Тема 1: Теоретико – організаційні засади фіскального адміністрування

1. Історія виникнення понять «фіск» та «адміністрування»;

2. Місце фіскального адміністрування в системі бюджетного менеджменту;

3. Історичний розвиток системи адміністрування податків;

4. Організаційно – правові засади адміністрування податків в Україні.

1 Походження поняття «фіск» пов’язане зі становленням та розвитком Римської імперії. Первинне значення слова fiscus - корзина, здебільшого така, де зберігалися гроші, призначені до видачі (перехідні суми, незалежно від того, чи належали гроші державі або приватній особі). Звідси словом фіск стали називати будь-яку суму, яка могла бути негайно видана. У державному господарстві як республіки, так і початку імперії назва fiscus затвердилася за провінційними касами, наприклад fiscus Gallicus. Оскільки значна частина провінцій знаходилася з часів імператора Августа в імператорському управлінні, то і поняття fiscus стало уживатися все більш і більш для позначення каси, керованої імператорськими урядовцями, і протиставляється єдиній сенатській касі, aerarium; зважаючи на це і нові, чисто імператорські каси офіційно називаються fisci з надбавкою спеціального призначення: fiscus Asiaticus, Alexandrinus. Це веде до того, що і всі імператорські каси разом, а потім і все імператорське управління, одержують ім'я fiscus; те майно і кошти, що належить їм і цьому управлінню, позначається словом fiscalis, і самий термін у юристів придбаває загального технічно-юридичного значення, так само, як у нас поняття скарбниця (казна) і казенний (ag r i fiscales - казенні землі, незалежно від їх спеціального характеру і т. п.). Такому розширенню поняття значно сприяє поява центрального фінансового управління в Римі (при імператорі Клавдії), на чолі якого стоїть високопоставлений урядовець а rationibus.

Останнім часом в Україні часто застосовується запозичений із Заходу термін «адміністрування», він найбільш широко використовується в державній сфері — «державне адміністрування». За канадським «Словником термінів і концепцій державної адміністрації, політики і політології», «державне адміністрування — це багатостороння комбінація питань теорії і практики, призначена для кращого розуміння дій державної влади в її стосунках із суспільством, яким вона управляє, а також для забезпечення більшої відповідності державної політики суспільним потребам та прищеплення державній бюрократії ефективніших управлінських методів, а ще більше — необхідних громадянських достоїнств». Як галузь знання державне адміністрування основується на догмах політології і менеджменту. У західній літературі в різних контекстах споріднені терміни «адміністрування» та «менеджмент» вживаються і як синоніми, і в різних значеннях.

Вперше термін «адміністрування» був використаний міністром фінансів Франції Жаком Неккером (1732—1804) у праці «Про управленні державними доходами французького королівства». Ця праця відноситься до однієї з перших у фінансовій літературі фундаментальних наукових трактатів.

В історичній ретроспективі розвиток тієї сукупності знань, які сьогодні становлять зміст бюджетного менеджменту і бюджетного адміністрування, розпочався з фіскального адміністрування. Перші засади фіскально-адміністративної науки були розроблені так званими камералістами — представниками першої науково оформленої німецької школи економічної, фінансової та адміністративної думки, що склалася в XVI—XVIII ст.¹ Об'єктом камералістики як науки були механізми державного управління та збору доходів, призначених для задоволення державних потреб.

Поняття «фіскальне адміністрування» є значною мірою сутнісним аналогом державного адміністрування або управління, обмеженим сферою державних фінансів і функціями податкових органів. Фіскальне адміністрування є застосуванням нормативних засад і прийомів управління у сфері оподаткування. Отже, поєднавши фіск (казну) з процесами адміністрування, можна вживати поняття фіскального адміністрування в розумінні управління з боку міністерства фінансів та податкової адміністрації процесом збирання податків.

2 Синтезуючи погляди західних економістів, їхні підходи до розуміння дефініцій (термінів) (бюджетний менеджмент і фіскальне адміністрування), ми розуміємо під бюджетним менеджментом сукупність заходів форм і методів аналітичної , організаційної і оперативної діяльності персоналу фінансового відомства та інших державних інституцій, щодо формування бюджетних коштів у поєднанні з контрольними діями на всіх фазах бюджетного процесу. За допомогою бюджетного менеджменту здійснюють регулювання економічних і соціальних процесів в Україні.

Під таким кутом зору бюджетний менеджмент, або здійснення бюджетної політики є поняттям ширшим від фіскального адміністрування (у фіскальному адмініструванні адміністративних заходів більше ніж економічних, в бюджетному менеджменті навпаки). Отже, фіскальне адміністрування поряд з фіскально – податковим плануванням є невід’ємною складовою бюджетного менеджменту й означає певну сукупність методів діяльності персоналу фінансових органів з управління процесами мобілізації доходів бюджету.

