Виктор Ш. Взлет и падение парламента. Том 2. М., 2005. 387 с

выборов к выборам, но заложенные в 1993 г. основы избирательной системы исправно работали в двух отношениях: они давали парламент, более или менее отражавший соотношение сил в стране (как складывалось это соотношение, иной вопрос, лежащий за пределами избирательной системы), и способствовали формированию партийно-политической системы. лядя с позиций сегодняшнего дня, нельзя не признать ее дефектность, но это тоже вопрос не к избирательной системе. то, и другое, на мой взгляд, самоценно в долговременном плане.

о-вторых, избранный по одномандатным округам и сформированный им на основе регионального представительства ерховный овет имели крайне аморфную политическую структуру. а ъездах в разное время фигурировало от полутора до двух десятков квазифракций и групп. Они быстро возникали, когда группа волонтеров бросала клич и подгоняла список своих неустойчивых сторонников под требуемую квоту, и столь же быстро распадалась в промежуток между очередными ъездами. ногие депутаты совершали «тушинские перелеты» не только между близкими фракциями, но и между разными лагерями. замен всего этого мы стремились создать организованный парламент с относительно небольшим числом реальных фракций, члены которых связаны предвыборной программой и какойто (пусть не жесткой) дисциплиной голосования.

-третьих, мы хотели, чтобы и сам закон, и способ его введения признало общество. редпочтительным вариантом, конечно, было бы его принятие ерховным оветом. Aдесь у нас, как выяснилось, были завышенные ожидания: такой закон тотне утвердил бы ни при каких обстоятельствах. ем не менее мы всячески стремились вмонтировать свою работу в законотворческую рутину . амо существование рабочей группы конституировало распоряжение иколая ябова, который незадолго перед тем был избран зампредом и , и и стал постепенно перемещаться в лагерь президентских сторонников. О нашей работе я поставил в известность и áасбулатова и получил

582 ;А Ь 5

1993. ОAО О О

от него санкцию в виде оплаты труда привлеченных экспертов 3.о мере того, как из компьютера рабочей группы стали выходить варианты избирательного закона, каждый из них, фиксировавший завершение определенной стадии работы, передавался в и . о не только. ы не знали, конечно, каким образом будет введен закон, но понимали, что в любом случае важным участником этого процесса станет президентская администрация. оэтому каждый очередной текст я передавал также помощнику президента Юрию Eатурину, в лице которого мы нашли заинтересованного союзника.

А О ОS А О А Я

итоге очень напряженной работы и острых дискуссий к концу зимы 1993 г. законопроект, наконец, появился — правда, в еще довольно сыром виде. ервые публикации в печати с изложением нашего подхода вышли в мае, тогда же я выступил с рассказом о нем в « тогах» вгения иселева 4. июне пространные выдержки из проекта опубликовала газета « оссiя», а затем тиражом в несколько сот экземпляров была издана брошюра, содержавшая текст законопроекта и комментарии его разработчиков 5.одготовка закона вышла из стен Eелого дома и стала предметом все сильнее разгоравшейся общественной дискуссии.

огласно законопроекту избираться населением должны были обе палаты парламента. азночтение в его названии было продиктовано предпочтениями адресатов. вариантах, направлявшихся в , мы именовали проектируемый российский парламент ерховным оветом. президентскую же администрацию, готовую порвать с советской традицией, шли тексты, в которых парламент был наречен едеральным собранием.ижняя палата в обоих случаях называлась осударственной думой (это было уже апробировано в ходе ряда чтений проектаонституции в ), а верхняя — едеральным собранием и о-

OА А 23 583

AE А OЬ í AА О

ветом едерации соответственно. прочем, все это имело символическое значение.

