Участие прокурора в гражданском процессе. Права и обязанности прокурора: общие и специальные. Проблема правового регулирования вступления прокурора в процесс, начатый другими лицами.

Прокурор является лицом, участвующим в деле при рассмотрении экономических и иных споров в арбитражном процессе.

Прокурор относится к той группе лиц, участвующих в деле, которые имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, всегда выступают от своего имени, но в защиту интересов других лиц.

Правовой статус прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и имеющих целью обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, предопределяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия по участию в арбитражном процессе (п. п. 1, 2 ст. 1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. с изменениями от 1 января 2002 г.).

Существенной особенностью участия прокурора в арбитражном процессе является то обстоятельство, что если иные лица, участвующие в деле, как правило, участвуют в арбитражном процессе в защиту собственных интересов, то прокурор принимает участие в арбитражном процессе в основном в защиту общественных или государственных интересов (ст. 52 АПК РФ).

Так, в 2005 г. с участием прокурора было рассмотрено 9050 дел, требований удовлетворено в 46,5% случаях <*>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2006. N 5. С. 7.

На прокурора распространяются все процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в деле (ст. 41 АПК РФ).

Но наряду с этим прокурор отличается от других лиц, участвующих в деле, поскольку он является должностным лицом правоохранительного органа - прокуратуры, одной из основных функций которой является надзор за точным и единообразным исполнением закона.

Необходимость участия прокурора в арбитражном процессе обусловлена важностью той роли, которую играют арбитражные суды в реализации задач судопроизводства <*>.

--------------------------------

<*> "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве". Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 20.

В Приказе Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. подчеркивается: "На всех стадиях арбитражного процесса прокурорам определять свою позицию в строгом соответствии с требованиями закона, материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон" <*>.

--------------------------------

<*> Яковлев Н.М. Деятельность прокуратуры Российской Федерации по обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Участие прокурора в арбитражном процессе регламентируется нормами ст. 52 АПК РФ, которая предусматривает право прокурора на обращение в арбитражный суд в предусмотренных законом случаях.

Нормы ст. 52 АПК существенно изменили процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе.

В основном это обусловлено тем, что закон ограничил право прокурора предъявлять иски, указав перечень дел, перечисленных в п. 1 ст. 52 АПК РФ. В основном это иски, связанные с защитой государственных или общественных интересов.

Так, прокурор может обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <*>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 2. С. 82; N 3; 2003. N 10. С. 90; N 11. С. 94.

Вместе с тем право на предъявление иска прокурор имеет только по определенным категориям экономических споров с иском о признании недействительными сделок, совершенными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований <*>.

--------------------------------

<*> Там же. 2003. N 7. С. 29.

Кроме того, прокурору предоставлено право обращения в суд с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (ч. 3 ст. 52 АПК РФ). Прокурор имеет право отказать от иска, предъявленного им в защиту интересов других лиц. Однако отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле (ч. 4 ст. 52 АПК РФ).

Очевидно, под участием истца в деле следует понимать тот случай, когда истец в материально-правовом смысле в защиту интересов которого предъявлен иск прокурором, извещен надлежащим образом и участвует в процессе.

Таким образом, иск прокурора или представление, направляемые в арбитражный суд, являются средствами прокурорского реагирования на нарушения законности, обнаруженные в процессе осуществления его надзорной функции.

Обращению в суд прокурора предшествует проверка исполнения закона на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о его нарушении. Альтернатива полномочий прокурора, закрепленная в законодательстве, позволяет сделать вывод, что правовая природа представления в порядке общего надзора и обращения в арбитражный суд с иском едина - это нарушение законности, а выбор средств реагирования зависит от прокурора и компетентных органов, их рассматривающих.

Прокурор всегда должен обращаться в суд только в случае обнаружения нарушения закона, прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц, невозможности устранить это нарушение другими средствами.

Предъявляя иск, прокурор занимает положение процессуального истца, в то время как истцом в материальном смысле является то лицо, в защиту интересов которого предъявлен иск прокурором.

Примером участия в процессе прокурора, когда он выступает как процессуальный истец, является иск прокурора Московской области по делу, где истцом указана администрация г. Долгопрудного Московской области <*>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2004. N 2. С. 58.

Важно иметь в виду, что прокурор имеет право обращаться в арбитражный суд и возбуждать производство по делу путем предъявления иска или путем подачи заявления независимо от того, имеется ли в этом волеизъявление субъектов спорного материально-правового отношения, в защиту прав и охраняемых законом интересов которых прокурор обратился в арбитражный суд.

Решая вопрос о предъявлении иска в защиту интересов других лиц, прокурор должен исходить из того, насколько нарушены их права или охраняемые законом интересы, когда они сами не могут обратиться в суд в свою защиту по уважительным причинам.

