GPU_Lekzia1

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования

Степан Сулакшин. Курс лекций го государственному и политическому управлению (прочитан в Московском государственном университете, 2012 год)

Лекция 1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности, основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления

Программные тезисы

Методологические основы курса «Государственная политика и управление». Междисциплинарный и практически ориентированный подход к государственной политике и управлению. – Научное обеспечение государственной деятельности: причины, цели, содержание, результаты. – Процесс познания: познавательный и рекомендательный потенциал науки, активно-деятельностный и дескриптивный подход к государственному управлению.

Основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления. Дефиниция базовой категории с точки зрения активно-деятельностного подхода. – Политика, государственная политика. – Государство: либеральная и социальноориентированная концепция государства (государство X-типа и Y-типа), понятие полномочий.

Цикл государственного управления: ценность, цель, проблема, задача государственного управления. - Практическое значение нравственного и ценностного подхода в государственном управлении. - Потребность и интерес, социальная справедливость, национальный интерес.

Понятие развития и устойчивости развития как основные функции государственной политики. - Количественная, полуколичественная и качественная характеристика развития. Валовые и структурные показатели развития. Понятие безопасности в активнодеятельностном ключе.

Властный, материальный, нормативный и мотивационный (нематериальный) ресурсы государственной политики. - Государственно-управленческий и нормативнополитический акт как инструменты управления.

Двойственность понятия ответственности в государственно-управленческом контексте. Понятие общих и частных государственных политик.

***

1

Курс «Государственная политика и управление» включает 18 лекционных и семинарских занятий. Цель данного курса - содействовать подготовке не только эрудированного в политологии и смежных гуманитарных науках в смысле некоего набора знаний специалиста, но и профессионала в области государственного управления, способного нести ответственность за результаты собственной деятельности, осуществляемой в масштабах сложных социальных систем. Очевидно, что государственному управленцу и политическому руководителю необходимо владеть знаниями и методиками, применяемыми в целом ряде учебных дисциплин: политологии, социологии, экономике, демографии, финансах, философии, истории, геополитике и геоэкономике, математике и моделировании, педагогике и т.д. Именно поэтому учебный курс ориентирован на предоставление синтетического междисциплинарного знания о конкретных методах и инструментах, КОНТЕКСТНЫХ задачам государственного управления.

Целью лекционного курса является не только передача учащемуся знаний как объема информации, но и умений применить это знание на практике.

Управленец должен уметь анализировать специфические виды информации, сопровождающие государственную управленческую и политическую деятельность, выявлять и доказывать причинно-следственные связи, находить решения возникающих задач, способные снять проблемы развития. Зачастую это требует владения техниками и технологиями творчества.

Методология формирования государственной политики, государственных управленческих документов (законов, доктрин, постановлений, указов, распоряжений, программ), вопрос научных методов поддержки государственного управления станут неотъемлемыми частями нашего курса. Студенты получат знания о практически пригодной технологии формирования государственной политики, государственного управленческого акта, о содержании частных государственных политик в различных сферах развития, о механизмах, инструментах, методах реализации государственных политик и управления.

Особое внимание будет отведено определению сущности ключевых понятий и базовых категорий, которые порождают так называемую смысловую пирамиду, представляющую собой основу любой системной управленческой деятельности. Предоставление контекстной дефиниции терминов в нашем курсе направлено на снятие проблемы многозначности понятий, с которой в последнее время сталкивается гуманитарная наука. Под контекстом в данном случае понимается поле реальной ответственности и полномочий государственного и политического управленца и руководителя и стоящие в нем задачи. Четкое, непроизвольное определение терминов преследует своей целью формирование чувства ответственности и в риторике государственного или политического руководителя, и, что важнее, в его практической деятельности.

1. Методология профессионального знания и практической государственной деятельности

Остановимся на нескольких аспектах методологии профессионального знания государственного и политического управленца. При этом, напомним, под методологией будем пониматься общее понятие о средствах, логической структуре, организации

2

государственной управленческой деятельности, а под методом - совокупность конкретных приемов и операций.

Государственное управление имеет дело с объектом, который можно обозначить как сложную социальную систему. Если управление – это целенаправленное воздействие на состояние объекта и факторов его изменчивости, то для того, чтобы оно было эффективным, то есть могло бы привести объект к желаемому состоянию, нужно знать исходное состояние объекта, его свойства. Описание объекта, то есть выявление его свойств, осуществляется на основе анализа, который, в свою очередь, имеет два вида: пространственно - статический, или структурно-системный и динамический (рис. 1).

