2. Анализ исполнения республиканского бюджета за 2006-2008 гг

Исполнение доходной части бюджета.

Исполнение поступлений в республиканский бюджет за 2008 год составили 978,4 млрд.тенге, или 104,7% к годовому плану. Налоговые и неналоговые поступления, доходы от операций с капиталом составили 105,6% или 895 млрд.тенге, при плане около 848 млрд.тенге. Основную долю в структуре доходов республиканского бюджета составляют налоговые поступления - 91,2%, неналоговые поступления - 8,1%, поступления доходов от операций с капиталом -0,7%.

Исполнение налоговых поступлений.

В целом, исполнение поступлений по видам налогов в 2008 году оставляет: по корпоративному подоходному налогу (включая корпоративный подоходный налог от организаций сырьевого сектора) выполнен на 115,4 %, при плане 331,8 млрд.тенге, фактически поступило 382,8 млрд.тенге. Анализ динамики поступления корпоративного подоходного налога по данным Министерства финансов РК за 2006-2007 годы показывает положительную динамику поступлений по годам, но в то же время наблюдается неравномерность поступлений данного вида налога по месяцам.

Исполнение поступлений по этому налогу от организаций сырьевого сектора составило 81,2%, или при плане 72,4 млрд. тенге, поступило 58,8 млрд.тенге. Неисполнение по данному виду налога объясняется не поступлением сумм от продажи доли участия по Северному Каспию.

Исполнение поступлений от других плательщиков корпоративного подоходного налога составило 124,9%.По мнению Правительства РК, положительная динамика поступлений корпоративного подоходного налога в 2004 году обеспечена ростом ВВП и объема промышленного производства, индекса цен реализации и администрированием авансовых платежей.

Фактическое поступление налогов в государственный бюджет по перечню организаций сырьевого сектора за 2006 год оставляет 108,4 млрд. тенге, 2007 год 124,7 млрд. тенге, 2008 год 73,2 млрд. тенге.

По данным Министерства финансов РК фактическая налоговая нагрузка по крупным налогоплательщикам за 2004-2008 год, с учетом всех структурных подразделений имеет почти стабильную тенденцию и не увеличивается. По ТОО "Тенгизшевроил" КНН в 2004году 17,5%, в 2005 году-23,6%, 2006 году- 15,0%, 2007 году- 24,4%, 2008 году-28,0%. Что касается предприятий ОАО "ПетроКазахстан Кумколь Ресорсиз" то с 2004 по 2008 год КНН имеет тенденцию к снижению, от 33,3% до 21,4% в 2008 году. В 2005 КНН был 38,0%. КНН по ОАО " "Каражамбасмунай" имеет, наоборот, тенденцию к увеличению и составляет в 2008 году 24,0%, против 6,0% в 2004 году. Наиболее высокие КНН у подразделений ЗАО НК "Казмунайгаз". Таких как ОАО "Эмбамунайгаз"- 51,7% в 2008 году, ЗАО "НК "КазМунайгаз" - 42,8% в 2008 году. КНН предприятий по добыче металлургических руд, металлургической промышленности и производства готовых металлических изделий значительно ниже, в пределах от 3,5% до 23,9%.

Очевидно, сложившееся соотношение по КНН добывающих отраслей связанна, прежде всего, с объемами по добыче и производству. В то же время, ни Правительство, ни Министерство финансов РК, ни Счетный комитет РК не дают какой либо оценки по нагрузке КНН, с целью выявления резервов роста налоговых платежей в доход республиканского бюджета. Не произведены и не представлены на рассмотрение Парламента РК анализ по оценке финансово-экономической деятельности компаний крупных налогоплательщиков, величине возможного увеличения поступлений по всем видам платежей в доход бюджета государства.

В 2008 году, в связи с сокращением перечня организаций сырьевого сектора, формирующих Национальный фонд РК корпоративные налоги по подоходному налогу от исключенных из перечня компаний полностью поступали в республиканский бюджет, а в 2007 году они распределялись между республиканским и национальным фондом.

Исполнение по НДС составило 94,1%. При этом, исполнение по НДС на произведенные товары, выполненные работы и оказанные услуги на территории Республики Казахстан, и за нерезидента составило 69,5%, или при плане 71,4 млрд. тенге фактически поступило 49,6 млрд. тенге.

