Тема 3. Контроль виконання місцевих бюджетів у фінансових органах

3.1. Методичні поради до вивчення теми

Вивчення теми передбачає розгляд таких питань:

1. Основні напрями контролю фінансових органів місцевих державних адміністрацій. Джерела інформації для контролю та нормативно-правова база.

2. Контроль дохідної частини місцевих бюджетів.

3. Контроль видаткової частини місцевих бюджетів.

4. Контроль розрахунків за кредитами, наданими з бюджету та з установ банків під державні гарантії різним підприємницьким структурам.

5. Контроль утворення та використання державних позабюджетних фондів.

6. Прийняття рішень за наслідками контролю виконання місцевих бюджетів.

До основних напрямів ревізії фінансових органів належать:

1. Перевірка дотримання чинних нормативних активів щодо складання, затвердження, внесення змін у місцеві бюджети.

2. Ревізія виконання дохідної частини місцевих бюджетів.

3. Ревізія виконання видаткової частини місцевих бюджетів.

4. Ревізія використання бюджетного фінансування в підприєм­ницьких структурах.

5. Перевірка розрахунків за кредитами.

6. Перевірка правильності зберігання державного та муніципального майна, переданого в користування недержавним підприємницьким структурам.

7. Перевірка законності утворення та використання державних позабюджетних фондів.

8. Ревізія виконання кошторисів на утримання фінансових органів, апарату управління місцевого самоврядування, бюджетних установ.

При здійсненні контролю ревізійна група керується законами України (про державну контрольно-ревізійну службу в Україні, про бюджетну систему України, про податкову систему) та нормативно-правовими актами, які регулюють бюджетно-фінансові відносини (податки, розрахунки з бюджетом, бюджетне фінансування, формування та використання позабюджетних і бюджетних коштів тощо).

Джерелами інформації для контролю є:

а) проекти, розрахунки до планів місцевих бюджетів у розрізі видів доходів, видів видатків, а також розпорядників коштів, які фінансуються з цих бюджетів (бюджетних установ);

б) затверджені бюджети на поточний рік з розрахунками та кошторисами бюджетних установ;

в) службова переписка з фінансовим органом вищого рівня;

г) книги, відомості оперативного обліку фінансування розпорядників коштів;

ґ) дані бюджетного обліку бухгалтерії фінансового органу про виконання бюджету (книга обліку доходів бюджету, книга обліку фінансування й касових видатків бюджету, книга обліку розрахун­ківміж бюджетами, книга Журнал-Головна, меморіальні ордери № 1—5, первинні документи про фінансування, виписки банків з поточних рахунків, бюджету тощо);

д) звітність про виконання місцевих бюджетів (місячна, квартальна, річна), яку подають розпорядники коштів з бюджету, а також ревізовані фінансові органи органам вищого рівня (райфінвідділ — облфінуправлінню (облфу), облфу — Державному казначейству України);

е) дані бухгалтерського обліку бюджетних установ, які є розпоряд­никами коштів, дані обліку підприємницьких структур, якщо вони одержують бюджетні кошти, а також щодо розрахунків з бюджетом за додатками (журнали-ордери, меморіальні ордери, первинні документи, дані аналітичного обліку, книги Журнал-Головна, звітність).

Ревізії виконання бюджетів району та стану роботи районних фінансових органів проводяться комплексно контрольно-ревізій­ними управліннями в областях разом з обласними фінансовими управліннями, обласними управліннями Державного казначейства за узгодженим між ними планом. Ревізії сільських, селищних, міських (районного підпорядкування) рад проводяться контрольно-ревізійними відділа­ми разом із працівниками райфінвідділів та відділів Державного казначейства в районах і містах, районними податковими інспекціями. Ревізії виконання кошторисів бюджетних установ залежно від рів- ня місцевого бюджету є складовими частинами ревізій виконання бюджету відповідного рівня (обласного, районного, сільського).

Таким чином, ревізії проводяться комплексно у фінансових органах, які виконують бюджет відповідного рівня, у бюджетних організаціях, які фінансуються з цього бюджету, та в підприємницьких структурах, які одержують бюджетне фінансування, бюджетні кредити чи кредити під гарантії держави, органів місцевого самоврядування.

