Глава 1. Теоретические основы изучения сущности муниципальных заимствований

1.1.Сущность и содержание муниципальных заимствований

В энциклопедическом словаре «Конституционное право России» дается понятие муниципального займа, как вид договора займа, заключаемый путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Цель выпуска муниципальных облигаций — исключительно обеспечение реализации программ и проектов развития муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций, а также размещение, обращение, распространение (продажа и покупка) определяются законодательством РФ. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с местным бюджетом на текущий финансовый год. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.

В Бюджетном кодексе РФ ст.103 п.7, говорится, что под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с настоящим Кодексом и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Автор статьи «Муниципальные займы: проблемы и перспективы» журнала Финансы Смирнов О.В. пишет что, государственные и муниципальные заимствования, являющиеся главным способом покрытия бюджетного дефицита, представляют собой передачу в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления средств, которые заемщики обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (дохода в иной форме) на сумму заимствования. Целью проведения заимствований является получение органами власти и органами местного самоуправления в свое распорояжение дополнительных финансовых средств, которые они могли бы направить на финансирование мероприятий, не обеспеченных доходами или осуществление программ экономического социального развития [5, c.86].

Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальный заем – это передача в собственность Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

Особым феноменом, сформировавшимся в конце XIX -начале XX вв., стал рынок муниципальных заимствований. Первоначально проявившись в виде займов региональных и городских органов власти для осуществления капиталоемких инвестиций в региональную инфраструктуру и городское хозяйство, с развитием кредитно-денежной системы рынок финансовых инструментов, эмитированных муниципалитетами, стал одним из механизмов системы экономического регулирования на общегосударственном уровне [9, с.156].

При этом повсеместно в развитых странах результатом развития рынка муниципальных займов на макроэкономическом уровне выступает последовательное усиление роли местных органов власти, но не как непосредственных участников отношений займа, а как гарантов реализации региональных проектов, регуляторов конъюнктуры регионального рынка [14, с.285].

Социально-экономической основой и результатом формирования рынка муниципальных займов выступает установление особого механизма перераспределения доходов внутри общества [10, с.89]. В этом аспекте увеличение объема финансирования инвестиционных проектов и программ за счет бюджетных средств можно рассматривать как негативное для рыночной системы явление, определенным образом влияющее на конкуренцию и расклад рыночных сил, так как либеральная экономическая политика предполагает низкий уровень бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения.

Однако усиление роли муниципалитетов при этом обусловлено скорее атрибутивным свойством данной системы экономических отношений - их изменчивостью, обусловленной постоянным усложнением механизмов системы, обновлением инструментария рынка и т.д. Постоянный характер и масштабы нерыночного по своей сути бюджетного вмешательства в экономику таковы, что становится очевидным, что рыночная система просто не вмещает всего многообразия жизненных явлений и потребностей общества. Возможность осуществления заимствований региональными и муниципальными органами власти обусловлена образованием временно свободных денежных средств у юридических и физических лиц и ограничением ими текущего потребления с целью накопления средств и получения дополнительного дохода. Так, население сознательно ограничивает текущее потребление с целью накопления денежных средств для покупки товаров длительного пользования, а юридические лица резервируют неиспользованную прибыль с целью модернизации оборудования, ускоренной амортизации и т.д.

Объективная потребность региональной власти в дополнительных средствах определяется постоянным несоответствием между величиной финансовых ресурсов, которыми она располагает, и нуждами регионов. При этом гарантиями платежеспособности территориальных органов государственной власти служит их право устанавливать и взимать налоги и сборы, а также наличие собственности и полномочий по взиманию выручки от ее эксплуатации [12, с.198].

В настоящее время муниципальные займы стали возрождаться и рассматриваться законодателем и учеными по аналогии с государственным кредитом. Муниципальный кредит представляет собой одну из форм мобилизации денежных ресурсов муниципальными образованиями для выполнения своих функций.

Практика использования муниципального кредита в Росси показывает, что его реализация позволяет органам местного самоуправления решать следующие задачи:

1) формирование дополнительных источников дохода бюджета города;

2) финансирование текущего дефицита бюджета;

3) ликвидация кассовых разрывов (смягчение колебаний при поступлении налоговых платежей в бюджет муниципального образования);

4) аккумулирование временно свободных денежных средств налогоплательщиками органами местного самоуправления под размещение высоколиквидных ценных бумаг;

5) погашение ранее размещенных займов;

6) способствование развитию регионального рынка ценных бумаг, создание конкуренции на фондовом рынке, предотвращение утечки финансовых средств из регионов;

7) финансирование необходимых программ в целях развития муниципального образования.

Муниципальный кредит как форма внутреннего государственного кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов. Источниками муниципального кредита могут выступать:

- население соответствующего муниципального образования;

- государство;

- кредитные организации;

- другие муниципальные образования (взаимный кредит).

Взаимный кредит является наиболее значимой формой муниципального кредита, поскольку подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения кредитных задач.

Таким образом, задача, стоящая перед региональными органами власти при выпуске муниципальных займов, заключается в реализации следующих целей:

1. Сглаживание неравномерности поступления налогов в бюджет. В бюджетном процессе традиционно присутствуют т.н. кассовые разрывы, обусловленные фактором цикличности поступления в бюджет денежных средств по периодам и необходимостью осуществления равномерности финансирования плановых бюджетных расходов, а также возможностью непредвиденных чрезвычайных ситуаций, требующих значительных бюджетных вливаний.

2. Финансирование текущих расходов (покрытие дефицита бюджета). Возникновение бюджетного дефицита, представляющего собой превышение расходов бюджета над его доходами, связано с действием различных факторов, важнейшими из которых являются:

-постоянное опережающее расширение финансирования социальных расходов по сравнению с темпами прироста доходов;

-кризисные явления трансформационной российской экономики, неэффективность кредитно-финансовых связей;

-необходимость осуществления крупных централизованных вложений в развитие производственной и социальной сферы;

-чрезвычайные обстоятельства, приводящие к истощению существующих резервов.