11. Поняття державно-громадського управління освітою

Принцип поєднання державного управління та громадського самоврядування в освіті постає одним з найменш реалізованих на практиці та найбільш витребуваним нагальними потребами реформування освіти, переходу до демократичних зразків освітніх систем.

Сучасна система управління сферою освіти за найкращими світовими зразками повинна розвиватися як державно-громадська чи навіть громадсько-державна. Філософія становлення громадянського суспільства обґрунтовує підвищення ролі громадських інституцій у визначенні змісту освіти, у моніторингу її якості, у різноманітних засобах та шляхах досягнення цих цілей.

Звернемо увагу, що вплив інституцій громадянського суспільства на політику держави відповідає усталеним світовим стандартам, а підвищення цього впливу відповідає тенденціям становлення інформаційної цивілізації та сучасним науковим підходам, зокрема, синергетичному дискурсу. Висновки синергетики щодо важливості процесів саморегуляції складних відкритих динамічних систем репрезентовано у вітчизняних нормативно-правових документах. Зокрема, у Державній національній програмі „Освіта” („Україна XXI століття”) зазначено, що „управління освітою має бути спрямованим на організацію та забезпечення оптимальних умов функціонування галузі освіти, створення системного механізму її саморегуляції на загальнонаціональному, регіональному, місцевому рівнях та у навчально-виховних закладах і наукових установах освіти”.

У цьому програмному документі стратегічними завданнями реформування освітньої сфери названо „перехід до державно-громадської системи управління освітою, у якій особистість, суспільство й держава стануть рівноправними суб’єктами”.

Державно-громадське управління освітою- узгоджена, правомірна діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, суб’єктів громадського самоуправління, спрямована на реалізацію освітньої політики, забезпечення прав учасників освітніх правовідносин.

Суміжним поняттям можна визнати «громадське управління освітою»- яке розуміється як діяльність структур громадянського суспільства щодо забезпечення прав учасників освітніх правовідносин.

Академічна спільнота- сукупність усіх фізичних осіб, які безпосередньо вступають в освітні правовідносини. Секторами академічної спільноти можна визнати умовні сукупності осіб, які мають тотожній правовий статус в освітніх правовідносинах (зокрема, освітяни, здобувачі освіти, їх батьки).

Напрямки децентралізації управління освітою:

• демократизація діяльності органів влади;

• розвиток самоврядних асоціацій усіх учасників педагогічних відносин чи секторів академічної спільноти (професійних асоціацій педагогів, органів учнівського й батьківського самоврядування всіх рівнів);

• залучення до управління освітою представників громадськості, безпосередньо не пов’язаних з освітніми правовідносинами, в першу чергу, роботодавців.

У зв’язку з цим, можна виокремити три рівні суб’єктів громадсько-державного управління освітою:

• органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування;

• органи самоуправління, що представляють усі сектори академічної спільноти;

• інші суб’єкти, які безпосередньо не вступають в освітні правовідносини.

На першому рівні принциповою вадою сучасного управління вітчизняною системою освіти постає її багатовекторність, підпорядкованість навчальних закладів різним міністерствам та відомствам.

Тому на першому та другому рівнях управління (особливо на першому - рівні органів влади) обов’язковою передумовою подальших реформ постає чітке розмежування предметів відання та компетенцій, визначення для кожної потенційної ланки управління комплексу прав, обов’язків та гарантій їх здійснення.

У такому випадку ефективнім буде створення на кожному управлінському щаблі відповідної громадської структури (рад навчальних закладів, батьківських комітетів, піклувальних та опікунських рад тощо). Їх основними завданнями можна визнати: участь у незалежній експертній оцінці стану справ, наявних проблем та нормотворчих ініціатив і управлінських рішень щодо розвитку освіти; участь у розв’язанні поточних проблем учасників освітніх правовідносин; участь у складанні перспективних планів розвитку в галузі освіти; участь у діалозі з представниками бізнесу, з органами влади, з іноземними та міжнародними інституціями.