Як засоби управління бюджетний менеджмент і фіскальне адміністрування передбачають процеси суспільного вибору, приймання рішень, а також ієрархічного підпорядкування і здійснення владних повноважень одних осіб відносно інших. У менеджменті переважають економічні та організаційні моменти, в адмініструванні – командно-дисциплінарні та процедурні.

3 Становлення і розвиток системи адміністрування податків залежить, насамперед, від рівня розвитку держави. Так , починаючи з XVIII ст. у багатьох європейських країнах подушні , промислові податки замінюються прибутковими, оскільки бурхливий розвиток господарства сприяв значному розшаруванню суспільства за доходами. Тобто , при відносно низькому рівні економічного життя подушний податок був найбільш ефективним і зручним джерелом отримання коштів, тому що різниця економічного становища окремих суб’єктів господарювання не була такою різкою.

Виходячи зі зростання доходів і їх диференціації постала потреба у декларуванні доходів кожним громадянином. Проте спеціальних методик перевірки цих декларацій на той час не існувало. Запорукою сумлінного виконання громадянського обов’язку, щодо сплати податків, були такі поняття як «дворянська совість і честь».

У Рос. Імп. ще з 1775р. існувало правило, згідно якого жоден купець, який заявляв про свій капітал для віднесення його до І , ІІ , або ІІІ гільдії не перевірявся, а доноси навіть не розглядалися.

Законодавчі акти в більшості європейських держав у XIX ст. також ґрунтувалися саме на делікатному і шанобливому ставленні до платників податків. Наприклад , законодавство Швейцарії навіть не передбачало можливих порушень, а в разі виявлення факту зменшення отримуваних доходів йшлося лише про додаткову сплату податків. В Австрії не вимагалося зазначати доходи з окремих джерел, платник заявляв лише загальну суму.

Проте у ХІХ ст. все більше загострювалися суперечності між традиційними патріархальними і новими капіталістичними відносинами, що спричинило суттєві зміни у психології платників. Патріотичні почуття поступово витіснялися прагненням отримувати дедалі більші прибутки, які досить часто не декларувалися. Це призводило до недоотримання бюджетами заздалегідь запланованих коштів. Отже виникла потреба у жорсткому державному контролі за всіма видами оподатковуваних доходів та майна. Почали застосовуватися штрафні санкції. Вони застосовувались не тільки за недоплату , але й за несвоєчасне неподання декларацій. У такий спосіб уряди намагалися забезпечити участь платників у всьому процесі оподаткування , що у свою чергу потребувало розвитку відповідних податкових служб.

Наприкінці ХІХ ст.. створюються податні представництва. Появлення таких підрозділів була спричинена насамперед тим, що податки в Рос. Імп. Вже забезпечували 50% надходжень до бюджету. Виходячи з цього виникла потреба в посиленні їх адміністрування. Згодом такі представництва трансформувалися в податкове управління. Тоді ж, уперше, було запроваджено посади податкових інспекторів, які мали не просто здійснювати перепис майна і збирати належні до сплати суми, а й контролювати отримані прибутки платників та їхню господарську діяльність в цілому.

Ще за часів Петра І набуло поширення таке явище , як підкуп збирачів податків і привласнення цими чиновниками частини державних грошей. Тому наприкінці 90-х років ХІХ ст. було запроваджено посаду податкового ревізора, який контролював роботу податкового інспектора.

В той час, як Росія поступово зміцнювала і розширювала діяльність фіскальних служб, для посилення контролю за платниками податків, європейські держави намагались налагоджувати довірчі відносини з такими платниками. У європейських країнах на цей час вже сформувалася система правого нагляду за діяльністю державних служб для охорони та забезпечення прав платників податків. До роботи в податкових підрозділах, крім штатних працівників, залучали представників громадськості, які брали участь у перевірках декларацій. Діяли також спеціальні апеляційні комісії для розгляду скарг платників та адміністративні суди, які вирішували суперечки , щодо питань адміністрування.

4 Фіскальне адміністрування на сучасному етапі – це механізм, що включає систему способів та організаційно правових засад відчуження уповноваженими державними органами податків і зборів (обов’язкових платежів). Воно виявляється через встановлення законодавством прав і обов’язків платників податків , правил оподаткування, повноваження органів податкової служби і інших контролюючих органів, які відповідно до ЗУ мають право проводити перевірки своєчасності, достовірності і повноти нарахування окремих податків та зборів.

Фіскальне адміністрування передбачає здійснення роботи контролюючих органів держави, щодо проходження певних етапів процесу справляння податків спільних для всіх суб’єктів оподаткування стосовно будь – яких податків:

1. Реєстрація та облік платників податків;

2. Обслуговування платників податків ( інфозабезпечення);

3. Обробка податкових декларацій;

4. Облік платежів;

5. Податковий контроль;

6. Апеляція платників податків;

7. Погашення податкового боргу.

Всі ці етапи детально висвітлені у ПКУ ( Розділ ІІ «Адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів)» ).