Iiобщие начала публично-правового порядка

В основе самых разнообразных по историческим формам государ­ственно-политических установлений Древнего Рима лежали каноны пред­ставлений о принципах взаимоотношений общества и властных структур, находившие свое выражение в нормативных и общедоктринальных тре­бованиях публичного права. Эти требования, конечно, не формировались единовременно, а представляют своего рода обобщение исторического опыта римской политической и государственной культуры — тем более ценное, что государственность Древнего Рима и принципы римских госу­дарственных установлений в позднейшие эпохи служили прямым образ­цом для подражания в государственном строительстве.

Публичное право (jus publicum) призвано, в традиции римской юридической культуры, выражать в нормативных или доктринальных требованиях совокупные интересы всего данного сообщества. Согласно классическому определению «публичное право есть то, что обращено к положению Рима, к святыням, жрецам, магистратам». Главная особен­ность jus publicum — его высшая правовая сила во всей системе норма­тивных юридических требований, а также неподверженность изменени­ям со стороны воли единичного субъекта, пусть даже и полноправного. Для того чтобы превратиться в обязывающую норму публично-правово­го уровня, индивидуальное стремление (или, попросту, воля отдельного человека) должно пройти определенный иерархический путь согласова­ний с волей и стремлениями других лиц. Подлинные принципы и инсти­туты публичного права, соответствующие своему изначальному предназ­начению — выражать интересы сообщества, формируются поэтому не только через чисто материально-нормативные установления, но и нераз­рывны с определенной процедурой выявления этих установлений. Содер­жание полномочий каких-либо государственных органов и порядок про­явления ими этих полномочий составляют в одинаковой степени важные принципы публичного правопорядка в целом.

Подлинная, историческая система римского публичного права неизвестна. Скорее, римская юридическая традиция относилась к нему как к отвлеченному понятию, обозначающему степень в иерархии право­вой регламентации деятельности индивидов. Это понятие далеко не тож­дественно нынешнему, более общепринятому — государственное право. Как уже отмечалось, римская юридическая культура придавала значение публично-правовых требований и таким нормам и институтам, которые теперь принято включать в области административного, финансового, уголовного права. Вместе с тем в целях, которые ставятся курсом основ римского права, было бы непрагматично воссоздавать взаимоотношения давно ликвидированных учреждений и несуществующих более двух ты­сяч лет органов власти. Поэтому в дальнейшем речь будет идти о предельно общих категориях, присущих практически любой развитой сис­теме государственного права, с точки зрения опыта римского публичного права и традиций римского права, как о своего рода принципах, подчиня­ющих своему воздействию все другие нормативные требования и инсти­туты публичного права.

II.1. Основы государственности

Собственно конкретного термина — понятия, равнозначного со­временному «государство», римская юридическая культура не сформи­ровала. То, на что были направлены требования публичного права, име­новалось res publicae — «дела общественные», под чем понимались порядок организации структуры, властвующей в интересах всех, определения ее полномочий — в целом и по частям, реализации этих полномо­чий, включая и принудительные. Предписания, которые в правовом смыс­ле формировали организацию rei publicae, считались относящимися к праву божественному или к праву гражданскому (jus civile); заранее ис­ключалось, что на требования публичного права могут оказывать влия­ние критерии права естественного или тем более права общенародного. Основополагающим принципом организации rei publicae в римской юри­дической традиции было предпочтение целесообразности над справед­ливостью. В частном праве доминировала, напротив, справедливость.

Источником всех государственных установлений признавался единственно римский народ — Populus Romanus. Начало народного суверенитета должно воплощаться во всех главных принципах и инсти­тутах публичного правопорядка. Все образуемые в сообществе властные органы или учреждаемые должностные лица обладают полномочиями только в силу тем или иным способом переданных им римским народом прав и в пределах этих прав; соответственно подразумевалось, что сущест­вуют установления, превосходящие власть народа, и что есть поэтому определенные стороны общественного бытия, не подверженные публично-правовому регулированию. Разграничение на fas и jus было существен­ным и для требований публичного правопорядка.

Внутренняя организация властной структуры rei publicae должна быть взаимно уравновешенной, чтобы во всех политических стремле­ниях доминировало стремление к наилучшему воплощению воли римс­кого народа. «Наилучшее же установление дел публичных такое, каковое в трех корнях заключается: в правлении единовластном, лучших людей и народном — но умеряемых совмещением». Сочетание в государственном устройстве начал монархии, аристократического правления и народовла­стия считалось обязательным для правильно устроенной «республики».