Щодо другого рівня управління, то слід звернути увагу на європейський досвід, де всі органи управління університетів обираються в результаті вільних виборів і включають членів різних секторів академічної спільноти.

Парадоксальним виглядає поширений у пострадянських країнах досвід створення самоврядних організацій після „команди зверху”: коли у навчальних закладах, органах місцевого самоврядування формально створюються органи студентського самоуправління, батьківські комітети чи інші громадські інституції, якщо відповідний пункт передбачено державної програмою, концепцією, планом заходів, з чітким визначенням термінів та відповідальних виконавців. Певною мірою такий підхід реалізовано у вітчизняних підзаконних нормативно-правових актах щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства.

Що стосується третього зі зазначених рівнів - залучення до управління освітою суб’єктів, безпосередньо не пов’язаних з педагогічними відносинами, то фактично громадськість залучається у процесі самоврядування у закладах освіти тільки для здійснення громадського контролю за організацією харчування, охорони здоров’я, охорони праці тощо.

В Україні також реалізується принцип державно-громадського управління освітою.

При Міністерстві освіти і науки України працюють згідно з наказом Міністерства освіти і науки України від 26 травня 2005 р. № 318:

• Громадська колегія, яка є консультативно-дорадчим органом з питань реалізації державної політики в галузі освіти і науки та розв’язанням актуальних соціально-економічних проблем;

• Громадські ради з питань дошкільної, загальної середньої, позашкільної; професійно-технічної та вищої освіти;

• Громадська рада з питань реформування економічних механізмів в освіті;

• Громадська рада з питань інноваційного розвитку та інтелектуальної власності.

За участю цих рад проведено більше десяти громадських дискусій у форматі всеукраїнських круглих столів.

Таким чином, Україна засвоює міжнародні здобутки у галузі державно-громадського управління освітою, зокрема у питанні спрямування діяльності державних установ на залучення інтелектуального та фінансового потенціалу неурядових інституцій громадянського суспільства до управління освітою, посилення у цьому плані їх координуючої ролі. Проте особливості національної ментальності та наявність попереднього тоталітарного досвіду зумовило певні особливості українського переведення управління освітою на державно-громадські засади:

- недостатня кількість теоретичних розробок із проблеми взаємодії державних і громадських організацій, урегулювання їх відносин іноді призводить до їх протиставлення (громадські організації та об’єднання опиняються в опозиції, звинувачуючи керівників державних установ у відсталості, вузькості мислення, прагненні до монополізму та корупції);

- корумпованість окремих галузей освіти зумовлює підвищену увагу громадськості саме до питання контролю загальної доступності освіти та оцінювання;

- створення нормативно-правової бази учнівського самоврядування (розроблення Положення про учнівське самоврядування);

- недостатня поінформованість про діяльність органів управління освітою спричиняє пасивність значної частини громадськості;

- скрутне фінансово-економічне становище в країні змушує зосереджуватися здебільшого на зміцненні матеріально-технічної бази освіти.

Допомогу у вирішенні цих питань може надати вивчення зарубіжного досвіду.

Цікавим у цьому контексті є досвід Франції, що із 1989 р. (закон „Про орієнтацію освіти”) здійснила широкомасштабну реформу середньої освіти на всіх рівнях. Усі зусилля педагогічної громадськості в цій країні спрямовані на ефективну взаємодію навчального закладу та органів місцевого самоврядування. Співпраця французької середньої школи й сім’ї реалізується через діяльність асоціацій і федерацій батьків учнів, які вступають в офіційні відносини з державою, адміністраціями навчальних закладів і педагогами, через залучення делегатів від батьків, учнів до участі в управлінні навчальними закладами.

