3.3. Регулирование экономического и социального развития регионов

Региональная политика является важным направлением дея­тельности государства. Основными ее целями служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использова­ние потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.

Их достижение требует создания необходимых условий для производства и потребления, устранения барьеров на пути дви­жения товаров и капитала, необоснованных привилегий, само­стоятельного использования Центром ресурсов для решения ко­ренных задач в регионах, оказания помощи местным органам в решении их проблем.

Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структур­ной перестройки, планирования, финансирования и других ме­тодов прямого участия государства, воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспек­тов развития экономики /3/.

Государство в приоритетном порядке формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, инфор­матика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регулирует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эф­фективной специализации регионов, системой льготного креди­тования и налогообложения стимулирует их экономическую ак­тивность. Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением федеральных средств, если их значимость выхо­дит за пределы интересов регионов.

В социальной сфере федеральные органы управления при­нимают меры по обеспечению гарантированных условий и каче­ства жизни во всех регионах и устранению неоправданных раз­личий в возможностях их социального развития, по предотвра­щению ухудшения демографической ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней миграции, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон /5/.

В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию по­следствий природных катастроф, комплексное развитие регио­нов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, уст­ранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагруз­ками на природную среду.

Формами непосредственного участия государства в регули­ровании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из федерального бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд и т.д.

Программы экономического и социального развития регионов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы включаются меры государственной поддержки социально-экономического развития региона. Решения Правительства РФ по господдержке регионов, не связанные с единовременной помощью, оформляются соответствующими актами об утверждении федеральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специальные фонды, например, фонд финансирования программы социально-экономического развития Республики Бурятия.

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных региональных органов власти по стимулированию инвестиционной активности в регионах, эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности для решения первоочередных проблем экономического и социального развития. Комиссия готовит предложения по определению приоритетных направлений развития регионов, совершенствованию мониторинга социально-экономического развития, оказанию помощи реализации целевых программ.

В региональной политике необходимо, с одной стороны, со­хранять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стра­тегическое значение, стимулировать развитие городов и районов с крупным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точками роста» экономики, предприятий, являющихся основой жизнедеятельности местного населения. С другой сто­роны, требуются специальные методы регулирования в отноше­нии регионов со сложными условиями хозяйствования, эколо­гического состояния, с высоким уровнем безработицы, мигра­ционными проблемами. Основными направлениями государст­венной политики в отношении кризисных территорий являются: структурная перестройка производственного комплекса; уменьшение зависимости от внерегиональных поставок, импорта с замещением собственным производством; перенесение налогового бремени с производства на социально избыточное потребление, на сверхприбыль; создание региональных инвестиционных и инновацион­ных фондов; реконструкция предприятий.

Реализуются программы, способствующие структурным пре­образованиям, выравниванию социального развития. Основным источником средств для этого является территориальная рента, возникающая в регионах с более благополучными условиями и льготными государственными капиталовложениями в предыду­щие годы. Средства поддержки используются через совместные программы на паритетных началах с регионами.

Мероприятия по ускорению развития малых и средних городов включают совокупность подпрограмм федерального, регионального и городского значения, учитывают финансовые возможности всех трех уровней. Основные источники финансирования определяются в регионах и на местах. Учитываются специфические особенности монопрофильных промышленных поселений, городов, научных центров.

Особое внимание обращается на скорейшее освоение территорий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности.

В области финансового регулирования проводится курс на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований, их ответственности за со­стояние финансов. При этом доходы и расходы бюджетов разных уровней разделяются таким образом, чтобы макси­мально приближаться к той административной единице, в интересах которой они осуществляются. Правительство РФ не берет на себя обязательства регионов, если они с ним не со­гласованы. Установление нормативов отчислений в бюджеты регионов на длительный срок, определение состава бюджет­ных расходов, расширение перечня налогов в ведении регио­нов предопределяют пропорции между федеральными и ре­гиональными доходами и расходами.

Бюджет субъекта РФ разрабатывается на основе прогноза экономического и социального развития, который предлага­ется в бюджетном послании главы исполнительной власти. Данные о производстве и услугах служат базой исчисления налоговых и неналоговых поступлений. Другим источником доходов бюджета субъекта РФ являются средства федераль­ного бюджета. В расходах определяются суммы, необходимые для финансирования региональных целевых программ и дру­гих нужд.