Рассмотрим пример из области финансовой и экономической государственной политики, а именно, схему монетизации национальной экономики, которая отражает количество денег, запускаемых в оборот в национальную финансовую систему Центральным банком. Задача состоит в том, чтобы понять, какое количество денег будет необходимо для поддержания высоких темпов развития и избежания гиперинфляции (рис. 2).

3

Наука включает в себя два потенциала – познавательный (информация о мире) и рекомендательный по деятельностному преобразованию мира (рис. 3).

Как это видно из Рис. 3, процесс познания принципиально стадиален. Первичная стадия приобретения знания заключается в отражении человеком действительности на уровне эмпирического опыта. Однако ЗНАНИЯ принципиально отличаются от ПОНИМАНИЯ мира. Поэтому составлению рекомендаций по преобразованию мира должна предшествовать длительная стадия обработки и преобразования полученной на первой стадии информации. Первичные описания, статистические данные должны быть упорядочены, в них должны быть выявлены причинно-следственные связи, зависимости (стадия 2), которые, в свою очередь, могут быть выражены в виде модели природных явлений и процессов, иными словами в виде теории (стадия 3).

Теория как описание мира на языке логики и математики уже являет собой понимание мира.

Достоверная теория позволяет предсказывать и затем открывать не наблюдавшиеся прежде в практике человека полезные свойства предметов человеческой деятельности, дает возможность предсказывать, точнее, прогнозировать их развитие во времени. Так создаются новые материалы, новые технологии, новые потребительские ценности. Только достоверная теория обеспечивает результативность, надежность и безопасность практических рекомендаций и алгоритмов преобразования мира. Когнитивная и практическая ограниченность описательного или дескриптивного подхода определяют расстановку акцентов в нашем курсе, его принципиальную активно-деятельностную

5

направленность, подразумевающую действие на основе знаний, методологической оснащенности, ценностной или, даже можно сказать, мировоззренческой определенности.

Любая рекомендация, лишенная теоретической базы, то есть основанная лишь на описании действительности, а не на ее понимании, будет провальной. Это отражено на Рис.3: пространство, лежащее ниже жирной кривой и соответствующее низкому уровню по оси познания, представляет собой «запретную для рекомендаций» область. Ничего не зная всерьез на сегодня о природе телепортации, мы никак не можем рекомендовать ее промышленное применение. В этой связи уместно будет упомянуть фразу Ю.В.Андропова, Генерального секретаря ЦК КПСС: «Мы не знаем общества, в котором живем». Основанная на незнании и недопонимании стратегия государственного управления, выбранная советскими лидерами, не только не смогло обеспечить успешность развития, но даже предотвратить распада страны.

О познании, истине и ее критериях

Существует и философское обоснование необходимости использовать науку в процессе познания и формирования государственной политики. Именно наука способна предоставить знание, наиболее приближенное к истине, если понимать истину классически, то есть как соответствие знания действительности. Заметим, что такое толкование истины разделялось многими учеными и философами прошлых эпох, Платоном и Аристотелем, Фомой Аквинским и Гегелем, а также многими мыслителями ХХ века. Достоверность, соответствие истине научного знания проистекает из главного критерия истины, а именно, из ее практической применимости. Практика, заметим, является единственным, объективным критерием истины. Все остальные критерии истины, такие как общезначимость (то, что признаётся многими людьми), прагматизм (то, что признают полезным, что приводит к успеху), когерентность (взаимное соответствие суждений), конвенционализм (то, что соответствует соглашению) в большей или меньшей степени субъективны. Научная истина непротиворечива, то есть согласуется с законами логического мышления, и соответствует известным научным фактам, научным достижениям, истинность которых не подвергается сомнению, рациональна, доказательна, системна и проверяема.

Возможности современной гуманитарной науки, вырвавшейся за пределы описания, настолько велики, что она действительно преобразует мир. Манипуляция массовым сознанием, информационное оружие и войны, т.н. soft-power помогают квалифицированным управленцам организовывать революции, мобилизовывать народы на свершения и подвиги или, наоборот, ввергать их в массовую фрустрацию.