Основной причиной неисполнения является возмещение НДС экспортерам, согласно представленным заявлениям на возврат НДС. В целом по республике в 2008 году возмещено НДС по нулевой ставке в сумме 90,9 млрд. тенге, или на 29,4 млрд. тенге больше, чем за аналогичный период прошлого года.

На 1 января 2009 года сумма НДС, подлежащая возмещению из республиканского бюджета составляла, 95,3 млрд.тенге и по сравнению с началом 2008 года возросла на 39,8%. Темпы роста возмещения по НДС, как отмечают Счетный комитет, опережают темпы роста поступлений НДС. В 2008 году, по сравнению с 2007 годом рост поступлений НДС составил 7,5%, а сумма возмещения НДС- 47,8 %. Сумма возмещения экспортерам увеличилась с 61,5 млрд. тенге или 40,8% от суммы поступлений НДС на произведенные товары, оказанные услуги на территории РК и НДС за нерезидента в 2007 году до 90,9 млрд.тенге или 56,1% в 2008 году, соответственно. Кроме того, Счетным комитетом установлено, что в отчете Ф.1-Н "О суммах поступлений налогов и платежей в бюджет" не были отражены средства в сумме 13,2 млрд.тенге., возмещенные дипломатическим и приравненным к ним представительствам, по приобретенным за счет средств грантов товарам и услугам, по заключенным контрактам. В результате, из республиканского бюджета в 2008 году было возмещено НДС на общую сумму 104,1 млрд.тенге, или 64,3% от суммы поступлений НДС, а не 90,9 млрд.тенге, как отражено в отчете Правительства РК.

Несмотря на осуществляемые меры по совершенствованию бюджетно-налогового законодательства и усилению налогового администрирования, многие проблемы до сих пор не решены. В республике нормативно-методическое обеспечение возврата НДС по оборотам, облагаемым по нулевой ставке, осуществляется не на должном уровне и не обеспечивает в отдельных случаях своевременное и обоснованное возмещение НДС. Не разработаны и не утверждены порядок назначения проверки поставщика-плательщика НДС и методика возмещения НДС по услугам международных перевозок. В результате отсутствия данной методики по состоянию на 1 апреля 2008 года в Налоговом комитете города Астаны находятся заявления, представленные АО "НК "Казахстан темір жолы" на возврат НДС на сумму 13,2 млрд.тенге. Таким образом, неисполнение требований налогового законодательства, а именно - принятие методики в случае разового возмещения указанной суммы, по мнению Счетного комитета, может привести к увеличению нагрузки на республиканский бюджет.

Принятие совместного приказа, утвердившего Правила взаимодействия органов налоговой службы, прокуратуры, таможенных органов и органов финансовой полиции по противодействию неправомерному возврату налога на добавленную стоимость при проведении налоговых проверок по оборотам, облагаемых по нулевой ставке в таможенном режиме экспорта товаров, усилив контроль в вопросах предотвращения необоснованного возврата НДС, одновременно создало условия затягивания процедуры возврата НДС. Это обстоятельство приводит к систематическим нарушениям налогового законодательства по сроку возврата НДС. Так, например, по причине отсутствия заключений указанных в совместном приказе органов по проверке ЗАО "НИК Казатомпром", по истечении 5 месяцев возврат НДС из бюджета в размере 1,1 млрд.тенге все еще не произведен.

Так, контролем Счетного комитета также установлено, что в налоговом комитете г.Алматы в 2007 году доля своевременно проверенных зарегистрированных заявлений, по которым возвращен НДС, составила 37% от их общего числа, а в 2008 году - только 17,0 процента. В 2008 году по Актюбинской области с нарушением сроков возврата были возмещены НДС по 30 заявлениям плательщиков на сумму 6,7 млрд.тенге. В отдельных случаях не выполняются нормы пункта 1 Статьи 252 Налогового кодекса, согласно которой возврат НДС должен проводиться в течение 60 рабочих дней, в то время как фактические сроки возврата достигают 180 и более дней. В результате с каждым годом увеличиваются суммы возмещения НДС на начало следующего финансового года.

