Лекция 15. Международные организации: история, типология и цели на современном этапе.

Сущность и типология международных организаций.

Политическая наука рассматривает международные организации как важнейший наряду с государствами - субъект мировой политики. Их деятельность придает международным отношениям стабильность, упорядоченность и институциональную завершенность. Поскольку сегодня международные организации являются самыми многочисленными из всех международных институтов, сам термин «международный институт» часто употребляется как синоним термина «международная организация, что, на наш взгляд, не вполне корректно.

Первые международные институты в зачаточном состоянии сформировались одновременно с возникновением государств. Это собрания правителей древних государств, с целью выработки правил ведения войны; церковные соборы для согласования общих правил вероисповедания; конгрессы правителей для подведения итогов войн, наказания побежденных и награждения победителей. В этом же ряду находятся третейские суды для разрешения споров между странами и государствами.

Одним из первых политических институтов нового времени может считаться Священный союз, заключенный между монархами Австрии, Пруссии и России в 1815 г. В дальнейшем были учреждены: Международная ассоциация права (1873); Международный комитет Красного Креста (1875); международные ассоциации зубных врачей (1878); писателей и художников (1878); Межпарламентский союз (1889); Международный штаб общественного здоровья и др. К началу XX в. в мире существовало более 400 подобных организаций. В дальнейшем их число неуклонно увеличивалось.

В истории политической мысли и в теории международных отношений сложились различные представления о месте и роли международных организаций в мировом политическом процессе. Представители реалистического направления полагают, что роль международных организаций в мировом политическом процессе второстепенна. Они рассматривают международные организации либо как поле, на котором государства могут отстаивать свои национальные интересы, либо как инструмент внешней политики какого-либо отдельного государства или группы государств.

Иной точки зрения придерживаются представители либерального направления. Они связывают с деятельностью международных институтов надежды на перестройку всей системы международных отношений. По их мнению, международные организации не только могут играть отличную от государств, самостоятельную роль в международной политике, но и способны постепенно оттеснить государства на периферию такой политики. Более того, либералы и неолибералы всегда полагали, что международные организации могут иметь не только межгосударственный, но и наднациональный характер, т. е. занимать положение над властью отдельных национальных государств. На этом были основаны многочисленные либеральные проекты создания мирового правительства, которое должно было формироваться на базе универсальной международной организации. В последние десятилетия стали еще более распространенными представления неолибералов о возрастании роли международных институтов на фоне резкого снижения роли национальных государств и размывании самого понятия государственного суверенитета.

Обе точки зрения имеют право на существование, поскольку отражают разные стороны одного и того же мирового политического процесса, в первом случае обращаясь к его прошлому, а во втором, возможно - к будущему.

С одной стороны, и в прошлом, и в настоящем в рамках международных организаций государства реализовывали свои национальные интересы, международная организация действительно может стать инструментом политики какого-либо государства, если государство будет полностью контролировать деятельность такой организации, оказывать решающее воздействие на принятие и реализацию решений. Примером может служить Организация Североатлантического договора (НАТО), бывшая в годы холодной войны инструментом политики США и оставшаяся таким инструментом после ее окончания. Точно так же Организация Варшавского договора в тот же самый период была инструментом внешней политики Советского Союза.

Международные организации — объединения межгосударственного или негосударственного характера, созданные на основе соглашений для достижения определённых целей. Не каждая международная организация имеет свой устав (например, ООН уставом обладает, а ОБСЕ, в силу специфики деятельности, нет). Международные организации делятся на международные межправительственные (межгосударственные) организации и международные неправительственные (негосударственные, общественные) организации.

Международные межправительственные (межгосударственные) организации — объединения государств или государственных институций, созданные на основе международного договора между государствами или их уполномоченными институциями.

Международные неправительственные (негосударственные, общественные) организации — объединения, членами которых (на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей в гражданских, политических, культурных, социальных и экономических сферах) являются субъекты из разных стран и зарегистрированные в государстве, законодательство которого позволяет иностранным физическим или юридическим лицам создавать общественные организации и быть избранными в состав руководящего органа такой организации. Пространство (территория) деятельности МНПО определяется Уставом организации. Международные общественные организации наделены международной правосубъектностью в той мере, в которой такая правосубъектность определена тем или иным международным договором, например, правом обжалования нарушений норм Европейской Конвенции о Защите Прав Человека и Основных Свобод или, например, правом обжалования нарушений норм Европейской Социальной Хартии. Примечание: Законодательство не каждой страны позволяет создание международных организаций в прямом понимании сущности международной организации. В Латвии, например, согласно статье 5 закона об общественных организациях, половина членов правления организации должна состоять исключительно из граждан Латвийской Республики, что исключает возможность избрания интернационального состава правления и допускает функционирование общественных организаций лишь на национальной основе.

