяйству­ющими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рас­смотрению экономическая деятельность государственного сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уров­нях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельно­сти. Основными проблемами, рассматриваемыми экономикой государственного сектора, являются:

• влияние государственного сектора на уровень и условия жиз­ни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и исполь­зования других инструментов;

• формирование доходов, расходов и имущества государственного сектора;

• влияние экономической политики и экономической дея­тельности государственного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведе­ние;

• производство товаров и услуг государственным сектором на коммерческой основе.

Экономика государственного сектора как наука занимается вопро­сами как макроэкономики, так и микроэкономики. Предметом рассмотрения макроэкономики являются экономика в целом и экономика ее основных секторов. Соответственно, при рассмот­рении экономики сектора государственного управления как основы государственного сектора используются агрегированные показатели: валовой внутренний продукт, валовая добавленная стоимость, валовой доход сектора, валовой располагаемый доход сектора, сбе­режение и накопление. При этом интерес представляет как их фор­мирование по видам деятельности сектора государственного управ­ления, так и роль сектора государственного управления в перераспределении доходов между секторами экономики. Пред­метом рассмотрения на макроуровне являются также государствен­ные финансы и их воздействие на социально-экономическое раз­витие. С использованием средств, аккумулируемых в государствен­ных финансах, органы власти осуществляют меры, направленные на стабилизацию и развитие экономики, перераспределяют доходы (и соответственно, ресурсы) между секторами экономики и субъ­ектами хозяйствования, производят общественные блага, оказы­вают поддержку малообеспеченным слоям населения путем пере­распределения доходов корпораций и высокодоходных групп до­машних хозяйств. Органы государственного управления оказывают также решающее воздействие на регулирование денеж­ного обращения в стране, поскольку являются владельцами цент­рального банка, относящегося к сектору финансовых учреждений. На федеральном уровне государственного управления определя­ются концепция, стратегия, экономическая политика и пропорции развития государственного сектора управления, а также концепция, стратегия, экономическая политика и направления структурных изменений экономики в целом.

В то же время в состав сектора государственного управления входят более мелкие институциональные единицы, осуществля­ющие менее масштабные экономические процессы. К ним отно­сятся министерства, службы, агентства, органы управления на муниципальном уровне, школы, больницы, организации культу­ры и т.п., в отношении которых предметом изучения является их поведение в процессе производства, распределения и потребления общественных благ, а также их отношения между собой и субъек­тами хозяйствования других секторов. Именно этими институцио­нальными единицами осуществляются непосредственные контак­ты с институциональными единицами корпоративного сектора, сектора финансовых учреждений на поставку общественному сек­тору товаров и услуг, а также непосредственное предоставление общественных услуг домашним хозяйствам. С позиций микро­уровня рассматривается также деятельность принадлежащих госу­дарству и контролируемых им предприятий.

Рассмотрение этой деятельности должно базироваться на эко­номической теории, объясняющей причинно-следственные связи экономической деятельности государственного сектора, основы его взаимодействия с другими секторами. Рассмотрение практической деятельности государственного сектора и ее теоретический анализ позволяют сделать выводы о стратегических целях, экономической политике и конкретных мерах и механизмах, обеспечивающих эф­фективное устойчивое экономическое развитие и улучшение уров­ня и условий жизни населения.