Итак, управленческая деятельность не может не сопровождаться научной поддержкой по части строгих методов анализа и прогноза, политическая власть не может и не должна обходиться без интеллектуальных усилителей. Взаимодействие власти с «фабриками мыслей» должно стать обязательным атрибутом государственной политики. Эта мысль не нова, она имеет подтверждение в действительности: привлечение к выработке и принятию решений таких мозговых центров, как RAND Corporation, Brookings Institute и т.д., стало залогом высокой эффективности государственной управленческой «машины» США.

6

2. Основные категории и понятия в сфере государственной политики и управления

С точки зрения методологической, дефиниция – это определение неопределенной категории через уже принятые и употребляемые в конкретном контексте понятия. Для того чтобы дать определение какого-либо понятия, необходимо ответить на ряд вопросов. Основной из них – «ЧТО это такое?» (предмет, явление, процесс, свойство). Но возможны еще и уточняющие вопросы-определители: Для чего ЭТО? Какое ЭТО? Где ЭТО? Ключевая и частая ошибка заключается в том, что даются ответы на второй и третий вопросы при игнорировании вопроса первого, и определение в таком случае просто «не работает». Приведем примеры (Рис.4).

По определению, взятому из учебной университетской литературы, политика - это сфера (ответ на вопрос ЧТО?), что, в принципе, верно в описательном (констатирующем, дескриптивном смысле). Но для практической деятельности руководителя и управленца такое определение не является корректным, поскольку сам по себе описательный подход очень слаб с точки зрения задач практической деятельности. Принципиальное отличие между дескриптивным и активно-деятельностным подходом состоит в том, что последний порождает смысловую и организационно-деятельностную пирамиду, которая служит началом для построения всей системы управления. Обратим внимание, что дефиниции терминов в нашем курсе будут даваться с точки зрения активнодеятельностного подхода. В этой связи, наиболее корректным нам кажется определение

7

термина политика как человеческой деятельности в области борьбы за власть и реализации власти.

Вспомним

Понимание и наполнение термина «политика» менялось с течением времени, по мере развития исторического процесса, в соответствии с генезисом человеческого общества, отношений между человеком и государством, человеком и обществом. Вплоть до эпохи Возрождения, то есть до 16 века, бытовала традиция, заложенная великим древнегреческими мыслителями Аристотелем и его учеником Платоном, согласно которой политика фактически отождествлялась с государством, которое мыслилось как высшая форма общения людей. В этом нашли отражение не только современная философам полисная система, где каждый гражданин, являясь, как бы мы теперь сказали, «частным лицом», одновременно участвовал непосредственно в управлении, но и общефилософские настроения эпохи, с ее космологическим осмыслением природы человека (человек – микрокосмос и сам является часть космоса).

Расширение горизонтов политического сознания с началом раннего Нового времени, обращение к проблеме индивидуального человека, наконец, первые революции на Европейском континенте и эпоха Просвещения, обратившаяся к исследованию природы отношений между людьми, маркировали отход от однозначной позиции отождествления государства и политики и подготовили переход к утвердившемуся в конце 19 - начале 20 вв. представления о политике как об особой сфере деятельности общества. Такой общественно ориентированный подход признавал первенство общества над государством. Государственное же управление стало пониматься в исключительно административном ключе, то есть политическая и административная сферы четко разграничивались. Концепция немецкого философа и социолога М.Вебера признала политику как особую сферу жизнедеятельности и, одновременно, как особую профессиональную деятельность. В то же время В. Вильсон, американский теоретик и будущий президент США, обосновал так называемую дихотомическую модель, согласно которой политика должна была контролировать административную деятельность.

Однако, испытания реальной политикой, горький опыт Первой мировой войны и «Великая депрессия» показали неправомерность однозначного разделения этих сфер. В современном понимании это разграничение носит функциональный характер, однако управление является функцией по отношению к политике. Политика занимается легитимизацией управление, а управление проводит в жизнь решения, принятые политикой. Такое разграничение приводит к различиям в процедуре формирования и структуре административных и политических органов.