Межбюджетные отношения Центра и регионов направлены на повышение эффективности региональных бюджетов, сокра­щение количества дотационных регионов и встречных денежных потоков. Они основываются на принципах: сбалансированности интересов всех участников межбюд­жетных отношений и единства бюджетной системы; самостоятельности бюджетов разных уровней; законодательного разграничения расходных полномочий и ответственности и доходных источников между бюджетами разных уровней; перераспределения средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

Исходным являются бюджетные расходные полномочия каждого уровня и бюджетные нормативы. От них зависят бюджетные потребности, закрепление доходных источников, масштабы финансовой помощи нижестоящему бюджету при недостатке у него средств. Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов этих уровней.

Бюджетные нормативы базируются на минимальных государственных стандартах, они дифференцируются по регионам с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются только для расчетов финансовой помощи регионам и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ, муниципальных образований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, пособия на детей, общественный транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культуры, другие нормативы.

Для удовлетворения бюджетной потребности разграничиваются доходные источники между уровнями бюджетной системы. При этом устанавливаются базовые нормативы отчислений в бюджеты от налогов, акцизов, других доходов. Поступления от федеральных и региональных налогов распределяются по нор­мативам между бюджетами субъектов РФ и местными бюджета­ми. После этого выявляется бюджетная обеспеченность. Так как нормативы отчислений от налоговых поступлений едины, бюд­жетная обеспеченность оказывается различной.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Доля каждого региона исчисляется с помощью выравни­вающих коэффициентов.

Деньги ФФПР поступают в регион в доход бюджета обезли­ченно, направление их расхода определяет администрация. В соответствии с Указом Президента РФ (от 5 мая 1998 г. № 495) «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы в бюджетной сфере и оздоровлению государственных фи­нансов» впредь Правительство не отвечает за финансовые обя­зательства регионов, не согласованные с ним. Федеральный трансферт должен сокращаться на их сумму.

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджет­ную обеспеченность городов и районов. Например, админист­рация Московской области заключила с муниципальными орга­нами договоры о стабильных нормативах отчислений в бюджеты от налоговых поступлений на 3 года. Утвержден перечень муни­ципальных объектов, на которые направляются субвенции из областного бюджета: долевое участие в жилищном строительст­ве, строительство и реконструкция котельных, очистных соору­жений, объектов здравоохранения, образования, газификации в разных городах и районах области.

Кроме ФФПР регионы получают из федерального бюджета средства и по другим каналам на плановой основе, и в процессе уточнения бюджетов. Так, осуществляется инвестиционная под­держка развития регионов по социальному (в рамках Фонда регионального развития — ФРР — на безвозвратной основе), производственному (в рамках Бюджета развития — на возвратной основе) направлениям.

ФРР представляет собой совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовложений. Он консолидирует расходы федерального бюджета, которые направлены на создание инфраструктуры, необходимы для реализации установленных законодательством России социальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта (программы).

При распределении средств Бюджета развития приоритет при прочих равных условиях отдается экономически эффективным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор проектов и программ для кредитования производится на конкурсной основе.

Для активизации оздоровления бюджетов субъектов РФ создается фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источниками средств фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства. Право на получение средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводящие экономические и финансовые реформы, бездотационные и низкодотационные регионы.

На основе соглашений отдельным регионам могут быть предоставлены финансовые льготы в виде отчислений от сборов налогов, компенсаций тарифов на электроэнергию, погашений кредиторской задолженности, рассмотрены и приняты предложения региона по привлечению иностранных инвестиций кредитных ресурсов под гарантии Правительства РФ.

Предоставление финансовой помощи в установленных раз­мерах и в нужные сроки предполагает соблюдение ряда условий /6/. Основное из них — пополнение доходной части федерального бюджета. Правительство РФ в случае нарушения субъектами РФ порядка зачисления налогов и иных поступлений в федераль­ный бюджет применяет санкции (рис.3.2).

Рис. 3.2. Санкции правительства РФ в случае нарушения

субъектами РФ порядка зачисления налогов и иных

поступлений в федеральный бюджет.

Финансовая помощь используется под контролем терри­ториальных органов федерального казначейства и федераль­ных контрольных органов. Получающие финансовую помощь на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получе­нии субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета проводится в обя­зательном порядке ревизия.

