§6. Полномочия (компетенция) правительства

Практически все авторы, которые пишут о правительстве, отмечают, что правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими полномочиями, широкой компетенцией. Однако существующие конституции, как правило, закрепляют эту компетенцию в самой общей форме и подробно ее не описывают. С одной стороны, это сложившаяся традиция, а с другой стороны, чем менее подробно описание предметов ведения, тем шире можно трактовать эти лаконичные статьи.

Естественно, кроме конституции, существуют конституционные, органические и обычные законы, которые могут более подробно определять полномочия правительства. Но это совсем не обязательно. Правительство, в нормативных актах, получает в основном самые общие направления своей деятельности и руководит страной по тому кругу вопросов, которые не отнесены к ведению парламента или других государственных органов. Это наиболее универсальная и распространенная формула компетенции правительства.

Наиболее развернуто перечислялась компетенция правительства в советских конституциях. Поскольку практически все советские конституции, кроме последней 1977 года, содержали перечни министерств, то, глядя на перечень министерств, можно было сказать о компетенции правительства, потому что министры, возглавляющие конкретные министерства (ранее наркоматы) и составляли это правительство. Как бы ни относиться к "советскому наследию" в области права, при знакомстве с советскими конституциями становится наиболее наглядна работа правительства – исполнительно-распорядительной власти.

Совет министров СССР по конституции 1936 года, к примеру, объединял и направлял работу общесоюзных и общереспубликанских министерств, принимал меры по осуществлению народнохозяйственного плана, госбюджета и укрепления кредитно-денежной системы, принимал меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охраны прав граждан, осуществлял общее руководство в области сношения с иностранными государствами, определял ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на службу, руководил строительством вооруженных сил, образовывал специальные государственные комитеты и различные управления при Совете министров.

Перечень министерств показывал, чем занимается правительство. В числе министерств было, например, министерство авиационной промышленности, министерство автомобильной промышленности, внешней торговли, газовой промышленности, гражданской авиации, машиностроения, медицинской промышленности, морского флота, нефтяной промышленности, путей сообщения, тяжелого транспортного машиностроения и т.д. К всесоюзным и республиканским относились министерство иностранных дел, высшего и среднеспециального образования, геологии, иностранных дел, культуры, здравоохранения, легкой промышленности, связи, торговли, финансов и т.д. Если мы познакомимся с законодательством любого государства, то, возможно, такого подробного перечня министерств мы не найдем, но направления деятельности, безусловно примерно те же самые, будут присутствовать в работе любого правительства – и министерство просвещения, и министерство здравоохранения, и министерство обороны и т.д.

Важнейшие полномочия правительства

Это все сфера исполнительной власти – поле деятельности правительства. Полномочия правительства в этих сферах можно обобщить и сгруппировать. Можно обозначить наиболее типичные полномочия зарубежных правительств. Это полномочия в сфере политического руководства, полномочия в области управления, полномочия правительства в сфере законодательства, внешнеполитические полномочия, чрезвычайные полномочия правительства и иные полномочия.

Что же такое полномочия в сфере политического руководства? Правительство во всех странах играет ведущую роль по разработке основного курса страны, то есть в формулировании, планировании и реализации внутренней и внешней политики государства. Кстати, политика государства формулируется не только правительством, но и различными политическими структурами: партиями, союзами и ассоциациями. Но мы знаем, что правительство в большинстве стран мира – это сосредоточение представительства политических сил. Граждане, выбирая депутатов, голосуя за ту или иную партию, фактически этим самым определяют состав правительства. Или, выбирая главу государства, – президента – граждане также выбирают определенный курс страны.

Правительство, являясь правительством при президенте либо будучи образованным парламентом, свой декларированный курс реализуют. Программы правительства могут издаваться в виде толстых трудов и включать подробные росписи по направлениям экономики, строительства, сельского хозяйства и т.д. Они также могут сводиться к нескольким абзацам, сутью которых является смена устоявшихся приоритетов, новые экономические, военные и политические союзы. Иногда программы носят рекламное название. Например, особенно модно это было и есть в Америке. Там провозглашались такие правительственные программы, как "Создание Великого общества", "Программа новых рубежей", "Программа борьбы с бедностью", "Программа новой экономики" и т.д.