ринципиальные новации предусматривались на выборах

вуму. о-первых, вводилась смешанная избирательная система: половина депутатов должна была избираться в общефедеральном избирательном округе по партийным спискам, а половина — по одномандатным округам. нешне эта система походила на германскую. оренное отличие заключалось в том, что германская избирательная система является по сути пропорциональной: политическую структуру бундестага определяет второй голос избирателя, поданный за партию. ервый же голос, который решает, кто именно из кандидатов будет представлять избирательный округ, влияет главным образом на персональный состав партийных фракций, хотя и не предопределяет его целиком.редложенная нами (и в конечном счете утвердившаяся) система жестко разводила две части умы, а голосование по партийным спискам должно было определять политическую структуру только половины умы. ейчас мне уже трудно воспроизвести мотивацию, в соответствии с которой было принято такое решение: в какой мере мы считали необходимым сохранить хотя бы наполовину привычный избирателям порядок, а в какой — руководствовались желанием повысить «проходимость» закона. у- маю, что в перспективе надо двигаться к германской системе, хотя прямой ее перенос на нашу почву по ряду причин крайне труден.

о-вторых, исключительное значение для нас имел численный паритет двух частей, составлявших смешанную систему в ее российской разновидности. ы были убеждены, что по партийным спискам следует избирать не менее половины умы, иначе

вней не будет той критической массы, которая необходима для партийно-политического структурирования. Eолее того, если по спискам будет избрано менее половины состава палаты, то велика вероятность, что к следующим выборам пропорциональный компонент системы будет удален. ы очень жестко, бескомпро-

584 ;А Ь 5

1993. ОAО О О

миссно отстаивали это соотношение. оследующие события показали, насколько предусмотрительным был этот подход: смешанная система, подвергавшаяся яростным атакам, удержалась потому, что ее противникам никак не удавалось собрать в уме необходимое число голосов.

-третьих, мы считали, что 450 депутатов — минимальная численность . Опыт показал, что для работы в постоянных комитетах и комиссиях совершенно недостаточно тех 252 депутатов, которые были его членами. роме того, даже при 225 избирательных округах (половина от 450) нелегко было осуществить их нарезку, меньшее их число превратило бы избирательное районирование в фикцию. защиту своей позиции мы ссылались на численность нижней палаты в иных, меньших по населению странах 6.

-четвертых, проект предусматривал на выборах в общефедеральном округе барьер в виде фиксированной доли голосов: не преодолевшие его партии не могли претендовать на участие в распределении мандатов. Eарьер имел двоякое назначение: с одной стороны, он должен был помочь политическому структурированию , сделать ее по возможности малопартийной и, следовательно, более работоспособной, а с другой, отсекая маловлиятельные партии, способствовать созданию более устойчивого (чем, скажем, в израильском кнессете) парламентского большинства. акое-то время мы не могли решить, на каком уровне установить барьер. ранних вариантах законопроекта мы остановились на 3% и предусматривали возможность снижения порога даже до 1,5%: опасались, что ни одна партия не преодолеет барьер либо его возьмет только одна партия. этом случае вся дорогая нам конструкция пропорциональной составляющей в избирательной системе была бы дискредитирована и, возможно, сметена 7. последствии, однако, вероятность такого оборота событий мы сочли чрезвычайно малой, и барьер установили на уровне 5%. менно эти главные элементы концепции избирательного закона стали вскоре ареной острой политической борьбы.

OА А 23 585

AE А OЬ í AА О

Aаконопроект, однако, содержал и ряд норм, предусматривавших такие формы этого контроля, которых не знала избирательная практика и оссии. збирательные объединения и кандидаты получили право включать в избирательные комиссии всех уровней не только наблюдателей в день голосования, но и членов с совещательным голосом. Aа ними были закреплены широкие права. Eыли введены нормы, гарантирующие самостоятельность избирательных объединений при составлении списков, выдвижении кандидатов, проведении агитации, наблюдении за подсчетом голосов и т. д. у вменялось в обязанность опубликовать содержание протоколов избирательных комиссий по всем участкам. збиратель получил возможность сопротивляться, если его ставили в ситуацию «выборы без выбора»: выборы должны были признаваться недействительными, если «против всех» подано голосов больше, чем за кандидатафаворита.

общем, была предложена новая, никогда не применявшаяся в оссии избирательная система. Оставалось только (!) ввести ее в действие. здесь инициативной группе и ее союзникам, дотоле занимавшимся наиболее привычной для них законотворческой (сродни научной) работой, предстояло выступить в непривычной роли лоббиста собственного творения.