Контроль дохідної частини місцевих бюджетів здійс- нюється за такими напрямами:

1. Перевірка виконання чинних нормативних актів щодо бюджету, фінансів і контролю, зокрема, законів України про бюджетну систему, про Державний бюджет України на поточний рік, відповідних указів Президента України та інших нормативних актів у частині, яка стосується цих ділянок роботи фінансових і казначейських органів (у ревізорів є конкретний перелік питань, які треба вивчити).

2. Перевірка наявності та правильності розрахунків і обґрунтувань обсягів доходів бюджету на поточний рік. При цьому застосовуються методи аналізу бази планування за даними мину- лого періоду, урахування змін дохідної бази планового періоду, ужитих заходів з розширення дохідної бази, особливо в умовах дотаційного бюджету;

3. Оцінка стану виконання дохідної частини бюджету за місяцями, кварталами року. Використовуючи дані звітності фіноргану та податкової інспекції про доходи, заборгованість платників податків, списання заборгованості платників, донарахування за актами ревізії, ревізор аналізує дані для уточнення програми ревізії, визначення ревізованих об’єктів для повторного контролю.

4. Перевірка дотримання нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів до місцевих бюджетів. Методом нормативно-правової перевірки ревізор перевіряє дотримання затверджених нормативів відрахувань до різних бюджетів, а методом зустрічної перевірки у відділеннях банків, податкових інспекціях та в бухгалтерії фінансових органів визначає правильність розрахунків за обсягами доходів і своєчасність їхнього зарахування на поточний бюджетний рахунок бюджету. Особлива увага звертається на правильність перерахунків при наявності операцій з повернення платнику податку переплат, виправлення помилок за минулі дати, періоди. Важливо також вивчити дані рахунків про надходження доходів за кодами «Інші доходи», нез’ясовані надходження (дата виникнення).

5. Перевірка повноти та своєчасності зарахування на поточний рахунок місцевого бюджету. Джерелами контролю є дані виписок банків з поточних рахунків бюджету, довідки про зараховані доходи, відомості відрахувань від загальнодержавних доходів, висновки податкової інспекції про повернення платникам податків переплат тощо, меморіального ордера № 1 за дебетом рахунку «Поточний рахунок місцевого бюджету» і кредитом рахунку «Доходи бюджету». Детально аналізуються дані про обсяги повернення грошових сум платникам податків як переплати, допущенні помилки при зарахуванні доходів за їхніми видами. За видами доходів, де податкова інспекція не веде облік у розрізі платників (державне мито, штрафи за порушення правил руху, санітарних норм, пожежної безпеки тощо), за наявності рішення про повернення переплати треба перевірити достовірність надходження таких доходів (дату, платника податку, у який бюджет зараховано).

6. Перевірка повноти оплати банками відсотків за користування тимчасово вільними залишками бюджетних коштів і коштів позабюджетних фондів.

7. Перевірка доходів від корпоративних прав і повноти надходжень дивідендів за акціями підприємств, орендної плати за майно, передане в користування недержавним підприємницьким структурам.

8. Перевірка достовірності звітності про доходи за звітними періодами. Для цього треба порівняти дані звіту за видами доходів з даними книги обліку доходів бюджету, звірити дані з по- датковою інспекцією, ураховуючи, що в обліку фінансових органів обсяги загальнодержавних доходів визначені в сумах від- рахувань, а в податкових органах — у повному обсязі надход­жень без розподілу в місцевий і державний бюджети.

9. Перевірка стану податкового контролю в податкових інспек­ціях. Оскільки ревізії виконання бюджетів проводяться комплексно, то одночасно з ревізією роботи фінансового органу (районного, обласного) перевіряється робота податкової інспекції з питань дотримання податкового законодавства під час розрахунків з бюджетом платників податків, повноти нарахувань і сплати податків платниками, списань податкового боргу, застосувань фінансових санкцій. Вибірково перевіряються окремі платники податків для оцінки стану контролю.

Основні напрями контролю видаткової частини місцевих бюджетів:

1. Перевірка обґрунтованості планування видатків бюджету на поточний рік за галузями, видами видатків у розрізі кодів економічної класифікації (методами аналізу та ТЕО бази за попередній рік).

