§ 4. Компетенция Совета Министров

4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров и ее особенности

Компетенция Совета Министров, как и любого другого орга¬на, представляет собой важный составной элемент его правого статуса.

Совет Министров является органом государственного управле¬ния общей компетенции. Такой характер компетенции обусловлен его природой и правовым положением. Он подчеркивает особеннос¬ти Совета Министров и выделяет его из других органов государ¬ственного управления республиканского уровня. Подобная компе¬тенция присуща не только Совету Министров. Она имеется и у некоторых других органов государственного управления — местных исполнительных и распорядительных органов и Президента.

Обладая общей компетенцией, Совет Министров возвышает¬ся над республиканскими органами и осуществляет руководство всеми подчиненными ему отраслями и сферами. Его полномочия распространяются на наиболее важные, приоритетные сферы го-сударственной жизни.

Общая компетенция — это совокупность в первую очередь пол¬номочий Совета Министров, не относящихся к какой-либо одной отрасли, сфере или реализации функции, а предназначенных для решения вопросов общегосударственной значимости, которые не могут быть решены в рамках той или иной отрасли или сферы.

Компетенция Совета Министров распространяется только на подчиненные органы государственного управления, а не на все орга¬ны государственного управления, как это было по Конституции 1978 г. и Конституции 1994 г. Частично его полномочия распростра-няются и на другие органы исполнительной власти, которыми явля¬ются местные исполнительные и распорядительные органы.

В подчинении Совета Министров находятся не все республи¬канские органы государственного управления, т.е. министерства и государственные комитеты. В соответствии с частью 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчинен¬ных ему государственных органах» отдельные министерства и го-сударственные комитеты в порядке и пределах, предусмотренных Президентом, подчиняются непосредственно Президенту.

Совету Министров подотчетны и подконтрольны областные и Минский городской исполнительные комитеты по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона Респуб¬-

лики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Рес¬публике Беларусь»).

Основной составной частью компетенции являются полномо¬чия. Полномочия Совета Министров в зависимости от направлений его деятельности следует разделить на четыре вида: полномочия по областям и сферам деятельности Совета Министров (общие полно-мочия); полномочия в отношении*подчиненных Совету Министров органов государственного управления; полномочия Совета Минис¬тров в отношении подчиненных ему государственных организаций; полномочия в отношении местных исполнительных и распоряди¬тельных органов.

Полномочия предназначены для реализации функций Совета Министров. В статье 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» функции Совета Министров четко определены только в отношении подчи¬ненных ему республиканских органов государственного управления. Что же касается иных направлений деятельности, то они отдельно не очерчиваются. Законодатель рассматривает функции вместе с полномочиями. Подобное допустимо, поскольку полномочия и функции нередко связаны с осуществлением одних и тех же действий. Полномочие — это право или обязанность совершать то, или иное дей-ствие, являющееся функцией. Например, в части 3 статьи 14 Закона установлено, что Совет Министров утверждает в установленном по¬рядке положения о республиканских органах государственного управления, подчиненных Совету Министров. Такое действие рас¬сматривается как функция Совета Министров. Одновременно за¬конодатель уполномочивает Совет Министров утверждать ука¬занные положения.

Совет Министров обладает всеми общими функциями. Так, Совет Министров разрабатывает прогнозы, концепции, государ¬ственные программы экономического и социального развития Рес¬публики Беларусь (ч. 4 ст. 4 Закона), определяет государствен¬ную политику в сфере обеспечения охраны авторского права и смежных прав (ч. 20 ст. 5 Закона), политику в области охраны окружающей среды, порядок использования природных ресурсов и улучшения окружающей среды (ч. 4 ст. 6 Закона). В этом случае следует говорить о функции прогнозирования.

Функция планирования Совета Министров состоит в том, что он разрабатывает основные направления развития экономики в целом, ее отдельных отраслей (ч. 5 ст. 4 Закона), определяет и ре¬ализует наиболее эффективные пути повышения дохода семьи,

стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат (ч. 7 ст. 5 Закона), разрабатывает государственную программу по преодоле¬нию последствий на Чернобыльской атомной электростанции (ч. 14 ст. 6 Закона).

Организационная функция реализуется по отношению к подчи¬ненным организациям. Так, Совет Министров создает, реорганизу¬ет, ликвидирует предприятия, организации, учреждения, объедине¬ния, имущество которых находится в собственности государства (ч. 10 ст. 4 Закона), утверждает состав коллегий министерств и го¬сударственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Пре¬зидента (ч. 4 ст. 14 Закона), назначает заместителей министров и Председателя государственного комитета по авиации (кроме замес-тителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, заместителей председателей Комитета государственной безопасности, Государственного комитета погра¬ничных войск), руководителей государственных организаций, под-чиненных Совету Министров, и их заместителей, кроме Начальни¬ка Белорусской железной дороги, Генеральных консулов Республи¬ки Беларусь, руководителей комитетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств, заместителей председа¬телей комитетов при Совете Министров, советников посланников посольств Республики Беларусь (Порядок назначения (утвержде¬ния, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в Кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2001 г. № 1869).