О А Я Я

огда очередная редакция проекта была направлена в ерховныйовет, áасбулатов, бегло просмотрев текст, вспомнил, что поручение готовить избирательный закон было дано некогда (поче- му-то) омитету по делам местных оветов и провел через резидиум решение объединить усилия двух коллективов.ыяснилось, что экспертами комитета под руководством депутата иктора Eалалы было подготовлено несколько объемистых текстов. ачалась изматывающая работа по притиранию двух

проектов. ы сравнительно легко договаривались по всем вопросам, связанным с организацией и процедурой проведения выборов, но ни на шаг не смогли продвинуться в решении главного: какой быть избирательной системе. аши коллеги были убежденными «мажоритарщиками».

лету плод нашей совместной работы выглядел так: основной по объему корпус согласованного текста и разночтения по коренному вопросу, представленные в двух вариантах. читалось, что окончательный выбор остается за . Eыли веские основания ожидать, что этот выбор будет не в нашу пользу. е- путаты — местные начальники или их креатура, управляемое áасбулатовым «болото» — люди, потому и сбившиеся в эту стаю, что за ними не стояли никакие политические организации, иные парламентские «кустари-одиночки» — все они были убежденными сторонниками выборов по одномандатным округам.о по-разному относились к нашему проекту и демократы. Я уже упоминал о позиции умянцева, к тому времени утратившего связь с недавно еще возглавлявшейся им социал-демократи- ческой партией. азногласия раскололи и мою фракцию « о- гласие ради прогресса».

астороженное, а нередко и открыто враждебное отношение к пропорциональной избирательной системе в политическом классе отражало негативизм по отношению к партийным выборам, широко распространенный в обществе. Опыт выборов в 1917 г. в так и не состоявшееся Учредительное собрание был прочно забыт, хорошо помнили лишь недавно отстраненную от власти партию, назойливо именовавшую себя «умом, честью и совестью эпохи», и довольно скептически оценивали возможности «партий адового кольца», будто бы не имеющих никаких корней за пределами столицы. Aа что им отдавать половину умы? — спрашивали многие, не желая понять, что «отдавать» или «не отдавать» депутатские мандаты партийным, равно как и непартийным кандидатам по законопроекту могли лишь избиратели.

виха», где были идеальные условия для работы. юда на велосипеде приезжал трашун, живший неподалеку на даче. Очередной раздел сразу же перебрасывался ласовой и аюнову, которые вносили все исправления в компьютерный текст. оследний вариант законопроекта (разумеется, без навязанных Eалалой и Çуковым «разночтений») в том же августе был передан мною Eатурину.

ежду тем дискуссия в печати по законопроекту, в центре которой стояла смешанная избирательная система, набирала обороты. убликовались многочисленные статьи, проводились десятки различных собраний, круглых столов и заседаний. е- которое представление о содержании дискуссии, об аргументации, с которой выступали ее участники, и ее накале может дать статья, напечатанная в двух газетах, которую я воспроизвожу ниже с незначительными сокращениями 19.

« А О Q OО А А — О ».

О О О А

руппа членов и экспертов онституционной комиссии

винициативном порядке подготовила и опубликовала проект нового избирательного закона. <…> ринимаясь за эту работу, мы исходили из того, что проблема парламентских выборов может

влюбой день вырваться на политическую авансцену, а закон, по которому был избран нынешний ъезд народных депутатов — этот монстр, завершающий свой путь, — абсолютно непригоден. áотя резидиум ерховного овета не без умысла затормозил нормальное прохождение законопроекта, а созванное президентом онституционное совещание пока не нашло времени заняться им вплотную, общественное обсуждение уже идет.

Это можно только приветствовать: авторы вовсе не находятся во власти убаюкивающей иллюзии, будто они сотворили нечто неприкасаемое. сожалению, наряду с немногочисленными конструктивными предложениями, приходится сталки-

ваться с явным неумением понять и оценить замысел проекта в контексте реальной политической ситуации, недобросовестными передержками, залихватскими обвинениями, накидываемыми в манере « азмахнись рука, раззудись плечо!».

