Зарубежный опыт планирования

В зарубежных прогнозных и аналитических центрах используются сотни прогностических эконометрических систем. Широко известна одна из первых развернутых Микромоделей национального хозяйства, разработанная лауреатом Нобелевской премии по экономике Лоуренсом Клейном. Эта модель включает 15 внутрисистемных переменных, которые определяются с помощью 12 стохастических линейных и нелинейных уравнений и четырех детерминированных тождеств. В современной России прогнозы развития национальной экономики, основных народно-хозяйственных комплексов пока еще не стали основой формирования экономической политики государства. Широко развиваются прогнозы ситуаций на валютном рынке и рынке краткосрочных ценных бумаг, но забыт опыт оптимизационного прогнозирования социальной и производственной сфер народного хозяйства. Поэтому изучение опыта зарубежных стран в области прогнозирования, особенно в АПК, представляет для нас большую ценность. Разработки в области экономического прогнозирования в зарубежных странах возникли в последней четверти XIX в. Они были связаны с попытками исследователей выявить будущие тенденции производства основных продуктов, на основе анализа поведения находившихся в их распоряжении статистических данных. Главными методами прогнозирования тогда 6ыли экспертные оценки (на основе качественного анализа рядов) и простая экстраполяция (перенесение прошлых тенденций на будущее). В начале ХХ в. были сделаны первые попытки выявления экономических индикаторов. В частности, Дж. Брукмайер уже в 1911г. пробовал использовать для прогнозирования три хронологических ряда следующих показателей: индекс банковских кредитов, индекс цен акций, индекс общей экономической активности. Дальнейшее развитие этот подход получил в 20-е годы в исследованиях Гарвардского университета, использовались так называемые «гвардейские кривые А, В, С». Кривая А представляла собой индекс стоимости ценных бумаг на бирже, кривая В - величину депозитов в банках, кривая С - норму процента. В основе выбора именно этих показателей в качестве индикаторов лежали представления, согласно которым в окрестностях поворотных точек цикла данные показатели должны были фиксировать, прежде всего, изменение экономической конъюнктуры в указанной последовательности. Мощным толчком в развитии прогнозирования и планирования за рубежом явился кризис 1929-1933 гг., заставивший искать пути выхода из него. В 30-е гг. впервые за рубежом возникает планирование на макроуровне. Прогнозы и планы становятся необходимым элементом системы регулирования экономики. Прогнозы составлялись с помощью модели "затраты - выпуск", линейного программирования, моделей системного анализа и на основе экспертных оценок. Первые планы на макроуровне охватывали финансово-бюджетную и денежно-кредитную политику и выражались в составлении национальных бюджетов. Они отличались от государственных бюджетов тем, что учитывали доходы не только государства, но и в целом по стране. В 1944г. К. Ландауэр опубликовал книгу под названием «Теория национального экономического планирования». Система планирования, предложенная автором, очень похожа на ту, которая позже стала· известна как "Индикативное планирование", в рамках которого правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. В послевоенные годы планирование на макроуровне становится предметом широких дискуссий с целью не только избежания кризисов, но и регулирования процессов распределения товаров. Национализация ряда отраслей, рост доли государственного сектора в экономике дали возможность правительствам осуществлять прямой контроль за внешней торговлей, це-нами, финансами. В 50-е гг. во многих странах произошел отход от составления национальных планов в форме бюджетов. Сформировались два новых направления. Первое связано с усложнением административного аппарата, используемого для разработки планов, второе - с расширением сферы планирования. Если на первом этапе национальные экономические планы составлялись в Министерстве финансов, то в начале 60-х годов создаются специальные плановые органы: во Франции - Генеральный комиссариат по планированию; в Японии - Экономический консультативный совет, Управление экономического планирования; в Нидерландах - Центральное плановое бюро; в Канаде - Экономический совет.(2) Необходимость макроэкономического планирования была обусловлена макроэкономической неустойчивостью, усилением степени интеграции различных хозяйственных единиц и секторов экономики, ростом доли правительства в использовании ВНП, загрязнением окружающей среды. До 70-х гг. страны осуществляли прогноз посредством национальных моделей прогнозирования. В середине 70-х гг. начинают создаваться макроэкономические модели, с помощью которых прогнозируется развитие экономики ряда стран, регионов и всего мира. Впервые они стали разрабатываться в США. Так, модель ЛИНК включает 10 национальных моделей (9 европейских стран и Японию). При разработке будущего мировой экономики ООН использовала макроэкономическую модель В. Леонтьева, состоявшую из 15 взаимосвязанных региональных моделей. Каждая страна с учетом специфики национальной экономики использует определенные подходы к прогнозированию и планированию экономических и социальных процессов, постоянно совершенствуя их применительно к изменяющимся условиям. Особенности прогнозирования и планирования целесообразно рассматривать в странах - представителях трех сложившихся в мире систем планирования и регулирования: североамериканской, представителями которой являются США и Канада; азиатской - Япония и Южная Корея; европейской Франция и Швеция. Лидером Западного мира в прогнозировании являются США.