2. Перевірка обґрунтованості внесення змін до кошторисів видатків розпорядників коштів, бюджетних установ протягом поточ­ного року.

3. Оцінка виконання видаткової частини бюджету за ревізований період за місяцями, кварталами року, виявлення відхилень та причин їхнього виникнення: за видами поточних видатків захищених статей видатків (заробітна плата з нарахуваннями, витрати на харчування, медикаменти), за розпорядками коштів (установи освіти, охорони здоров’я, культури, соціального захисту населення), капітальними витратами (капремонт, придбання основних засобів).

4. Перевірка дотримання чинного порядку фінансування з бюджету, своєчасності та повноти фінансування заходів, передбачених бюджетом: бюджетних установ, цільового фінансування підприємницьких структур, цільових програм соціального напряму. При цьому ретельно вивчаються в бухгалтерії фіноргану дані пер­винних документів, книги обліку асигнувань і касових видатків, дані меморіальних ордерів № 1 за кредитом рахунку «Поточний рахунок місцевого бюджету», платіжних доручень на перерахування коштів та розпоряджень бюджетних відділів фіноргану на фінансування.

Необхідно з’ясувати:

• чи не було випадків перерахування грошових коштів з основного поточного рахунку бюджету на видатки, не передбаче- ні бюджетом, у більших розмірах, ніж передбачено бюджетом, на фінансування позабюджетних фондів та на інші необґрунтовані та непередбачені чинним законодавством заходи;

• чи не приймалися органами місцевого самоврядування рішення про спрямування бюджетних коштів на видатки, не передбачені бюджетом. Такі рішення можуть прийматися тільки за наяв­ності доходу, додатково одержаного в процесі виконання бю- джету, перевищення доходів над видатками або якщо вишукано додаткові фінансові ресурси, які покривають ці видатки;

• чи не було випадків спрямування коштів бюджету на депозитні рахунки в банках (як за ініціативою фіноргану, так і відповідно до рішення виконавчої влади) з посиланням на те, що нібито в бюджеті є тимчасово вільні кошти, хоча фактично окремі видатки, передбачені бюджетом, своєчасно не фінансувалися.

Для виявлення таких порушень використовуються: метод нор­мативно-правової перевірки на відповідність операцій чинному законодавству, метод порівняння даних за відповідний період про розміри фінансування у відсотках до затверджених сум, особливо по захищених статтях видатків, щодо обґрунтованості обсягів фінансування окремих розпорядників коштів, методи аналізу та порівняння даних про затверджені за кошторисом видатки, фактично профінансовані обсяги та залишки, непокриті фінансуванням на певні дати місяця.

Слід відзначити, що операції з поточного рахунку бюджету за весь ревізований період перевіряються не вибірково, а суцільним способом, тобто за кожною операцією по меморіальному ордеру, виписках банку, розпорядженнях бюджетного відділу фіноргану та платіжних дорученнях на фінансування. Обов’язково контролюється повнота виписок банку з поточного рахунку бюджету та додатків до нього. У разі виникнення сумнівів можуть застосуватися зустрічні перевірки операцій в установах банків, в організаціях, якими перераховано кошти. Ретельно контролюються операції з фінансування апарату управління місцевого самовряду­вання (дотримання лімітів видатків, капітальні витрати тощо).

5. Контроль операцій з надання короткотермінових бюджетних позик, розрахунків з бюджетами нижчих рівнів за дотаціями та субвенціями здійснюється для:

• перевірки правильності розрахунків і обґрунтувань;

• визначення обсягів фактичного фінансування;

• виявлення фактів нецільового використання коштів.

Наприклад, за клопотанням органів місцевого самоврядування видано бюджетну позику з обласного бюджету району, який прий- няв рішення про видачу позик суб’єктам господарювання за умови незабезпечення своєчасного фінансування видатків на заробітну плату установам освіти, охорони здоров’я.