Функция регулирования осуществляется в разных областях и сферах. Совет Министров регулирует деятельность всех отраслей экономики республики (п. 3 ст. 4 Закона), внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетариф¬ного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на терри¬торию (с территории) республики (ч. 13 ст. 4 Закона), регулирует вопросы внутреннего государственного долга (ч. 27 ст. 4 Закона), разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи (ч. 8 ст. 5 Закона), утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды (ч. 7 ст. 6 Закона).

Функция руководства реализуется как по отношению к под¬чиненным Совету Министров органам государственного управле¬ния, так и в отношении обеспечения решения отдельных важных вопросов. Так, Совет Министров руководит системой подчинен-

ных республиканских органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 15 Закона), руководит в пределах своей компетенции подго¬товкой хозяйства республики к работе в режиме и условиях во¬енного времени, а также его мобилизационным развертыванием (ч. 5 ст. 8 Закона), осуществляет в соответствии со своей компе¬тенцией руководство гражданской обороной в республике (ч. 7 ст. 8 Закона) и т.д.

Руководство состоит в воздействии Совета Министров на со¬держание деятельности управляемых путем нацеливания, указа¬ния основных ее направлений, определения текущих задач,

В деятельности Совета Министров применяется и функция координации. Совет Министров координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-эко¬номического развития государства (ч. 16 ст. 4 Закона), работу но изучению и разработке нормативов потребительских бюджетов для разных социально-демографических групп населения (ч. 41 ст. 4 Закона), деятельность Национальной академии наук Белару¬си, отраслевых государственных академий (ч. 22 ст. 5 Закона), де¬ятельность в области отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями (ч. 2 ст. 9 За¬кона), деятельность подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти по осуще¬ствлению кадровой политики, созданию системы непрерывного обучения кадров (ч. 3 ст. 10 Закона).

Наиболее широкое применение находит функция контроля и учета. Совет Министров контролирует работу всех подчиненных органов государственного республиканского масштаба, а также местных исполнительных и распорядительных органов. В отноше-нии последних возможно осуществление контроля только за испол¬нением ими Конституции, законов, актов Президента, постановле¬ний Совета Министров и распоряжений Премьер-министра (так записано в ч. 3 ст. 15 Закона). В то же время в части 6 статьи 9 За¬кона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бе-ларусь» указанные полномочия Совета Министров ограничены. Во-первых, ограничение произошло в отношении субъектов контро¬ля: ими могут быть не все звенья местных исполнительных и распо¬рядительных органов, а только областные и Минский городской исполнительные комитеты. Во-вторых, ограничен круг вопросов, по которым возможно осуществлять подобный контроль,— это вопро¬сы, входящие в компетенцию Совета Министров.

Совет Министров вынужден осуществлять контроль также в целях реализации таких функций, как регулирование, руководство и координация. При отсутствии полной информации о состоянии дел по вопросам, относящимся к указанным функциям, невозможно их осуществление. Кроме того, Совет Министров осуществляет контроль за подготовкой граждан к военной службе и призывом их на военную службу (ч. 4 ст. 8 Закона), получением статистической и иной информации о деятельности банков (ч. 34 ст. 4 Закона).

Совет Министров призван осуществлять значительно больше разнообразных управленческих действий, чем обозначено в гла¬вах 2 и 3 Закона.

Правительство наделено и специальными функциями. Они дополняют и развивают общие функции. Особенно распростране¬ны в разных областях и сферах деятельности Совета Министров такие функции, как обеспечение, принятие мер, оказание содей¬ствия, создание условий и др.

Составными элементами компетенции являются гарантии осу¬ществления полномочий. Они достаточно многообразны. Важной гарантией осуществления Советом Министров полномочий являет¬ся его подчиненность Президенту. Президент обладает многочис¬ленными и разнообразными возможностями обеспечения надлежа¬щего исполнения Советом Министров своих полномочий. Во-первых, Президент формирует Правительство. От подготовленности кадров к осуществлению управления, их квалификации зависит многое в осуществлении полномочий Совета Министров. Во-вто¬рых, у Президента достаточно средств воздействия как поощритель¬ного, так и принудительного характера. Он вправе награждать орде-нами и медалями, поощрять денежными премиями, осуществлять продвижение по службе и т.д. В то же время Президент имеет право привлечь к дисциплинарной ответственности, освободить от должности любого члена Правительства, привлечь к более мягким мерам дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством. Он наделен правом принять ре¬шение о роспуске Правительства в полном составе.