Президент Шарль де Голль в свое время провозгласил Программу восстановления величия Франции.

Программы правительства могут и не формулироваться в виде броских девизов и формул. Программа – это весь курс, это комплекс мероприятий. И если при помощи определенной программы государство укрепляет экономику, люди улучшают свое благосостояние, то, очевидно, такая программа отвечает потребностям народа, и народ отзывается на такие программы, поддерживает свое правительство и его курс. Если же программы, внешне привлекательные, ведут страну не по верному пути, то граждане перестают поддерживать такие правительства, и они вынуждены уходить в отставку. Так, например, какие бы красивые слова о солидарности, о борьбе за права рабочих не говорили лейбористы, но программа консерваторов оказалась более привлекательной, потому что при консерваторах, которых много лет возглавляла Маргарет Тэтчер, становилось все больше частных домовладений, увеличивалось число рабочих мест, а лейбористы ничего более убедительного не могли предложить избирателям.

Полномочия в сфере управления. Естественно, это основная группа полномочий, что правительство – это главный орган управления. Это штаб управления всеми делами страны. Правительство осуществляет функции общего универсального управления, реализует свои цели, выдвигаемые в политических программах.

Компетенция правительства в области управления очень широка и охватывает все сферы общественной жизни. Правительство координирует, согласовывает и направляет деятельность всех министерств, поскольку министры входят в состав правительства. Эта функция координации и направления осуществляется как руководителем правительства, так и при помощи выработки коллегиальных решений во время заседаний правительства, так и при помощи ранее названной комитетской системы – внутренних органов правительства. Такая координация, такая управленческая деятельность реализуется посредством специальных актов, приказов и директив, которые принимаются и распространяются сверху вниз по вертикали.

Правительство в своей работе опирается на административно-чиновничий (иногда его называют – бюрократический) аппарат. Наличие этого аппарата закреплено в ряде конституций. Например, конституция Франции, ст. 20, конституции Японии – ст. 73, конституция Испании ст. 97. Очень часто в учебных курсах и пособиях аппарат, чиновничество, изучаются в рамках разделов или глав, посвященных правительству.

Правительство производит назначения на значительное число высших, средних и прочих гражданских и военных должностей. В президентских республиках эту роль осуществляет глава государства, а в парламентских государствах – это реально осуществляет глава правительства, а иногда это оформляется от имени главы государства. Иногда эти функции поделены между главой государства и главой правительства. Наиболее важные решения по назначению государственных служащих безусловно определяются и решаются в правительстве, потому что этот орган имеет больше возможности для отбора и проверки деловых и прочих качеств претендентов на должности государственных служащих.

Правительство обладает правом контроля деятельности практически всех государственных служащих и наказывает за промахи и должностные правонарушения. В ряде стран существует административная юстиция и действия государственных служащих могут быть обжалованы в административных судах или административных трибуналах. Вообще объем различных управленческих полномочий и функций в современных государствах очень велик, и правительство является координатором всего этого гигантского объемам различных управленческих действий, которые осуществляются в каждой стране.

Полномочия в законодательной сфере

Говоря о полномочиях правительства в законодательной сфере, следует упомянуть два момента. Во-первых, современные правительства имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного характера. Во-вторых, они издают делегированные акты, и этим самым оказывают большое влияние на нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что правительства большинства стран в лице главы правительства обладает правом законодательной инициативы, и этим правом правительство пользуется очень широко. В ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парламентом, вносятся правительством. Правительство фактически становится основным работодателем для парламента, и парламент "обслуживает" правительство. В большинстве западноевропейских стран дело обстоит именно так. В такой важной сфере, как разработка и принятие бюджета почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не только "составляет" бюджет, но имеет много способов "заставить" парламент принять бюджет, даже если у членов парламента есть сомнения по поводу содержания этого финансового документа. Так, например, по французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта правительства (ордонанса).

Даже в США, где очень сильная законодательная власть и существует четкое разделение властей и система сдержек и противовесов, администрация (правительство США) разрабатывает самые важные законопроекты, включая государственный бюджет. Представители администрации часто выступают на заседаниях Конгресса, на многочисленных слушаниях и влияют на мнение членов парламента.