В результате отсутствия качественного мониторинга в течение года происходит неравномерное возмещение сумм НДС из республиканского бюджета. Так, в среднем ежемесячно до декабря 2008 года сумма возмещения составляла 5,9 млрд.тенге. В декабре 2008 года суммы возмещения НДС составили более 26 млрд.тенге или 29,0% от всей возмещенной суммы за 2008 год. Это, в определенной мере повлияло, на увеличение денежной массы и на уровень инфляции в январе 2009 года, а также на уменьшение доходной части республиканского бюджета за 2008 год.

Закрепленная в Налоговом кодексе норма, согласно которой для отнесения в зачет сумм НДС достаточно наличия счета-фактуры и соблюдения условия, что получатель товаров (работ, услуг) является плательщиком НДС, по мнению Счетного комитета, недостаточная для возмещения из республиканского бюджета заявленных к возврату сумм НДС. В результате, данная норма позволяет использовать схемы уклонения от уплаты налоговых и других платежей путем создания фирм "однодневок" из-за отсутствия нормативно закрепленной ответственности за принятие в зачет фиктивного счета-фактуры. Отдельным крупным предприятиям, использующим фиктивные счета-фактуры фирм "однодневок" необоснованно возвращаются суммы НДС из республиканского бюджета.

Проведенный анализ показывает, что широкое распространение получили схемы, связанные с получением возмещения сумм НДС, оплаченного налогоплательщиками поставщикам товароматериальных ценностей, без уплаты последними сумм налога в бюджет. По итогам проверок Счетным комитетом еще в 2007 году было указано на несовершенство законодательства в области возмещения НДС и указывалась на необходимость разработки и утверждения методики возврата НДС по "нулевой ставке" по международным перевозкам. По информации правительства эта методика на сегодняшний день все еще находится на стадии согласования.

По итогам проверки Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета не в полной мере выполнялась Статья 6 Закона РК "О республиканском бюджете за 2008 год", также как и в 2007 году. Поступления НДС от акционерных обществ - национальных компаний исполнены в сумме 5,2 млрд.тенге,( с учетом сумм возмещения из республиканского бюджета НДС по "нулевой ставке" в размере 8,3 млрд.тенге.) или меньше на 448,4 млн.тенге от утвержденного показателя.

Поступления по акцизу на сырую нефть, включая газовый конденсат, произведенную на территории Казахстана выполнен всего на 56%. При этом такое снижение объясняют уменьшением реализации нефти на внутреннем рынке.

Особо необходимо отметить выполнение плана по таможенным платежам, доначисленным в результате проведения независимой экспертизы таможенной стоимости ввозимых товаров, которые выполнены на 99 %.

Методика планирования этого показателя абсолютно не ясна, так как правительство не может заранее предположить, сколько будет выявлено фактов занижения стоимости завозимых товаров и сколько будет доначислено таможенных платежей по этим фактам. Необходимо отметить значительное увеличение поступлений по штрафным санкциям, которые составили 2,4 млрд.тенге или рост на 159,2%. Перевыполнение плана связано со значительным увеличением количества предъявляемых штрафов.

В республике возмещение НДС по "нулевой" ставке, в основном, производится крупным организациям, экспортирующим нефть, металл и другое сырье, а также фирмам-посредникам, приобретающим товары отечественных производителей и поставляющим их на экспорт. Следовательно, действующий механизм возврата НДС не направлен на поддержку и стимулирование экспортоориентированных товаропроизводителей, производящих и реализующих готовые товары с высокой добавленной стоимостью и услуг.

По оценке Счетного комитета, удельный вес возмещения НДС от экспорта лома цветных и черных металлов будет расти, так как их экспорт с 2009 года стал облагаться НДС "по нулевой" ставке (с июля 2006 года возмещение НДС от экспорта лома было отменено). При этом суммы возмещения НДС будут значительными, так как в 2005 году только по городу Алматы было возмещено более 2,7 млрд. тенге или 73,9% от общей суммы возмещения НДС по "нулевой" ставке.