В1998 г. не получали финансовую помощь из ФФПР только 12 регионов: Башкортостан, Татарстан, Красноярский край, Ли­пецкая, Московская, Пермская, Самарская, Свердловская об­ласти, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург. Однако дотационность многих регионов является искусственной, т.е. обусловлена по­рядком расчетов. Если регион четверть своих доходов передает в Центр, а из федерального бюджета получает хотя бы 10% к до­ходам, он дотационен. Например, Краснодарский край собирает налогов на сумму 10 млрд руб., из них 3,5 млрд перечисляется в Центр, остаются 6,5 млрд, а для покрытия плановых расходов требуются 8 млрд руб., следовательно, 1,5 млрд руб. поступает в край в виде трансферта. Край перечисляет, а потом обратно по­лучает свои же деньги /3/.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в ре­гионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из реального бюджета и тем больше влияет сокращение трансферт на ухудшение финансовой обеспеченности региона.

Сейчас многие вертикально-интегрированные и другие компании, работая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и в других благоприятных для себя местах. Без изменения режима регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.

Региональная политика предусматривает привлечение субъектов РФ к управлению федеральной собственностью. Федеральные органы исполнительной власти при заключении соглашений о взаимодействии с соответствующими органами власти субъектов РФ предусматривают процедуры согласования решений о назначении на должность руководителей федеральных государственных предприятий и освобождения от должности.

При осуществлении правомочий собственника принадлежащих государству акций в уставных капиталах АО и иных предприятий смешанной формы собственности Министерство имущественных отношений Российской Федерации и Российский фонд федерального имущества (РФФИ) включают в число представителей государства в органах управления указанных предприятий должностных лиц исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых размещаются эти предприятия. Проекты решений Правительства РФ о ликвидации федеральных госпредприятий подлежат согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых размещаются предприятия.

При образовании финансово-промышленных групп субъекты РФ могут выступать их учредителями, обменивая пакеты акций своих предприятий, включаемых в финансово-промышленную группу, которыми владеют фонды имущества, на акции центральных управляющих компаний финансово-промышленных групп.

Находящиеся в федеральной собственности и подлежащие продаже акции АО, образованных в процессе приватизации, передаются субъектам РФ. Предложения о передаче готовят уполномоченные органы власти субъектов РФ и согласуют с федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в соответст­вующей отрасли. В документах указываются: наименование АО и предприятия до его преобразования, регистрация про­спекта эмиссии, стоимость акций, сведения о задолженности федерального бюджета, в зачет которой передаются акции. Акции передаются Министерством имущественных отноше­ний на основе решения Правительства РФ. Уполномоченный орган власти субъекта РФ принимает акции и обеспечивает их последующую продажу в соответствии с планами привати­зации предприятий. Передача производится при условии обеспечения органами власти субъектов РФ продажи этих ак­ций на аукционах, в первую очередь, гражданам.

Стоимость указанных акций засчитывается как поступление средств от приватизации и расходы федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов РФ средствам. Продажная цена акции не может быть меньше, чем цена соответствующих акций, складывающаяся на фондовом рынке. Используя механизм расплаты с бюджетами субъектов РФ федеральной собственностью, Правительство РФ погашает свои долги перед ними и снимает с себя ответственность за реализацию пакетов государственных акций.

При передаче федеральных государственных предприятий в собственность субъектов РФ уменьшаются средства, перечисляемые из федерального бюджета субъектам РФ, на сумму стоимости передаваемых предприятий, которая определяется в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность. Согласно Постановлению Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366, стоимость передаваемых предприятий подлежит учету как доходы федерального бюджета от имущества в госсобственности и как расходы федерального бюджета по взаимным расчетам.

Вопросы для контроля знаний

1. Что понимают под регионом и региональным управлением?

2. Перечислите, на каких принципах базируется региональное управление.

3. Каково содержание договоров о разграничении предметов ведения между РФ и субъектами РФ?

4. Охарактеризуйте возможные направления региональной политики.

Список рекомендуемой литературы

1. Конституция РФ. М., 1993.

2. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение: Учебник. –М.: Гардарики, 2002. – 384с.

3. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.- 399 с.

4. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2004. – 301с.

5. Федеральный Закон «О государственном прогнозировании и про­граммах социально-экономического развития РФ» от 23.06.1995 г. №115-ФЗ.

6. Сервер органов государственной власти Российской федерации. http://www.gov.ru.

66