§ 2. Место Совета Министров Республики Беларусь в системе иных государственных органов

Совет Министров Республики Беларусь — Правительство Республики Беларусь — центральный и коллегиальный орган го¬сударственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Минис¬тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиаль¬ным центральным органом государственного управления Респуб¬лики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполни-тельной власти».

Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. По¬добное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент — Национальное собрание — является законодательным органом, т.е. он осуществляет законода-тельную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью норма¬тивных актов в государстве (ст. 116 Конституции).

Главное предназначение прокуратуры — осуществление надзо¬ра за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).

Совет Министров — орган Республики Беларусь. Полномо¬чия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.

В отличие от Конституции БССР 1978 г. (ст. 120), в действу¬ющей Конституции не оговорено, что акты Совета Министров обязательны к исполнению на всей территории республики (ч. 3 ст. 107).

Тем не менее, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что Совет Министров стоит в одном ряду с другими общегосу¬дарственными органами. Это не отождествляет его с данными органами, а лишь означает, что он имеет общие с ними черты.

Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает опреде¬ленными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими— в отношении исполнительной власти.

Отношения Правительства с Президентом строятся как отно¬шения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законо¬дательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйствен¬ного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Прави-тельства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.

Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.

По существу, исключительно Президент формирует Прави¬тельство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Прави¬тельства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.

Президент определяет идеологию во всех сферах деятельнос¬ти Правительства. Правительство обязано руководствоваться та¬кими идеологическими установками и следовать им.

Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 1 Об Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных орга¬нах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчет¬ность выражается в том, что Правительство по мере необходи¬мости (но не реже одного раза в квартал) обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности (ч. 2 ст. 2 указанного За¬кона).

Отчет — это форма контроля за деятельностью Правитель¬ства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.

Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Националь¬ным собранием только с разрешения или согласия Президента (чч. 1, 3—5 ст. 16; ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 31 Закона).

Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Минис¬тров Республики Беларусь по решению вопросов социально-эко¬номического развития страны1, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.

Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулиру¬ющих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписа¬ния, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закры¬того акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реа-лизации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000 г. № 17 «О вве¬дении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месяч¬ный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор2.

Таким образом, Правительство находится в прямой зависи¬мости (подчиненности) от Президента и занимает вторую сту¬пень в общегосударственном масштабе в системе (иерархии) испол¬нительной власти.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строится по нескольким направлениям:

1) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

2)заслушивание доклада Премьер-министра о программе де¬ятельности Правительства;

3)рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;

4)дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

2Там же. № 2. Ст.ст. 42—43.

5)осуществление Советом Министров законодательной ини¬циативы;

6)внесение предложения Советом Министров об объявле¬нии рассмотрения проекта закона срочным;

7)Совет Министров может требовать принятия Палатой пред¬ставителей окончательного решения по законопроекту, по кото¬рому не принят согласованный текст законопроекта;

8)участие Премьер-министра и других членов Совета Минис¬тров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.

Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Прези¬денту для внесения в Национальное собрание проект республикан¬ского бюджета и отчет об его исполнении (ч. 3 ст. 107 Конституции и ст. 4 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под¬чиненных ему государственных органах»). Как правило, Министр финансов докладывает основные положения проекта в Националь¬ном собрании. Все изменения, уточнения и дополнения, предлагае¬мые депутатами или сенаторами, рассматриваются в Правительстве.

Проект бюджета первоначально рассматривается в комисси¬ях Национального собрания, нередко в присутствии представите¬лей Правительства.

С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над дохода¬ми, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республи¬ки Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»1).

Палата представителей Национального собрания заслушива¬ет доклад Премьер-министра о программе деятельности Прави¬тельства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под¬чиненных ему государственных органах»). В случае ее отклоне¬ния Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Прави¬тельству со всеми вытекающими последствиями.

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/789.

Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Пра¬вительству по конкретному поводу.

Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказа¬ла в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандида¬туру на должность Премьер-министра.

Совет Министров обладает правом законодательной инициати¬вы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президен¬та или в случаях, предусмотренных законодательством, организовы¬вать разработку проектов законов и представлять их в установлен¬ном порядке в Палату представителей для рассмотрения.

Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и под¬чиненных ему государственных органах»).

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Сове¬том Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия оконча¬тельного решения.

Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделе¬ны правом принимать участие в заседаниях Палаты представите¬лей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседа¬ниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установ¬ленном порядке — на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государ¬ственных органах»).

Совет Министров может вступать в отношения с Националь¬ным собранием и по другим поводам, например при рассмотре¬нии законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также

отметить, что Совет Министров ответственен перед Националь¬ным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему, как это было предусмотрено Конституцией БССР 1978 г. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам (Закон Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики , Беларусь об административных правонарушениях»; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об ос¬новах государственного социального страхования» ). Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подкон¬трольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нор¬мативных правовых актах Республики Беларусь». Законы явля¬ются нормативными правовыми актами, а названные предписа¬ния могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.

Следовательно, давая такие указания, поручения, Националь¬ное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к норматив¬ным правовым актам. Такие указания, предписания Совету Ми¬нистров могут исходить только от Президента.

Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наде¬лено правом (как это было по Конституции БССР 1978 г.) заслу¬шивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.

Национальное собрание — это, в первую очередь, законода¬тельный орган, который лишь частично обладает правом контро¬ля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет толь¬ко Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Со¬вета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществля¬ет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицирован-

См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/790, 2/792; № 108, 2/806

¬

ным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, де¬кретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).

Совет Министров — центральный орган государственного управления. Он возвышается над всеми иными органами государ¬ственного управления. Тем не менее он не является высшим орга¬ном государственного управления, и не все эти органы ему подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непо¬средственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.

Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисцип¬линарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 За¬кона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Сове¬та Министров не ограничиваются подчиненными ему министер¬ствами и другими республиканскими органами государственного управления.

Законодательство регулирует также и взаимоотношения Со¬вета Министров с местными исполнительными и распорядитель¬ными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).

Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).

Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административ¬но-территориальных единиц в соответствии с действующим зако¬нодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Со¬ветов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.

Местные исполнительные комитеты осуществляют свои пол¬номочия в соответствии с актами законодательства.

Совет Министров не имеет права отменять акты местных исполнительных комитетов, приостанавливать акты местных Со¬ветов, как это было раньше. Такое право принадлежит Президен¬ту. Вместе с тем интересы Совета Министров и рассматриваемых местных органов не только не противоречат друг другу, а являют¬ся общегосударственными.