На початку ревізії розрахунків за кредитами, наданими з бюджету та з установ банків під державні гарантії різним підприємницьким структурам, треба ознайомитись у бюджетній бухгалтерії фінвідділу з інформацією про стан заборгованості за кредитами, виданими з місцевих бюджетів різним підприємницьким структурам, про кредити під гарантію органів місцевого самоврядування. При цьому аналізуються дані про фінансовий стан підприємств, періоди видачі, обсяги коштів, обґрунтованість надання кредитів, розрахунки джерел погашення на базі даних договорів, термінів погашення, умов кредитування, передбачених відсотків за користування кредитами в планові терміни погашення, при простроченні термінів погашення. Важливо ознайомитись із програмами економічного та соціального розвитку регіону, станом їхнього виконання, щоб визначитись у напрямах контролю.

Основні напрями контролю:

1. Перевірка обґрунтованості та доцільності надання бюджетних кредитів суб’єктам підприємницької діяльності, умов кредитування.

2. Перевірка забезпечення кредитів, виконання кредитної угоди щодо цільового використання кредитів. Особливу увагу необхідно звернути на те, чи не спрямовувалися ці кошти на депозитні рахунки та приховане кредитування комерційних та інших структур недержавного сектору економіки. У разі використання коштів не за призначенням, ставиться питання про повернення кредиту. Треба враховувати, що бюджетні кредити можуть надаватися суб’єктам підприємницької діяльності незалежно від форм власності та підпорядкування, суб’єктам, які сплачують податки до бюджету відповідно до програм економічного та соціального розвитку регіону. Але ці кредити не повинні бути безпроцентними чи з нарахуванням відсотків, нижчих ніж розрахунковий рівень інфляції, і в договорах кредитування мають передбачатися штрафні санкції за несвоєчасне повернення кредиту.

3. За наявності простроченої заборгованості за бюджетними кредитами вивчаються питання про причини виникнення, ужиті заходи до погашення кредитів через реалізацію забезпечення (майна застави), через господарський суд про примусове стягнення боргу, відшкодування коштів бюджету.

4. Детально вивчається інформація про кредити, наданні суб’єктам підприємницької діяльності під гарантії уряду держави чи місцевих адміністрацій органів самоврядування. Фіноргани повинні контролювати стан використання таких кредитів, уживати заходи до припинення кредитування, відшкодування раніше одержаних сум кредитів при виявленні фактів нецільового використання. Виявити факти погашення таких кредитів за рахунок гаранта (коштів місцевих бюджетів), визначають суми втрат і заходи до їхнього відшкодування за рахунок майна боржника.

Ревізія правомірності утворення та використання держав­них позабюджетних фондів проводиться за напрямами:

1. Перевірка правомірності утворення позабюджетних фондів місцевих адміністрацій чи органів місцевого самоврядування відповідного рівня. Треба знати, що ці фонди не можуть утворюватися за рахунок бюджетних коштів.

2. Контроль планування джерел надходжень коштів та фактич­них надходжень у фонди. Для контролю використовуються дані бухгалтерського обліку за дебетом рахунку «Поточний спеціальний рахунок бюджету по позабюджетних коштах», виписки банку з цього рахунку, платіжні доручення.

3. Перевірка правомірності утворення та використання резервних фондів місцевих державних адміністрацій, органів самоврядування. Ці кошти зберігаються на окремих спеціальних рахунках у банках. Мають бути рішення про утворення, їхні нормативи за обсягом формування. Кошти витрачаються в кожному окремому випадку за рішенням цих органів і тільки за їхнім цільовим призначенням. Наприклад, резерв на виплату заробітної плати працівникам освіти в розмірі місячного фонду оплати праці з нарахуваннями на обов’язкове державне страхування утворюється за рахунок коштів місцевого бюджету, після тимчасового запозичення його коштів на основний рахунок бюджету повинен поповнюватися для відновлення обсягу фонду.

4. Контроль за станом надходжень у позабюджетні фонди та правильністю використання підприємствами, установами й організаціями виділених їм з відповідного позабюджетного фонду коштів. Для цього безпосередньо на підприємствах і організаціях, які одержують такі кошти, проводиться перевірка наявності кошторисів, розрахунків до них, стану обліку таких коштів та використання за призначенням, достовірності звітності. Детально аналізуються дані первинних документів підприємства про використання коштів відповідно до цільового призначення, проводяться інвентаризації розрахунків, матеріальних цінностей, придбаних за рахунок таких коштів, установлюється відповідність і достовірність витрат коштів за номенклатурою, обсягом, а також обґрунтованість цін придбання й оприбуткування об’єктів після завершення обсягів робіт, достовір­ність даних актів виконаних робіт, послуг.