Участникам внешнеэкономической деятельности, не уплачивающим в соответствии с нормативно-правовыми актами Правительства экспортные таможенные пошлины за вывоз лома черных и цветных металлов по отдельным товарным позициям из республиканского бюджета, возмещаются значительные суммы НДС. Так, по оценке Комитета таможенного контроля Министерства финансов РК, за 2008 год по товарным позициям "лотки, желоба из черных металлов", отходы и лом из черных металлов" при применении ставки экспортной пошлины (35,0%, но не менее 40 евро за тонну) дополнительные поступления в республиканский бюджет по вывозным таможенным пошлинам составили бы в общей сумме 8,9 млрд. тенге.

По мнению Счетного комитета целесообразно отменить обложение по "нулевой" ставке по оборотам на экспорт лома цветных и черных металлов и по реализации услуг.

В отчете формы 1-Н "О суммах поступлений налогов и платежей в бюджет Налогового комитета Министерства финансов РК не предусмотрена норма отражения сумм НДС, возмещенного дипломатическим и приравненным к ним представительствам и товарам, приобретенным за счет гранта. Это приводит к искажению налоговой отчетности. Так, проведенным Счетным комитетом контроль в городе Алматы показал, что в отчете формы 1-Н только за 2007-2008 годы и 2 месяца 2009 года не отражено возмещение НДС из республиканского бюджета на сумму 669,7 млн. тенге. Счетным комитетом установлены факты, когда для создания видимого благополучия суммы НДС, предъявленные к возмещению, перечислялись на коды налогов, по которым наблюдалось неисполнение утвержденных показателей. В частности, Налоговым комитетом по Карагандинской области 25 декабря 2007 года необоснованно произведен зачет 340.0 млн.тенге НДС, подлежащего возврату налогоплательщику ОАО "ИспатКармет" на специфику "Бонусы" при отсутствии задолженности. В результате, за 2007 год показатель "Бонусы" выполнен на 103,5% или в сумме 4,2 млн.тенге. налоговый комитет Министерства финансов РК 22 января 2008 года дал разрешение на проведение возврата ОАО "Испат Кармет" данной суммы.

Вышеуказанные факты свидетельствуют о недостатках в механизме администрирования НДС, включая процедуру возмещения НДС по "нулевой" ставке из республиканского бюджета.

НДС, доначисленный в результате проведения независимой экспертизы таможенной стоимости товаров, импортируемых в Казахстан, исполнен на сумму 1,5 млрд.тенге, или на 46,7%, в результате недопоступило в доход бюджета 1,8 млрд. тенге. Независимыми экспертами и таможенными органами не уделяется должного внимания таможенной стоимости товаров, импортируемых крупными участниками внешнеэкономической деятельности, такими как ООО "Испат Кармет", ОАО "Корпорация Казахмыс" и другими.

Следует обратить внимание на тенденцию снижения поступлений по акцизам. По данным Министерства финансов РК администрирование данного налога осуществляется с 2003 года на местном уровне, а по показателям снижение поступлений произошло на 50 и более процентов.

Исполнение расходной части бюджета.

В 2008 году в полном объеме исполнены двадцать четыре статьи Закона "О республиканском бюджете на 2008 год", нормативный характер носят семь, двадцать одна исполнена не в полном объеме, а две статьи не исполнены.

Расходы республиканского бюджета осуществлялись по 437 бюджетным программ, исполнение составило 96,9% к плану или 995,6 млрд. тенге, остались неосвоенными более 31 млрд.тенге.

Годовые утвержденные назначения по 167 бюджетным программам развития выполнены на 96,3% и составили 287,8 млрд.тенге или 30,3% затрат республиканского бюджета. Не исполнены в полном объеме 72 бюджетных программ, а также не освоены средства по 4 программам развития.

О коэффициенте налоговой нагрузки на крупных налогоплательщиков.

В соответствии со среднесрочной фискальной политикой в целях обеспечения стратегической направленности бюджетного планирования, исключения влияния колебаний курса валюты на мировом рынке, обеспечения доходности бюджетов предусмотрено проведение активной налогово-бюджетной политики, направленной на снижение налоговой нагрузки и стимулирование экономического роста и легализации доходов отдельных категорий граждан.