ритики спорят с законопроектом. о еще более (может быть, не подозревая о том) они спорят между собой, ибо их позиции друг от друга удалены куда дальше, чем от того политического баланса, на который ориентирован законопроект. о- учительно поэтому свести за одним столом с авторами наших оппонентов: ихаила Арутюнова (« оссийские вести», 03.07.93), ихаила Aолотоносова (« евское время», 23.06.93) и Александра Оболенского (« овая социал-демократия». юнь 1993. № 3), тем более что сходные суждения нам приходилось слышать уже не раз.

О целях законопроекта. «#сли проанализировать проект нового избирательного закона именно с точки зрения целей, то, как ни парадоксально, проектанты больше всего хотят, чтобы закон был принят. Это их главная цель» ( . <олотоносов).

арадокс наш оппонент видит в том, что авторы отступили от «правила», будто бы присущего избирательным системам, — вытеснение или устранение с политической сцены тех или иных контингентов электората и партий. Отдадим должное его проницательности: проектанты действительно были серьезно озабочены тем, чтобы и сам закон, и способы его применения были приемлемы для нашего общества, каким мы его видим сегодня. Это означает, что нормы закона должны быть если не привычны, то во всяком случае доступны пониманию и политически более или менее беспристрастны. Oучше всего, если закон этот будет принят нынешним составом ерховного овета, но в любом случае его легитимность должна быть признана основными общественными силами, иначе могут захлебнуться уже первые проводимые на его основе выборы, а избранный парламент будет лишен необходимого авторитета.

Однако это далеко не единственная и уж точно не главная цель намечаемой избирательной системы. омимо сказанного, она должна достигать еще трех целей или, точнее, отвечать

вбольшей или меньшей степени еще трем критериям или, еще точнее, разумному балансу этих критериев, поскольку вытекающие из них требования не вполне согласуются друг с другом.

о-первых, избирательная система призвана дать парламент, более или менее адекватно отражающий соотношение сил

вобществе на момент выборов. роектанты не такие уж вегетарианцы и парадоксалисты, как представляется . Aолотоносову: некоторые нормы закона — об этом чуть дальше — предназначены отсечь маловлиятельные партии и группы крайней ориентации, что вполне соответствует опыту зарубежных демократий. У нас есть, конечно, свои политические пристрастия.о мы отнюдь не стремимся, исказив результаты народного волеизъявления, устранить из парламента тех наших политических противников, которые готовы соблюдать конституционные принципы и демократические «правила игры». еальное представительство реально существующих в обществе сил — залог и уважения к данному парламенту, и устойчивости парламентаризма.

о-вторых, избирательный закон должен способствовать становлению современной политической структуры. одной стороны, в обществе — системы влиятельных политических партий, представляющих интересы основных социально-поли- тических сил, предназначенных (не в пример пресловутой «партии нового типа», осуществлявшей «идеологическое воспитание трудящихся» и подминавшей под себя все общественные структуры) преимущественно для участия в выборах и действующих

вобщенациональной масштабе. другой — обеспечивать проекцию этой системы на парламент, депутаты которого (или, во всяком случае, их большинство) должны чувствовать себя не своего рода вольными стрелками, выступающими и голосующими как бог на душу положит, а членами фракций, внутренне

связанных программами образовавших их партий и если не дисциплиной голосования, то все же какими-то нормами солидарной деятельности. А чтобы политическое поведение парламента было предсказуемым и большинство в нем достаточно стабильным, надо, чтобы фракций этих было не чрезмерно много.

большинстве случаев современные избирательные системы — демократические системы, обеспечивающие действительный выбор, а не «единодушное голосование» за талина или итлера, . астро или папу ока, — возникали вслед за уже сформировавшимися и утвердившимися в обществе политическими партиями. ак было в странах не только Aападной, но и осточной вропы. ам предстоит инвертировать этот процесс, если мы не хотим растянуть путь к многопартийной системе на десятки лет и мириться с возможными рецидивами квазипартийной власти.

-третьих, избирательная система должна дать парламент,

вкотором будут сбалансированы местные и общенациональные интересы. аряду с депутатами, живейшим образом ощущающими свою связь с местными общественными структурами,

впарламенте должны быть представлены — и в немалом числе,

вэтом наше несогласие с . Арутюновым — политики, представляющие разные партийные программы решения проблем, стоящих перед оссией в целом. олько такой баланс может предохранить парламент как от войны локальных сепаратизмов, так и от антидемократического централизма.