Ревізійна група обов’язково перевіряє виконання рішень попередньої ревізії з роботи фінансового органу та подає свій висновок щодо цього. У разі невиконання або часткового виконання заходів з’ясовують причини невиконання, винних службових осіб.

Здійснюючи поточну ревізію виконання місцевого бюджету, ревізійна група КРУ повинна дати оцінку стану контролю з боку місцевих фінансових органів і органів Державного казначейства за надходженням доходів відповідного бюджету, позабюджетних фондів та правильністю використання підприємствами, установами й організаціями виділених їм з відповідного бюджету коштів. Крім цього, фінансові органи вищого рівня повинні здійснювати нагляд за ходом виконання бюджету відповідними вико­навчими органами нижчого рівня.

Ефективність контролю виконання ревізованого бюджету характеризують дані про координованість роботи фінансових органів і органів Державного казначейства з іншими контролюючими органами, вжиття заходів за результатами перевірок, зокрема, запобігання незаконному витрачанню коштів та відшкоду­ванню виявлених перевірками незаконних витрат і збитків.

Одним з важливих питань стану контролю у фінансових органах є дієвість заходів, спрямованих на виконання розпоряджень Президента України, постанов КМУ з активізації боротьби з корупцією й організованою злочинністю, що їх розробляли фіноргани й органи Державного казначейства та подавали на розгляд і затвердження місцевим державним адміністраціям.

Під час ревізії бюджету регіону перевіряються якість контролю ревізованих фінорганів за станом фінансової роботи в сільських, селищних, міських радах, за виконанням бюджетів сільських, селищних і міських рад, координованість цієї роботи з від­повідними контрольно-ревізійними підрозділами ДКРС і податковою інспекцією.

Складовою оцінки як умови забезпечення ефективності фінансового контролю є стан роботи з кадрами, їхня плинність, розстановка та виховання, трудова та службова дисципліна, робота з підвищення кваліфікації, укомплектованість, виконання рішень вищих органів і власних рішень.

За результатами ревізії виконання бюджету складається акт комплексної ревізії з додатками проміжних актів перевірок бюджетних установ, підприємств, організацій, необхідних групуваль­них відомостей, розрахунків. Вимоги до оформлення результатів ревізії та заходів щодо усунення виявлених недоліків і порушень, передбачені в розділі 4 Інструкції про порядок проведення ревізії і перевірок ДКРС України, затвердженої наказом ГоловКРУ № 121 від 3 жовтня 1997 р., зі змінами, що внесені наказом № 88 від 4 жовтня 1999 р.

У разі потреби матеріали ревізії виносяться на обговорення в колективах перевірених органів, організацій, підприємств,установ, оприлюднюються через засоби масової інформації.

Результати ревізій виконання бюджетів і стану роботи фінансових і казначейських органів цих регіонів доповідаються місцевим дер- жавним адміністраціям та розглядаються на засіданнях, для участі в роботі яких у райони (міста) виїжджають керівні працівники обл- фінуправліннях чи КРУ. Керівництво облфінуправління та КРУв області вирішує також питання про необхідність розгляду наслідків ревізій на засіданні обласного фінуправління.

При виявленні істотних порушень фінансової дисципліни, недостач коштів і матеріальних цінностей, інших зловживань матеріали ревізії передаються слідчим органам і одночасно ставиться питання про звільнення від займаних посад винних осіб.

Якщо діями чи бездіяльністю посадових осіб державі або юридичній особі заподіяні збитки, але їхні дії в кримінальному порядку не розглядаються, належить поставити питання перед керів­ником перевіреної або вищої за підпорядкованістю організації про подання цивільних позовів на винних осіб.

За наслідками проведених ревізій у межах наданих прав органи КРУ оформлюють рішення про застосування фінансових санк­цій та накладання адміністративних стягнень. У разі заперечень щодо фінансових стягнень питання вирішується з оскарженням у КРУ вищого рівня, а далі — у господарському чи народному суді, рішення якого є остаточним.