Что же касается понимания самого термина политика, то 20 век оказался щедрым на концепции. На смену концепции Вебера, понимавшего политику как особую сферу жизнедеятельности и особую профессиональную сферу, в 60-е гг., вошедшие в историю как время гносеологического оптимизма, К.Дойч, Д.Пасторн и, прежде всего, Д.Истон ввели системное понимание политики. Появление взгляда на политику как на целостную систему с присущей ей сложной паутине взаимных связей было связано с успешным внедрения в политическую науку общей теории системы. Согалсно этой теории, целостная система состоит из множества элементов и ее качественные характеристики не могут быть

8

сведены к сумме входящих в нее элементов. При этом Д.Парсонс, привнесший методологию бихевеоризма в понимание политики, то есть наблюдение за микроструктурами, в данном случае – индивидом, объяснял политику как совокупный результат сложения микрополитических жизней индивидов. Структурно-функциональный подход, тесно связанный с системным подходом, в понимании политики акцентирует внимание на изучении составных элементов политики, механизмов из взаимодействия между собой и с окружающей средой, а также обращается к рассмотрению главных функций политики. Б.Рассел полагает, что главная функция политической системы состоит в целеполагании и целедостижении, в то время как А.Каплан -выделяет функцию контроля распределения ресурсов. При этом, введенный еще Николо Маккиавели, итальянским мыслителем эпохи Возрождения, тезис о том, что главная роль политики состоит в примирении враждующих интересов и нахождении консенсуса, а также выдвинутый К.Маркмос довод о том, то политика – это классовая борьба, были развиты в рамках конфликтного подхода, разделяемому многими учеными, такими как Л.Козер,Р Дарендорф, К.Шмитта.

Изменения, наблюдаемые нами ныне, возрастающая в условиях глобализации роль негосударственных и неправительственных акторов позволяют говорить о наступлении нового этапа в осмыслении политики.

Итак, рассмотрим ключевые понятия данного учебного курса с точки зрения активнодеятельностного, контекстного задачам государственного управления подхода.

Мы выяснили, что такое политика. Если её реализацией занимается государство, то возникает понятие государственной политики. Государственная политика – это управленческая деятельность государственных органов и лиц по достижению целей развития в порядке реализации полномочий власти.

Государство и история

В истории термина государство можно проследить схожее с развитием термина политика развитие. Вплоть до 16 века под этим государством понималась совокупность граждан, то есть фактически общество было приравнено к государству, которое зачастую даже сравнивалось с семьей (Конфуций, Платон, Аристотель). Начиная со Средневековья, в европейской традиции утвердилась концепция, просуществовавшая вплоть до века Просвещения, которая фактически сводила государство к фигуре самого короля (концепция английского философа Гоббса), верховного владыки. Очень красноречива в этой связи полулегендарная фраза французского короля – «солнца» Людовика XIV, заявившего «Государство – это Я!».

Европейское Просвещение фактически отделило государство как систему институтов, обеспечивающих управление обществом, от общества и от фигуры правителя, введя в оборот так называемую договорную концепцию государства (Дж. Локк) и понятие делегирования полномочий.

Современные концепции базируются на наследии эпохи Просвещения. Можно выделить два главных понимания государства: этатистский подход, который ставит в центре внимания институты, на которые проецируются интересы общественных групп, и общественно ориентированный подход, который считает, что социальные группы являются самодостаточными и доминирующими единицами в политическом поле.

9

Государство в контексте управления выступает и как субъект, и как объект управления, поскольку именно в процессе государственного управления происходит государственное строительство. С точки зрения теории и практики объект государственного управления понимается по-разному в связи с вариативностью фундаментальной связи двух политических акторов, государства и общества, государства и личности.

В рамках либерального концепта принято говорить об абсолютной свободе и независимости индивидуума от себе подобных и их сообщества. Согласно же концепции социализации, человек реализует свою сущность (а не только воспроизводит биологическое, животное начало) в связях и коммуникациях с себе подобными, то есть он принципиально коллективен. Если в рамках первого концепта государство и личность, государство и гражданское общество противостоят друг другу и главный посыл заключается в том, чтобы минимизировать функции государства, то второй подход снимает этот антагонизм. Государство приобретает вид интегративной социальной оболочки, вытекающей из потребностей общежития, в нем рождаются общие механизмы прогресса, безопасности, социальной справедливости, перераспределения и т.п.

Этим двум подходам соответствуют различные технологии государственного управления, и соответственно, разные системы налогообложения, разная структура собственности. Не вдаваясь в споры о преимуществах и недостатках этих концепций, важно понять, что гармоничное и устойчивое развитие общества возможно только при оптимальном соотношении идей и решений, характерных для обеих этих парадигм (Рис.5).

Исторические особенности социальной эволюции предопределили существование двух типов культур, цивилизаций и соответственно государств, которые в области

10