Правовая основа конституционной регламентации института омбудсмана в России была заложена Декларацией прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 г., которая провозгласила, что Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, как и народный депутат РСФСР. Согласно Декларации Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ; порядок осуществления функций Парламентского уполномоченного по правам человека установлен законом. Конституция РФ 1993 г. (ст. 103) предусмотрела, что к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Возведение поста Уполномоченного по правам человека в ранг конституционного в 1993 г. свидетельствует о признании обществом и государством независимого и деполитизированного органа, цель деятельности которого -гарантирование права и справедливости во взаимоотношениях гражданина и государственного аппарата. Существующий в России механизм правообеспечения до сих пор не акцентирован на защите прав человека и гражданина. Он гарантирует, скорее, государственные устои. Российскому омбудсману предстоит функционировать в стране, граждане которой не имеют личного демократического опыта, должностные лица привержены административным авторитетам, а не общеправовым принципам. Существующие механизмы разрешения жалоб на нарушения прав и свобод человека и гражданина недостаточны или неадекватны:
-
Oрганы законодательной власти имеют ограниченные возможности в области защиты гражданских и политических прав: отсутствует надлежащим образом подготовленный штат сотрудников, не хватает компетентности, опыта и времени. Кроме того, решения представителей законодательной власти неизбежно предопределяются полититческими соображениями.
-
Суды должны выполнять основную роль в процессе восстановления прав, нарушенных актами государственных органов и должностных лиц. Однако, обжалование в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц не стало распространенной практикой. Судебное обжалование имеет ряд ограничений в административной сфере. Кроме того, судебные процедуры, имеющие официальный характер, предусматривают особые правила получения, исследования и оценки доказательств. Несмотря на известную свободу усмотрения, суду надлежит руководствоваться правовыми нормами, и он не вправе выходить за рамки действующего права. Конституционный Суд РФ все еще остается элитарным институтом защиты гражданских прав ввиду усложненности оформления документов и взыскания государственной пошлины. Компетенция Конституционного Суда РФ не распространяется на целый ряд правовых актов, Конституционный Суд не вправе оценивать конституционность ненормативных актов Президента.
-
Обжалование в порядке подчиненности (в вышестоящие органы) имеет ряд недостатков, в том числе, отсутствие надлежащей независимости и беспристрастности. Политические, узковедомственные соображения могут препятствовать спаведливому разрешению жалобы вышестоящими государственными органами, должностными лицами, которые склонны защищать интересы органа (должностного лица) решения и действия которого обжалуются.
-
Некоторые граждане не прибегают к традиционным средствам правовой защиты (обращение с жалобой в вышестоящие органы прокуратуры, суды, в представительные органы власти, комитеты и комиссии Государственной Думы) ввиду того, что это требует значительных затрат времени, а процедуры формализованы и затруднительны.
-
Институт Уполномоченного по правам человека имеет много преимуществ по сравнению с существующими механизмами рассмотрения жалоб. Гарантируется помощь беспристрастного и квалифицированного органа, который действует нефоромально, безотлагательно, бесплатно. Не требуется привлечение адвоката, проведение состязательного процесса. Уполномоченный не связан строгими обязательными процедурными правилами при осуществлении своих функций: он обладает широкими дискреционными полномочиями в отношении используемых методов, способов расследования; может изменить приоритеты правозащитной деятельности, если полагает, что это послужит интересам всех заинтересованных в деле лиц и улучшит отношения между государственными органами и гражданами. Служба доступна гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства. Уполномоченный не ограничивается защитой прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, поскольку ориентируется в своей правозащитной деятельности на международные правовые стандарты.
Существуют и серьезные психологические предпосылки и мотивы учреждения поста омбудсмана в России: в общественном сознании и индивидуальном правосознании еще слабы представления о правах человека и гражданина, о механизмах защиты человеческого достоинства. Уполномоченный призван сыграть в этом отношении огромную воспитательную роль благодаря сочетанию в себе черт государственного и общественного института, специфические властные начала и демократичность. Высокая степень открытости для всех лиц и, одновременно, способность служить интересам меньшинств, политически безвластных слоев населения, балансу противоречивых общественных интересов - делает данный правовой институт привлекательным и ценным в глазах широких слоев общества. Необходимость функционирования омбудсмана признана даже в странах с развитыми системами защиты гражданских и политических прав. Тем более, он необходим в России, в правовую систему которой уже включены многие демократические правовые институты(например, Конституциoнный Суд) и формируются предпосылки создания административной юстиции. Прогнозируя тенденции развития института Омбудсмана в России можно предположить, что не исключена децентрализация функций Уполномоченного по правам человека и образование специализированных служб, Уполномоченного по делам Здравоохранения, Уполномоченного по делам тюрем, Уполномоченного по военной службе, Уполномоченного по правам национальных и этнических меньшинств, Уполномоченного по охране частной жизни. Первым Уполномоченным по правам человека, еще до принятия Федерального Конституционного закона "Об Уполномоченным по правам человека в РФ", был известный правозащитник С.Ковалев. В мае 1998 г. Государственная Дума назначила на должность Уполномоченного по правам человека РФ В.Миронова.