В парламентарных республиках и монархиях правительства, в лице его главы, в необходимых случаях имеют право созыва чрезвычайной сессии парламента. В ряде стран глава правительства, обратившись к главе государства, может распустить парламент (внеся проект соответствующего акта, который глава государства обязан подписать).

Другие полномочия правительства

Очень важная сфера деятельности правительства – это внешнеполитические полномочия. Внешнеполитические полномочия – сфера как политических союзов военных союзов, так и экономических связей. Внешняя политика – это одна из самых важных сторон деятельности правительства. В данной сфере полномочия любого правительства очень широки, и правовая регламентация этих полномочий, как правило, отсутствует. Все, чем пожелает заняться правительство в этой сфере, практически может быть осуществлено.

Правительство ведет международные переговоры и, как правило, не спрашивает для этого разрешения у законодательных органов. И не только проводит переговоры, но и подписывает соглашения и договоры. Глава правительства и некоторые другие представители исполнительной власти (министр иностранных дел) имеют право подписывать договоры и соглашения в силу занимаемой должности (ех offitio), т.е. очень часто даже без наличия специальных мандатов или без предоставления специальных полномочий. Правительство (в лице премьера) не только подписывает международные договоры, но и, если это необходимо, вносит в парламент проекты актов о ратификации договоров.

Во многих странах вносить поправки и добавление в подписанные правительством соглашения запрещается. Хотя формально глава государства практически везде назначает дипломатических представителей, фактически правительство реально подбирает кадры дипломатов и рекомендует конкретных лиц на должности послов и иных дипломатических представителей в зарубежные страны.

К ведению правительства (и реально, и юридически) относятся вопросы войны и мира. В распоряжении правительства находятся вооруженные силы, и министр обороны всегда является членом правительства. Правительство руководит всеми военными делами, обороной страны, принимает решения о мобилизации и т.д.

Естественно, правительство руководит образованием, занимается регулированием проблем здравоохранения, регулированием вопросов сельского хозяйства, охраной общественного порядка – это все обязательные элементы деятельности любого правительства. Конечно, для любого гражданина эти вопросы очень важны.

В последнее время появились такие важные направления в сфере исполнительной власти, как министерство энергетики и руководство охраной окружающей среды. Министерство по защите и охране окружающей среды, министерство экологии – это важные элементы современной правительственной власти.

Чрезвычайные полномочия правительства обычно закрепляются в специальных законах. Суть чрезвычайных полномочий в том, что если возникают какие-то экстраординарные события (внешняя угроза, внутренние конфликты и беспорядки), то правительство может объявить военное положение, чрезвычайное положение и сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Мы уже говорили, что наиболее разработанный образец чрезвычайного законодательства – это чрезвычайные законы ФРГ. Часть этого чрезвычайного законодательства содержится даже в Основном законе ФРГ. Это ст. 87-а и раздел 10-а.

Вообще, нормы о чрезвычайном законодательстве предусматривают, что в случае внешней опасности или угрозы конституционному строю правительство может использовать вооруженные силы для борьбы с внешней агрессией или внутренними беспорядками. Функции парламента могут быть приостановлены, действие конституционных прав и свобод также приостанавливаются; командование вооруженными силами может быть передано главе правительства или государства. Например, в ФРГ во время чрезвычайного положения руководить страной будет федеральный канцлер – глава правительства.

К числу других полномочий правительства конституция н законы могут относить и иные функции. Например, в некоторых странах не глава государства, а правительство принимает решения об амнистии, о смягчении или отсрочке наказания. В некоторых случаях глава правительства подписывает законы, принятые парламентом: ряд законов скрепляются подписью премьер-министра. Это своего рода контрассигнация актов не главы государства, а законодательных органов. Такой порядок есть в Японии.

Современные правительства руководят самым широким кругом дел и имеют полномочия в сфере управления экономикой, социальных проблем (помощь неимущим, безработным), в сфере управления культурой, например, должность министра культуры во Франции очень важна и почетна. Во многих странах существуют ведомства по делам спорта, туризма и т.д. Правительства курируют (контролируют) деятельность средств массовой информации: следят за тем, чтобы не нарушались важнейшие принципы морали, религиозные чувства и права граждан. Так, например, правительство может запрещать порнографию, пропаганду насилия в средствах массовой информации и т.п. Правительственные чиновники наблюдают за этими запретами.