аковы критерии, из которых исходили разработчики законопроекта. обросовестная и конструктивная критика, очевидно, должна была бы либо доказать, что заявленные критерии не годны, несущественны, а их совокупность недостаточна или избыточна, либо что предложенные в проекте нормы не решают (неудовлетворительно решают) поставленные задачи. аким трудом наши оппоненты себя не обременяют. ыхватываются и отклоняются, а заодно подвергаются осмеянию отдельные элементы предложенной системы без малейшего желания понять, что мни-

мые или действительные ее дефекты связаны, как правило, с ее многоцелевым назначением, с противоречивыми реалиями нашей политической ситуации. Альтернативные решения либо вовсе не предлагаются, либо содержат еще более серьезные дефекты, над которыми наши критики почему-то задуматься не хотят.

ажоритарная или пропорциональная система? «1мешанная мажоритарно-пропорциональная система на сегодняшний день не реальна и не нужна... 1ледует доработать мажоритарную систему...» ( . Арутюнов).

«2редпочтительной представляется пропорциональная система…2ринятие такого закона могло бы привести к катастрофе...» ( . <олотоносов).

так, два наших оппонента отвергают законопроект с диаметрально противоположных позиций. <…> оводы сторонников чисто мажоритарной системы, пользующихся немалым влиянием и в «парламентской», и в «президентской» командах, повторяются часто. Она привычнее («нам бы что-нибудь попроще», — заявил на онституционном совещании уважаемый политический деятель). Она обеспечивает связь депутата с избирателями, с регионами. Она, если выборы проводятся в два тура, отсекает экстремистов: увидев расклад голосов при первом голосовании, избиратели отдадут предпочтение умеренным кандидатам.

Однако защитники мажоритарной системы чаще всего не столько раскрывают ее достоинства, сколько подчеркивают недостатки системы пропорциональной. ам говорят, что она ведет к мультипликации числа партий, готовых попытать счастья, раз для прохождения кандидатов не требуется абсолютного большинства. ;то избиратели будут вынуждены голосовать не за «личность» и ее программу, а «за малоизвестных кандидатов из федерального списка». ;то список будет составлен из «партийных функционеров, которые без этого имеют незначительные шансы быть избранными». ак выглядит аргументация. Арутюнова и его единомышленников.

ледует подчеркнуть, что, выбрав такой вариант смешанной системы, при котором обе ее части — пропорциональная и мажоритарная — представлены не символически, а во внушительных и равных долях (половину депутатов предлагается избирать по одномандатным округам, половину — по партийным спискам), авторы законопроекта вполне отдавали отчет в том, что идеальной системы, свободной от всяких недостатков, нет в природе.

аиболее серьезных дефектов у мажоритарной системы, на мой взгляд, два. о-первых, она нередко дает структуру парламента, существенно отличающуюся от расклада политических сил в стране, поскольку все голоса, отданные потерпевшим поражение кандидатам (в варианте абсолютного большинства это может быть до 49% поданных в округе голосов, в варианте относительного большинства — еще больше) просто-напросто пропадают. звестно, что в 1951 и 1974 гг. лейбористы, получив на всеобщих выборах чуть больше голосов, чем консерваторы, оказались в алате общин в меньшинстве; на недавних выборах во ранции правоцентристский блок, собрав 40% поданных голосов, завоевал в парламенте около 80% мандатов.асчет на то, что мажоритарные выборы в нашей политически резко поляризованной ситуации принесут победу умеренным кандидатам, наивен. Уже в первом туре (если даже мы отдадим предпочтение громоздкой системе повторного голосования) во многих округах займут ведущие два места и будут соревноваться во втором туре скорее всего представители крайних сил; партии и блоки, выступающие с умеренных, взвешенных позиций, будут расплющены между молотом и наковальней.

о-вторых, если пропорциональная система способна продуцировать чрезмерно многопартийный парламент, то мажоритарная, в особенности в наших условиях, даст парламент беспартийный, в котором каждый депутат — ни от кого не зависимая партия. ы не сделаем и шага к новой политической культуре и воспроизведем аморфный, рыхлый парламент.