Як показують спільні комплексні дослідження польських, словацьких та чеських науковців (J.Nemec, D.Spacek, P.Suwaj), у наших сусідів у Центральній Європі теж намітився прогрес із впровадженням державно-громадського типу управління освітою. Науковці навіть ведуть мову про громадське регулювання освіти в чистому вигляді, яке, щоправда дещо обмежує і гальмує національна основна програма - державний стандарт, зокрема у Чехії та Словаччині громадського управління освітою у чистому вигляді не існує - встановлений змішаний громадсько-державний тип управління.

У Польщі доволі плідно працюють окремі організації, діяльність яких спрямована на впровадження громадського управління у навчальних закладах: громадська Адміністрація, Соціальна поліція, Національна охорона. У справі демократизації освіти в Польщі значний внесок роблять і громадські об’єднання. Найбільш активною є Асоціація лідерів локальних груп (Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, Warszawa), що прагне зміни якості суспільних сфер життя, передовсім – освіти, та активної участі громадян у перетворенні усіх її галузей (вільний доступ до інформації, запобігання корупції та ін.).

Як зразок для вивчення беремо і державне управління освітою у Російській Федерації, адже наші освітні системи, хоч і мають свої національні особливості, тривалий час працювали за одними законами і майже одночасно розпочали реформи.

У Росії є чимало здобутків у галузі формування державно-громадського типу управління освітою. У 1992 р. у Російській Федерації був прийнятий Закон „Про освіту”, де в ст. 35 зазначається, що „управління державними і муніципальними закладами базується на принципах єдиноначальності і самоврядування. Формами самоврядування освітнього закладу є рада навчального закладу, піклувальна рада, загальні збори, педагогічна рада, інші форми”. Керуючись положеннями цього закону у 90-х рр. у Росії активно почали створювати в навчальних закладах шкільні піклувальні ради та батьківські комітети. Водночас відповідно до Концепції модернізації російської освіти на період до 2010 р., що затверджена наказом Міністерства освіти Російської Федерації від 11 лютого 2002 № 393, у процесі модернізації освіти належить забезпечити, по-перше, відкритість освіти як державно-суспільної системи і, по-друге, перехід від патерналістської моделі до моделі взаємної партнерської відповідальності у сфері освіти, до посилення ролі всіх суб’єктів освітньої політики та їх взаємодії. Саме тому Російська академія наук з метою пошуку дієвих механізмів державно-громадського управління освітою створила Інститут управління освітою, науково-дослідну лабораторію державно-громадського управління освітою, а Міністерство освіти і науки Росії - Координаційну групу розвитку державно-громадського управління загальноосвітніми навчальними закладами.

Водночас у Російській Федерації існує широкий спектр громадських організацій. Серед них основні:

- Громадська рада при Міністерстві освіти і науки РФ (рік заснування – 2006): забезпечує підготовку пропозицій та прийняття оптимальних рішень з розвитку освіти, проведення громадської експертизи проектів нормативних правових актів, створених Міністерством;

- Російська громадська рада з розвитку освіти (рік заснування – 2001) займається підтримкою нових ініціатив у галузі розвитку змісту, методів і організації освіти, залученням фінансування міжнародних організацій і фондів для допомоги у розвитку російської освіти, лобіюванням інтересів освіти у законодавчому і бюджетному процесі. Також на базі РОСРО сформована Громадська експертна рада із стандартів шкільної освіти, чия позиція допомогла скоригувати зміст підручників шкільних стандартів з літератури та історії);

- Громадська організація „Опікунська рада освіти” – займається не лише теоретичними питаннями розробки нових освітніх технологій, удосконаленням системи оцінювання, визначенням пріоритетних напрямів розвитку освіти, співвідносно із запитами ринку праці, але й конкретними матеріальними справами (підвищення ефективності ресурсного забезпечення освіти шляхом сучасної системи залучення фінансових ресурсів для розвитку муніципальних освітніх установ, пошук інвестицій, підготовка кваліфікованих кадрів тощо).