Франция. К 1960 г. у французских проектировщиков сформировалось убеждение, что решать проблемы прогнозирования и планирования в стране, в частности проблемы регулирования роста Парижа, можно только в общенациональном масштабе на территории всей страны. Вслед за проектами территориального планирования отдельных районов возникает концепция всеохватывающей системы планирования по 21 экономическому району; формируется система институтов и организаций, осуществляющих разработку проектов и контроль за их реализацией.

В 1963 г. была учреждена Комиссия по организации и использованию территории, пользующаяся авторитетом и, по-существу, подчиненная премьер-министру. Члены этой комиссии сосредотачивают свою деятельность на организации использования территории и проведению работ по расселению.

В Великобритании прогнозирование и планирование территории получили свое развитие уже в первые послевоенные годы. На их основе осуществлялся крупнейший градостроительный эксперимент – мероприятия по ограничению развития Большого Лондона и сооружению новых городов.

Строительство городов-спутников – наиболее известный результат работ в области прогнозирования и планирования. Менее известны рекомендации по функциональному зонированию территории, развитию сети коммуникаций и системы расселения, намеченные в проектах.

В 1960 гг. в стране осознается необходимость единой национальной политики в области территориального планирования и ее более тесной связи с региональной политикой.

В 1965 г. территория Великобритании была разделена на 10 метропольных районов с региональными центрами, в которых создаются бюро по планированию. В планах развития страны впервые разработан раздел регионального планирования и указано, что региональная политика является неотъемлемой частью государственного планирования.(3)

Значительный опыт по прогнозированию и планированию накоплен и в Германии. Еще в начале ХХ в. был основан Союз расселения Рурского бассейна. В отличие от Франции с ее традиционно высокой централизацией власти, Германия использует децентрализованную систему административно-территориального устройства. В Германии существует 16 земель («субъекты Федерации»), 29 округов, 324 административных района, 110 городов. В компетенции Федерации находятся общие установки по территориальному прогнозированию и планированию; межземельные вопросы организации территории; важнейшие транспортные магистрали; территории, особенно важные в национальном масштабе для экономического развития и оздоровления окружающей среды. Данные координационные функции выполняет Федеральное министерство территориальной организации, строительства и градостроительства.

Основные функции по территориальному прогнозированию, планированию и регулированию расселения переданы землям, где эти функции осуществляются непосредственно, таким образом, организационная структура на уровне земель весьма различна. Столь же различна организация территориального планирования на уровнях ниже земельного: здесь многочисленны модели регионального планирования с учетом разной величины и состава земель.

Общим в прогнозировании и планировании территории для разных земель и регионов в Германии является особое внимание к охране окружающей среды, ландшафтным проблемам, выявлению осей и центров развития. Исключительное внимание придается общественному обсуждению проектов на всех стадиях их разработки и реализации.

В Италии традиции разработки проектов территориального планирования восходят к времена Возрождения. Еще в XVI в. Леонардо да Винчи разработал первую в истории районную планировку Тосканы.

Современные разработки в этой области связаны, в частности, с решением наиболее острой для Италии региональной проблемы – подъема отстающего Юга. Проблема настолько остра, что, как известно, на быстро развивающемся Севере Италии, вынужденном оплачивать мероприятия по развитию Юга, возникло даже сепаратистское движение за отделение от Италии.