Очевидным фактом является рост численности международных организаций и повышение их роли в мировой политике. Более того, практика международных отношений свидетельствует, что международные институты, создававшиеся и первоначально функционировавшие как межгосударственные, со временем могут приобретать наднациональные черты и функции. Примером может служить опыт европейской интеграции, путь которой лежал от Европейского экономического сообщества (ЕЭС) к Европейскому союзу (ЕС). Если с точки зрения политической науки вопрос о природе международных организаций - дискуссионный, то с точки зрения международного права он решен однозначно – межправительственные организации признаны субъектами международного права.

Классификация международных организаций

Классификация по кругу участников

 универсальные (то есть для всех государств; напр. — ООН)

 региональные (членами которых могут быть государства одного региона; напр. — Организация африканского единства, Организация американских государств)

 межрегиональные

Классификация по характеру полномочий

 межгосударственные — не ограничивающие суверенитет государства

 надгосударственные (наднациональные) — частично ограничивающие суверенитет государства: вступая в подобные организации, государства-члены добровольно передают часть своих полномочий международной организации в лице её органов.

Классификация по выполняемым функциям

 нормотворческие

 консультативные

 посреднические

 операционные

 информационные

Классификация по порядку приёма новых членов

 открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению)

 закрытые (прием с согласия первоначальных учредителей)

По своей компетенции и составу государств-участников эти организации подразделяются на:

- межгосударственные международные организации общей компетенции, деятельность которых затрагивает все сферы отношений - политическую, экономическую, культурную и т. д. (например, Организация Объединенных Наций);

-международные межправительственные организации специальной компетенции: объединения государств, деятельность которых затрагивает одну из специальных областей межгосударственных отношений, например военно-политические организации, экономические организации (МВФ), организация ООН по вопросам культуры и образования (ЮНЕСКО);

-открытые международные межправительственные организации - объединения государств, куда, принимают любое государство, отвечающее требованиям членства в них (например, Всемирная организация здравоохранения и большинство других международных организаций);

-закрытые международные межправительственные организации- объединения государств, с приемом новых членов только при согласии первоначальных учредителей (НАТО);

-универсальные международные организации, предусматривающие возможность членства в них для всех государств независимо от их региональной принадлежности (первой универсальной организацией была Лига Наций, сегодня такой организацией является ООН, а также специализированные организации и институты, входящие в ее систему);

-региональные международные межправительственные организации -объединения государств, расположенных в пределах одного региона (например, Организация американских государств, Лига арабских государств).

Компетенция международной организации - это сфера ее предметной деятельности, определяемая полномочиями, которые даны государствами-участниками. Функции международных организаций могут быть регулирующими, контрольными, оперативными и др. А их компетенция ограничена договорными рамками, очерченными государствами-участниками в договорных документах.

Наряду с международными межправительственными организациями (ММПО) существуют и международные неправительственные организации (МНПО). Отличия вторых от первых заключаются в том, что они создаются не представителями официальных государственных структур, а частными лицами и общественными объединениями нескольких государств. МНПО не являются субъектами международного права, что не мешает некоторым из них играть активную роль в современных международных отношениях.

По целям, составу участников, характеру деятельности выделяют разные виды МНПО и ММПО. Например, существуют религиозные МНПО (Экуменический совет церквей), спортивные (Международная федерация футбола - ФИФА), правозащитные («Международная амнистия»), экологические («Гринпис»), политические (Социалистический Интернационал, Международный демократический союз).

Степень вовлеченности МНПО в мировой политический процесс неодинакова. Организации политического характера непосредственно выступают в качестве субъектов мировой политики. Социалистический Интернационал участвует в решении многих международных проблем как через деятельность входящих в него партий на национальном уровне, так и прямо, вырабатывая и представляя свои предложения на различных международных форумах. «Гринпис» и «Международная амнистия» включаются в политическую деятельность не в силу своей природы, а из-за того, что сфера их деятельности неизбежно пересекается с политической сферой. Есть и неполитические МНПО, сознательно дистанцирующиеся от политики.

До настоящего времени большее значение для теории и практики международных отношений имеет не столько деятельность неправительственных, сколько деятельность международных межправительственных организаций. Международная организация — это инструмент совместного решения международных проблем, затрагивающих интересы нескольких государств или групп их граждан. Соответственно и субъектами этих организаций являются государства, их институты или объединения граждан. В уставах организаций эти субъекты именуются членами. Формально члены международной организации считаются равноправными. Так, согласно ст. 3 Устава ООН, эта организация «основана на принципе суверенного равенства всех ее членов». Уставы и уставные цели всех современных международных организаций должны соответствовать Уставу и целям ООН и членство в них должно основываться на равенстве.