Согласно закону обращение в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации направляет Генеральный прокурор Российской Федерации или заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, в арбитражный суд субъекта Российской Федерации направляют также прокурор субъекта Российской Федерации или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры или их заместители (ч. 2 ст. 52 АПК РФ).

Основания, по которым прокурорам следует предъявлять иски, отмечен в Приказе Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г. N 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе".

Согласно п. 2 данного Приказа при решении вопросов о подготовке и предъявлении исков предлагается считать необходимым вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях:

выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском (по делам приватизации, несостоятельности);

занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;

нарушений природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;

невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;

несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации и др.

Приказ N 20 Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" предусматривает две формы участия прокурора в арбитражном процессе: 1) предъявление исков и подача заявлений по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК, и 2) вступление в процесс на любой стадии процесса по делам указанных категорий в порядке ч. 5 ст. 52 АПК РФ (п. 2 Приказа).

Согласно п. 6 Приказа предусмотрено обязательное участие в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, которые возбуждены по искам и заявлениям прокуроров, а также в стадии судебного разбирательства апелляционной и кассационной инстанций (п. 6).

Участие прокурора в арбитражном процессе возможно также в стадии пересмотра судебных актов в порядке надзора. Согласно ст. 292 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов Российской Федерации могут быть пересмотрены в порядке надзора по представлению прокуроров. В ст. 52 АПК РФ указан перечень дел, которые могут быть возбуждены по иску или заявлению прокурора.

При предъявлении исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей предлагается предъявлять подобные иски в первую очередь в защиту предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц. Иски в интересах иных юридических лиц следует предъявлять в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общественных (публичных) интересов (срывы выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.) <*>.

--------------------------------

<*> Вестник ВАС РФ. 2002. N 2. С. 17.

Иск прокурора может привести к осложнениям процесса по субъектному составу. Так, по конкретному делу по иску прокурора области к нескольким соответчикам о признании недействительной сделки в виде закрытия счета в местном отделении Сбербанка в качестве третьего лица на стороне ответчика было привлечено Главное управление Сбербанка России по области <*>.

--------------------------------

<*> Там же. N 10. С. 34.

Прокурор может предъявить иск также и в защиту интересов конкретных лиц. Так, прокурор Кабардино-Балкарской Республики предъявил иск к Министерству имущественных и земельных отношений республики и Кабардино-Балкарской таможне в интересах государственного учреждения - управления Федеральной почтовой связи Кабардино-Балкарской Республики <*>.

--------------------------------

<*> Там же. N 11. С. 41.

При решении вопроса о принятии искового заявления прокурора к производству арбитражного суда в случае предъявления им иска в защиту интересов других лиц арбитражный суд должен проверить наличие права на предъявление иска и других условий реализации права на предъявление иска, а в случае их отсутствия возвратить исковое заявление по основаниям, предусмотренным в законе.

К иску прокурора не применяются требования об уплате государственной пошлины и принятии мер к непосредственному урегулированию спора.

Помимо возбуждения дела в арбитражном суде прокурору предоставлено право вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии процесса. Согласно закону по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).

При этом он обладает всем объемом процессуальных прав и обязанностей лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Данные указания закона позволяют прокурору вступить в процесс, начатый другими лицами, уже со стадии подготовки дела к судебному разбирательству и участвовать в рассмотрении дела в стадии судебного разбирательства, а также при пересмотре актов арбитражных судов в стадии надзорного производства и в стадии исполнения судебных актов <*>.

--------------------------------

<*> Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами (указание Генерального прокурора Российской Федерации от 6 января 1999 г.). См. также: Типовая модель изучения арбитражного дела прокурором на предмет законности и обоснованности состоявшихся по нему судебных актов.

Согласно указанию председателя ВАС РФ, данному в связи с Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве", арбитражные суды субъектов РФ, федеральные арбитражные суды округов должны уведомлять органы прокуратуры о назначении к слушанию дел, предусмотренных ч. ч. 1 и 5 ст. 52 АПК РФ (речь идет об оспаривании нормативных правовых актов) в целях возможного вступления прокурора в дело.

Поскольку действующий АПК РФ не предусматривает возможности истребования дел из арбитражного суда должностными лицами органов прокуратуры, арбитражные суды должны оказывать им содействие в ознакомлении с материалами дела в суде.

Таким образом, в целях обеспечения законности прокурор вправе по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ вступить в дело на любой стадии арбитражного процесса, имея процессуальные права и обязанности лица, участвующего в деле <*>.

Статья 52. Участие в деле прокурора

ГАРАНТ:

Об организации взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров при реализации полномочий в гражданском и арбитражном процессе см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 12 октября 2007 г. N 167

О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе см. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 марта 2012 г. N 15

О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие настоящего Кодекса, см. информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02, приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 мая 2012 г. N 223

Информация об изменениях:

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ в часть 1 статьи 52 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ

См. текст части в предыдущей редакции