В силу своей общественной значимости публичные дела требу­ют общественного согласования, требуют совета многих людей. Колле­гиальность поэтому является необходимой чертой процедуры принятия государственных решений. Однако обязательность уважения прав боль­шинства, тем более большинства в представительстве, не входило в круг начал публичного правопорядка: целесообразным и полезным в интере­сах «Римского народа» может быть как раз решение одного, но учитыва­ющее «советы многих». (Именно поэтому представительное единовлас­тие не считалось противоречием общим началам публичного права.)

Необходимость agere cum popolo обусловила существование в римской государственности народных собраний даже тогда, когда реаль­но властное значение их было невелико. Народные собрания (comitia) были трех видов, подразделяющихся как по истории их возникновения, так и по публично-правовым полномочиям: куриатные, центуриатные и трибутные (плебейские). Все виды народных собраний не могли действо­вать самостоятельно: они обязательно должны быть созваны полномоч­ным магистратом — должностным лицом, советующимся с народом; их решения вне такого порядка не считались обязательными.

Куриатные собрания назывались так потому, что голосование вопроса происходило по куриям, исторически сложившимся подразделе­ниям римской общины, восходящим к древнейшей военной организации. Куриатным собраниям подлежали две основные категории «публичных дел»: а) религиозные и семейные — посвящение в сан жреца, составле­ние завещания, и б) светского характера. К последним относились из­брание верховного представителя римского народа (в древности — царя, позднее — высших магистратов), предоставление должностным лицам публичноправовых полномочий, обжалование судебных решений, даро­вание прав гражданства.

Центуриатные комиции воплощали цензовую систему организации народовластия, в них участвовали все полноправные граждане об­щины соответственно размеру исчисленного имущества. Основным пол­номочием центуриатных собраний было принятие законов от имени римского народа, а также избрание некоторых должностных лиц. Центу­риатные собрания стали главенствующим типом решения основных «пуб­личных дел».

Трибутные собрания были, по сути, формой самоуправления общины по территориальному признаку; решения такой сходки граж­дан были обязательны только в пределах данной трибы (например, на рубеже I в. до н.э. — I в. н.э. в Риме было 35 триб) и преимущественно по вопросам финансовым, организации полицейской власти в районе трибы и т.п.

Важнейшим принципом организации всей системы народовлас­тия в римской публично-правовой традиции было, как видно, строгое раз­личие полномочий разных видов собраний, не пересекающихся друг с другом.

Аристократическое начало в государственном устройстве вопло­щал Сенат (Senatus), собрание «лучших людей», призванных руководить всей общиной. Сенат формировался главным образом из тех, кто своей прежней деятельностью доказал умение руководить народом — т.е. из бывших должностных лиц, военачальников и т.д., а также отвечал высо­кому имущественному цензу. Позднее звание сенатора стало наследственным, связывалось с соблюдением определенных правовых ограничении и, по существу, стало не только государственно-политическим чином, но и сословным обозначением. Сенат считался как бы «опекун» римского народа и потому обладал некоторыми императивными полномочиями: мог не утвердить принятый собранием закон (но сам принять закон права не имел), представлял республику во внешних сношениях, заведовал госу­дарственной казной, контролировал деятельность должностных лиц. Однако влияния на выбор должностных лиц, т.е. в конечном счете, на свой собственный состав, Сенат не имел.

Вторым важнейшим принципом организации системы власти в римской публично-правовой традиции было, как видно, строгое распре­деление полномочий между различными установлениями и органами. Притом что ни один орган власти не мог представлять римский на­род в целом — в этом были не только необходимые правовые гарантии от узурпации власти, но и требование «действовать с народом».

Наличие взаимных сдержек и непересекающихся полномочий разных государственных органов было в римском праве гарантией реа­лизации народного суверенитета. Salus populi suprema lex — благо наро­да признавалось высшим законом и высшим принципом организации власти и требований публичного права. Поэтому допускалось, что народ может устанавливать освобождения от требований права и закона, обра­щать свою волю как в будущее, так и в прошлое. Однако и здесь иногда возникала оговорка, восходящая еще к мифологическим временам клас­сической эпохи: даже решения народа обязательны лишь тогда, когда нет возражений со стороны богов или героев. Каноном римского публичного права было именно народовластие, но не власть автоматического боль­шинства народа.