Первоначально решения всех международных институтов принимались единогласно. Принцип консенсуса в деятельности этих институтов был продемонстрирован на Гаагской конференции 1899 г. Все ее решения приняты единогласно при некотором числе воздержавшихся. Но принцип консенсуса в дальнейшем оказался неработающим. Особенно негативно это сказалось в деятельности Лиги Наций, устав которой определил принцип единогласия при принятии решений. Поэтому Гаагская конференция 1930 г. установила принцип принятия решений «большинством голосов», которое варьировалось от простого большинства до трех четвертей в зависимости от важности принимаемых решений. Эти нормы закреплены в Уставе ООН и приняты другими международными институтами. Наиболее ответственные решения до сих пор принимаются путем консенсуса с несколько иным содержанием. Так, для принятия решений в Совете Безопасности ООН требуется консенсус пяти его постоянных членов. Почти во всех постоянных комиссиях решения могут считаться принятыми при условии единогласия всех их членов.

Консенсус означает равноправие и равный вес голоса, но фактически никакого равенства не существует. О каком суверенном равенстве государств может идти речь, если одни из государств - членов ООН заседают во всех ее руководящих органах, имеют возможность влиять на все принимаемые решения или инициировать принятие решений, а голос многих других государств может быть учтен только на Генеральной Ассамблее, решения которой имеют рекомендательный характер? Каждый из пяти постоянных членов Совета Безопасности (СБ) обладает при вынесении решений Советом большим весом, чем все остальные государства - члены ООН, вместе взятые, поскольку они (каждый в отдельности) вправе наложить вето на волю даже подавляющего большинства стран, входящих в ООН.

Уставы многих международных организаций, провозглашая право их членов на равенство, закрепляют фактическое неравенство. Так, вес членов МВФ при принятии решений определяется размерами внесенных ими вкладов в финансы этой организации. Все государства-члены имеют право вносить максимальную сумму, им это не запрещено, но их реальный вес в организации будет определяться фактическим взносом. Эти взносы, а соответственно вес голоса ведущих 5 членов организации, серьезно отличаются друг от друга. В то же время 43 государства — члена МВФ вместе имеют около 1% голосов.

Определителями «веса голоса» могут стать и другие, поддающиеся точному взвешиванию, факторы. Иногда число голосов для каждой страны устанавливается по соглашению сторон. Например, на совещаниях ЕС крупные страны имеют больше голосов, чем средние и малые. И здесь в качестве наглядного примера «веса голоса» может быть назван СБ ООН с его пятью постоянными и 10 непостоянными членами. Для принятия решений требуется его одобрение 9 членами СБ, в том числе и пятью постоянными членами. Если даже 14 членов СБ поддерживают решение, но против него выступает один из его постоянных членов, решение не будет принято.

Правовая основа деятельности международной организации

Правовая международных организаций основа определяется государствами-учредителями еще до ее создания. Однако постоянно меняющиеся условия жизни требуют приведения ее в соответствие с задачами дня. Это делается путем пересмотра уставов международных институтов или принятия к ним поправок. От кого бы ни исходила идея поправки и ее формулировка, вопрос этот может быть решен окончательно только специальной конференцией полномочных представителей всех государств-членов. Такая норма закреплена в ст. 109 Устава ООН и в ст. 236 ЕЭС и т. д. Согласно Уставу ООН, поправки к нему вступают в силу после того, как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы в соответствии с их конституционной процедурой двумя третями членов ООН, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. Это так называемый законодательный принцип, или принцип конституционного большинства.

Бывают случаи, когда государства - члены международных организаций выступают против принятия тех или иных поправок и отказываются ратифицировать принятые поправки. В принципе, каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой стороны, не может считаться разумным и нормальным положение, когда одно или несколько государств стоят на пути абсолютного большинства при решении международных проблем и имеют возможность навязывать ему свою волю. Поэтому практика международных организаций выработала разные варианты выхода из таких положений.

Во-первых, несогласные с желанием конституционного большинства государств решать те или иные проблемы с помощью международной организации должны или могут добровольно из нее выйти.

Во-вторых, государства - члены организации делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же время не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.

В-третьих, государства могут быть исключены из международной организации за систематическое невыполнение своих уставных обязательств.

Деятельность любой организации требует определенных расходов, а деятельность международных организаций - крупных расходов. Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждается конференцией или ассамблеей государств-членов. Расходы распределяются между всеми членами международной организации в виде взносов. Поскольку финансовые возможности государств неодинаковы, то они классифицируются по их платежеспособности. Для каждого класса устанавливается свой размер взносов, причем само государство информирует организацию о том, в составе какого класса оно готово присоединиться к ней. Многие организации устанавливают фиксированные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее материальных возможностей.

Согласно п. 161 правил процедур ООН, размеры взносов для каждой страны устанавливаются ежегодно на Генеральной Ассамблее. Член ООН, за которым числится задолженность по уплате денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее. Впрочем, Генеральная Ассамблея может разрешить такому члену участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по уважительным причинам.

Таким образом, хотя правовые нормы жизнедеятельности международных организаций сложились, считать их демократическими и справедливыми еще рано.