Немаловажной гарантией является правовая и социальная за¬щита служащих государственного аппарата, установленная в Зако¬не «Об основах службы в государственном аппарате» и других за¬конодательных актах.

Существенная роль в системе рассматриваемых гарантий при¬надлежит надлежащей организации работы Совета Министров.

Работу Совета Министров организует Премьер-министр (ч. 3 ст. 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Важную роль игра¬ют заместители Премьер-министра и Аппарат Совета Министров, который призван обеспечивать деятельность Совета Министров.

Существенной гарантией является ответственность Совета Ми¬нистров перед Национальным собранием Республики Беларусь, ко¬торая выражается в том, что по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей последняя может выразить вотум недоверия Правительству. Вопрос об ответственности Прави¬тельства не может быть поставлен в течение года после одобрения его программы деятельности (п. 7 ст. 97 Конституции).

Таким образом, компетенция Совета Министров занимает важное место в системе его правового статуса.

4.2. Полномочия Совета Министров в разных областях и сферах его деятельности (общие полномочия)

Совет Министров наделен значительными полномочиями. В За¬коне полномочия разделены по областям и сферам деятельности Совета Министров. Такими областями и сферами являются: эко¬номика, социально-культурная сфера, охрана окружающей среды, обеспечение законности и правопорядка, обеспечение националь¬ной безопасности и обороноспособности государства, внешнеэко¬номическая деятельность, кадровая политика и иные направле¬ния полномочий.

Наиболее широкие полномочия предоставлены Совету Минис¬тров по вопросам экономики. Он имеет право и обязан обеспечи¬вать проведение единой экономической, финансовой, денежно-кре¬дитной политики, создание необходимых государственных резервов и их сохранение, развитие общегосударственной инфраструктуры (автомобильные дороги, сети связи, воздушные и железнодорожные линии, системообразующие линии электропередачи и т.д.), создание и функционирование системы стандартизации, метрологии и серти¬фикации, формирование и проведение государственной политики в области охраны права промышленной собственности и т.д.

Совет Министров наделен правом регулировать деятельность всех отраслей экономики республики, принимать меры по их раз¬витию, разрабатывать прогнозы, концепции, государственные про¬граммы экономического и социального развития республики, дру¬гие программы и обеспечивать их реализацию, выступать от име¬ни собственника в отношении имущества, являющегося собствен¬-

ностью республики, организовывать управление государственной собственностью, устанавливать экономическую ответственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осуществления хозяйственной деятельности и т.п. (ст. 4 Закона).

Совет Министров по вопросам экономики наделен более чем 45 видами полномочий, Обладание такими широкими полномо¬чиями по вопросам экономики объясняется тем, что государство еще сохраняет за собой важные рычаги воздействия (управления) в этой сфере. При этом многие полномочия, которые имелись у Совета Министров по Конституции БССР 1978 г., исчезли или видоизменились.

В социально-культурной сфере Совет Министров уполномочен обеспечивать проведение единой государственной политики в облас¬ти науки, здравоохранения, социальной защиты, создавать условия для поддержания установленного законодательством республики уровня социального обеспечения, принимать меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствовать систему социаль¬ной защиты, принимать меры по развитию и укреплению сети го¬сударственных общеобразовательных, профессионально-техничес¬ких, средних специальных и высших учебных заведений, содей-ствовать развитию физической культуры и спорта, осуществлять меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивать охрану историко-культурного наследия и т.д. (ст. 5 Закона). В рассматриваемой области Совет Министров наделен широкими полномочиями (более 21 вида).

Совет Министров наделен значительными правами и обязан¬ностями в области охраны окружающей среды, обеспечения за¬конности и правопорядка, национальной безопасности и оборо¬носпособности государства и в иных областях, оговоренных в Законе (ст.ст. 6—11).

4.3. Полномочия Совета Министров по отношению к подчиненным ему органам государственного управления

Совету Министров подчиняется определенная часть республи¬канских органов государственного управления, в отношении кото¬рых он обладает правами и обязанностями по руководству, конт¬ролю, координации и направлению их работы (ч. 1 ст. 12 Закона). В статье 14 Закона конкретизировано понятие руководства. Если в статье 12 Закона термин «руководство» рассматривается в качес¬тве отдельной функции (полномочия) наравне с контролем, ко-

¬ординацией, направлением работы, то в статье 14 он выступает в качестве управления, поскольку состоит из ряда функций. Подоб¬ная непоследовательность, неоднозначность понимания термина «руководство» наблюдается и в других законодательных актах и статьях Закона (ст. 15). Более правильным было бы статью 14 назвать следующим образом: «Полномочия Совета Министров Республики Беларусь по руководству подчиненными ему респуб¬ликанскими органами государственного управления», т.е. слово «функции» заменить словом «полномочия».