В 2008 году сумма поступлений корпоративного подоходного налога от организаций нефтяного сектора составила 265,5 млрд.тенге, в 2009 году предполагается поступлений от юридических лиц по нефтяному сектору 314,6 млрд.тенге, что составит 4,8 % к ВВП. В соответствии с утвержденным бюджетом на 2005 год предполагается поступлений корпоративного подоходного налога в республиканский бюджет и Национальный нефтяной фонд на сумму 196,2 млрд. тенге, в том числе в РБ -107,1 млрд.тенге, Национальный фонд 89,1 млрд.тенге.

Поступлений за использование природных и других ресурсов в 2008 году 138,6 млрд.тенге, прогноз на 2009 год 209,2 млрд. тенге., что составляет 2,5 и 3,2 процента к ВВП.

В республиканском бюджете на 2008 год не были предусмотрены поступления рентного налога на экспортируемую сырую нефть. Вместе с тем, фактические поступления рентного налога в 2008 году составили 944,0 млн.тенге. По оценке Счетного комитета, при объеме экспорта около 50,0 млн. тонн сырой нефти, из которого налогообложению должны были подлежать около 2 млн. тонн (4,75 от общего объема экспорта), и средней экспортной цене 23,0 долл. США за один баррель (с учетом транспортных и других расходов в доход республиканского бюджета в отчетном году могло дополнительно поступить порядка 6,0 млрд. тенге рентного налога.

Анализ динамики коэффициента налоговой нагрузки по крупным налогоплательщикам за 2004-2008 год показывает, что увеличения налоговой нагрузки по крупным налогоплательщикам, осуществляющим добычу сырой нефти, не наблюдается. В 2004 году КНН нефтедобывающих компаний составил 13%, в 2005 году- 18%, 2006 году произошло снижение КНН - 14%. Для большинства из крупным налогоплательщиков за 2007-2008 годы произошло увеличение налоговой нагрузки. Коэффициент налоговой нагрузки по налогоплательщика, осуществляющим добычу угля, лигнита и торфа, в 2007 году составила 14,0%, в 2008 году -16,5%; добыче урановой руды и ториевой руд - 3,0% и 10,8%; добычу металлургических руд - 11,7% и 19,0%; производство пищевых продуктов (не включая напитки и табак) - 13,3% и 13,7%; производство и распределение электроэнергии, газа и воды -16,5% и 20,2% соответственно.

Неосвоение средств по администраторами бюджетных программ.

Неполное освоение средств республиканского бюджета допущено 30 администраторами бюджетных программ в общей сумме более 31 млрд.тенге.

В том числе Министерством финансов РК недоосвоено 5,5 млрд.тенге, Агентством РК по информатизации и связи 5,0 млрд.тенге, Министерством труда и социальной защиты населения РК -4,4 млрд.тенге, Агентством РК по государственным материальным резервам 3,8 млрд. тенге, Министерством обороны РК -3,4 млрд.тенге, Министерством индустрии и торговли РК -2,4 млрд.тенге, Министерством сельского хозяйства РК - 1,3 млрд. тенге (наибольшее количество программ неисполненных не в полном объеме -33 программы), Министерством транспорта и коммуникаций РК - 1,5 млрд.тенге, Министерством образования и науки - 0, 8 млрд.тенге, Министерством здравоохранении - 0,8 млрд.тенге, Агентством таможенного контроля РК - 0,6 млрд.тенге и т.д.

Основная причина неосвоения средств республиканского бюджета - отсутствие ответственности первых руководителей государственных органов за не исполнение закона о республиканском бюджете, слабая подготовка конкурсных документов и не своевременность проведения процедур по государственным закупкам, низкое качество проектно-сметной документации, несовершенство нормативно-правовой базы для финансирования, а также не отработанность механизма реализации отдельных бюджетных программ, отсутствие эффективной схемы финансирования государственных и отраслевых программ.

В рамках реализации бюджетных инвестиционных проектов (программ), финансируемых за счет средств республиканского бюджета, в 2008 году реализовывались свыше 400 инвестиционных проектов на общую сумму 194,8 млрд.тенге. Проведенный Счетным комитетом анализ показал, что отдельные из них реализованы неэффективно.