Нидерланды. По размерам территории (44 тыс. км²) и численности населения (15 млн. человек) страна близка к соответствующим показателям Московского региона.

Правовое регулирование работ по территориальному прогнозированию, планированию и градостроительству осуществляется здесь на основе двух законодательных актов: закона об организации территории (одобренном в 1962 г.) и развивающем его Декретом об организации территории (принятом в 1965 г.).

В соответствии с указанными законодательными актами организацию территории в стране регулируют следующие государственные органы:

- Генеральные штаты (двухпалатный парламент»);

- «Корона» (королевская власть и правительство);

- Государственный совет, занимающийся судопроизводством и оказывающий помощь Короне при подготовке и принятии решений;

- Кабинет министров;

- Совет министров по вопросам организации территории и оздоровлению окружающей среды;

- Национальный комитет по организации территории – подготовительный, экспертный и консультативный орган.

Законодательно установлено, что за все мероприятия, планы и проекты, относящиеся к сфере государственной политики в области рациональной организации территории, несут ответственность министры, в компетенцию которых входят указанные планы и мероприятия. Создан Консультативный совет по организации территории для учета мнения общественности при подготовке и реализации политики по развитию территории.

Таким образом, деятельность по развитию территории регулируется сложной многоступенчатой системой органов на общегосударственном уровне, дополняемой системой органов на региональном уровне.

 

Для оценки опыта и проблем районной планировки в Европе важное значение имеет деятельность Совета Европы в области пространственного планирования, включая разработанные в рамках этого Совета Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского континента, к которым официально присоединилась Россия.

Европейская конференция министров пространственного планирования Совета Европы объединяет 45 государств Европы, движимых, как указано в документах Совета, единым стремлением к устойчивому пространственному развитию европейского континента.(4)

 

В США до начала 1960-х гг. территориальное планирование осуществлялось по сравнительно не многим районам, главным образом на средства штатов, муниципальных властей и частных организаций.

После 1960 в США усиливается внимание к региональным проблемам и проблемам городов, что связано с обострением социальной и планировочной ситуации в крупнейших городах и агломерациях, с депрессивным развитием ряда районов и расширением государственных вложений в освоение новых районов.

В этот период наряду с многочисленными проектировками, осуществляемыми по инициативе местных властей и частных организаций, разрабатываются крупные федеральные программы, стимулирующие развитие территориального планирования. Создаются специальные комиссии по разработке проектов территориального планирования крупных регионов. Резко расширились проектные работы, теоретические и методические исследования в области проектирования районов.

Не смотря на большой объем строительства и наличие многих, чаще всего плохо согласованных друг с другом федеральных и местных программ, американская модель градостроительного регулирования весьма скептически оценивается специалистами. Происходило это из-за того, что на федеральном уровне вопросы жилищного строительства, транспорта, сельского хозяйства, национальных парков, водного хозяйства находились в компетенции разных ведомств, нередко плохо согласовывавших свои решения. К тому же структуры органов управления и характер разработок изменялись от штата к штату.

На местном уровне свою деятельность на одной и той же территории осуществляли множества агентств и советов, никоим образом не координируясь центральными учреждениями.

В Японии в 1960-х гг. локальные проектировки по отдельным районам сменяются широкими планам и проектами, охватывающими всю территорию страны. Таковы План всестороннего развития территории страны, Закон о поощрении промышленного развития слаборазвитых районов, Общий план национального развития и другие правительственные программы. Существенно изменяется подход к планированию региональных мероприятий, который приобретает более комплексный характер.

В странах Восточной Европы территориальное планирование получило значительное развитие, тесно связанное в свое время с использованием опыта СССР.

В этих странах было выполнено большое число проектов районной планировки: столичных агломераций, крупных горнопромышленных районов, приморских портовых и промышленных районов, курортных районов.

В последние десятилетия XX в. работы по планированию территории в бывших социалистических странах расширились; началась разработка схем и проектов, охватывающих всю территорию этих стран; были созданы специализированные институты территориального планирования; принимался ряд правительственных решений, устанавливающих задачи и порядок разработки территориального планирования.(5)