Совет Министров не только обладает полномочиями по контролю, координации и направлению деятельности указанных органов, но и вправе принимать меры по обеспечению реализации в полном объеме республиканскими органами предоставленных им прав и возложенных обязанностей (в настоящем Законе наравне с правами названы еще и полномочия) в целях выполнения возло¬женных на них задач осуществления функций, самостоятельного решения отнесенных к их компетенции вопросов. Каждый вышес¬тоящий орган (должностное лицо) должен обладать такой возмож¬ностью (правом). Совету Министров не следует решать самому тот или иной вопрос, относящийся к ведению республиканского орга¬на. Он обязан принять всевозможные меры, чтобы последний использовал свои полномочия в полном объеме.

Совет Министров имеет право утверждать положения о ми¬нистерствах, государственных комитетах, комитетах, т.е. опреде¬лять их правовое положение. Это право не распространяется на Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Минис¬терство по чрезвычайным ситуациям, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск, Го¬сударственный таможенный комитет. Положения о них утвер¬ждаются Президентом Республики Беларусь (ч. 8 ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов госу¬дарственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь»),

Совет Министров вправе утверждать составы коллегий минис¬терств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента (ч.4 ст. 14 Закона «О Совете Министров Респуб¬лики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).

Важным полномочием Совета Министров является право от¬менять акты республиканских органов государственного управле¬ния. Этим правом Совет Министров может воспользоваться, если

такие акты незаконны, т.е. противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров или рас¬поряжениям Премьер-министра. Основаниями для отмены актов может служить и несоответствие их общегосударственным инте¬ресам или отсутствие достаточного финансового и юридического обоснования, за исключением решений, которые могут быть от¬менены самим Президентом.

Совету Министров предоставлены и дисциплинарные полно¬мочия. Они могут применяться не в целом к органу, а только к его руководителям. Дисциплинарные взыскания могут быть наложены на министров, председателей государственных комитетов и коми¬тетов, а также их заместителей. Основаниями для применения та¬ких мер воздействия являются неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции, законов, актов Президента, постановле¬ний Правительства, распоряжений Премьер-министра, неисполне¬ние или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

Виды дисциплинарных взысканий определены в статье 198 ТК и статье 17 Закона «Об основах службы в государственном аппара¬те». Между тем, Совет Министров не имеет права освободить ука¬занных руководителей от занимаемой должности, так как право назначения на эти должности принадлежит только Президенту.

Совету Министров предоставлены и такие необычные права, как передача решения отдельных входящих в его компетенцию вопросов управленческого характера республиканским органам государственного управления, исключая вопросы исключитель¬ной компетенции Совета Министров, или принятие к решению вопросов, входящих в компетенцию республиканских органов го¬сударственного управления, если компетенция указанных орга¬нов не определена Президентом.

4.5. Полномочия Совета Министров по отношению к местным исполнительным и распорядительным органам

Совет Министров наделен определенными полномочиями по отношению к местным исполнительным и распорядительным орга¬нам. Однако прежде чем рассматривать их, следует сделать не¬сколько пояснений. Во-первых, местные исполнительные и рас¬порядительные органы не являются подчиненными Совету Ми¬нистров органами. Во-вторых, нормы Закона «О Совете Минист¬ров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст. 15) вступили в противоречие с нормами части 6

статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Рес¬публике Беларусь». В первом законе установлено, что Совет Ми¬нистров осуществляет руководство всеми звеньями местных ис¬полнительных и распорядительных органов. Во втором законе тер¬мин «руководство» вообще не употребляется и подчеркивается, что отношения Совета Министров строятся только с областными и Минским городским исполнительными комитетами; с иными звеньями исполкомов данный закон не предусматривает никаких отношений. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» был принят в 2000 г., а Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государст¬венных органах» ~ в 1998 г., поэтому действующими являются нормы, содержащиеся в рассматриваемой части первого Закона.

По этому Закону Совету Министров и Президенту (при пер¬венстве Президента) областные и Минский городской исполни¬тельные комитеты лишь подотчетны и подконтрольны, при этом Совету Министров — по вопросам, входящим в компетенцию Пра¬вительства.

На практике Совет Министров в принимаемых постановле¬ниях достаточно часто дает облисполкомам (Минскому гориспол¬кому) указания, предписания, поручения и т.д. по различным во¬просам своей компетенции.

Механизм осуществления контроля за их деятельностью и получения отчетов в законодательстве не определен.

В статье 15 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» установлены иные полномочия Со¬вета Министров по отношению к местным исполнительным ко¬митетам. Однако они вряд ли могут осуществляться по указан¬ным выше причинам.