7.6.2. Пути решения проблемы
Принятые решения
Проблема ликвидации перекрестного субсидирования между населением и промышленностью ставилась неоднократно.
В период с 1997 по 2001 гг. был принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на решение указанной проблемы. К ним относятся: постановление Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 389 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий», постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1231 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в электроэнергетике и доведении уровня тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения», постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики».
Нормы указанных выше постановлений не были до конца реализованы. В течение указанного периода динамика тарифов на электроэнергию для конечных потребителей, хотя и показывала опережающий рост тарифов для населения, но не обеспечивала ликвидацию перекрестного субсидирования.
С 2006 года обсуждение проблемы ликвидации перекрестного субсидирования между населением и промышленными потребителями возобновилось на федеральном уровне и продолжается до сих пор.
Рассмотрим основные обсуждаемые модели решения проблемы.
Механизм неналогового сбора
Идеальным решением проблемы перекрестного субсидирования, соответствующим социальным целям применения пониженных тарифов для населения, могло бы стать одномоментное повышение тарифов для населения до экономически обоснованного уровня с одновременной адресной поддержкой населения из бюджета, в соответствии с которой субсидии должны направляться непосредственно субсидируемым потребителям, приобретающим электрическую энергию по экономически-обоснованным тарифам. Однако, учитывая масштаб и количество получателей субсидий в электроэнергетике, которыми на настоящий момент является .все население России, для реализации данного механизма необходимо выделить большой объем бюджетных средств, а также создать соответствующую инфраструктуру, что также требует времени и затрат бюджетных средств. В связи с этим переход на систему адресных субсидий в электроэнергетике целесообразно осуществить после постепенного повышения тарифов для населения и уменьшения количества субсидируемых потребителей.
В настоящее время в качестве механизма субсидирования на период постепенного роста тарифов для населения рассматривается специальный целевой неналоговый сбор с субсидирующих потребителей.
Суть механизма заключается в том, что из конечной стоимости электрической энергии (мощности) для субсидирующих потребителей выделяется величина перекрестного субсидирования и переводится в форму неналогового сбора по субсидированию. Сами тарифы на электрическую энергию и сетевые тарифы для субсидирующих потребителей уменьшаются на величину сбора и становятся экономически обоснованными, а производители начинают поставлять на оптовом рынке электроэнергию населению по тому же тарифу, что и остальным потребителям. Поставщики электроэнергии при этом получают ту же валовую выручку, что и раньше, а средства от сбора поступают сбытовым компаниям, чтобы покрыть разницу между конечным заниженным тарифом для населения и его экономически обоснованным уровнем.
При этом субсидироваться может нормируемый объем потребления населения, в рамках которого применяется низкий тариф, сверх этого объема - экономически обоснованный тариф. Могут быть разные подходы к определению субсидируемой нормы, в том числе за основу может быть принят норматив электронотребления, используемый при расчете субсидий на оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Например, возможен подход, при котором ЭСК самостоятельно определяет норму субсидируемого потребления на очередной год для каждой квартиры или жилого дома (домохозяйства), а также отдельно для каждой жилой зоны при воинских частях и исправительно-трудовых учреждениях.
Нормы субсидируемого потребления рассчитываются по формулам, определенным для каждой группы домохозяйств (всего 5 групп: городские и сельские домохозяйства с электроплитами и без, а также жилые зоны при воинских частях и исправительно-трудовых учреждениях).
Суть формул следующая:
Вначале находится среднее годовое потребление электрической энергии, приходящееся на 1-го человека, одинаковое для каждого домохозяйства из одной группы, которое определяется как соотношение:
- регионального годового объема потребления данной группы домохозяйств, определенного ФСТ на основании прогнозного баланса на 2009 год и установленного РСТ;
- и общей численности населения этой группы, устанавливается РСТ на основании информации от Федеральной миграционной службы.
После чего находится норма субсидируемого потребления для конкретного домохозяйства, путем умножения рассчитанного выше соответствующего среднего годового потребления, приходящегося на 1-го человека, на количество проживающих человек в этом конкретном домохозяйстве (так называемый коэффициент размерности домохозяйства, определяемый ЭСК в соответствии с методическими указаниями) и на региональный коэффициент, устанавливаемый РСТ в пределах минимальных и максимальных уровней тарифов, определенных ФСТ.
Норма субсидируемого потребления электроэнергии считается установленной для конкретного домохозяйства (жилой зоны при воинских частях и исправительно-трудовых учреждениях) с момента направления в адрес конкретного домохозяйства ее расчета (без разбивки по месяцам), описанного выше. Расчет направляется заказным письмом.
РСТ вправе определять индивидуальные формулы расчета нормы субсидируемого потребления э/э (мощности) и порядок их расчета на очередной календарный год в случае согласования таких формул, и порядка их расчета с уполномоченными федеральными органами.
Поскольку предложенный механизм предполагает ограничение прав хозяйствующих субъектов, такое ограничение в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации должно быть введено на основании федерального закона. В проекте федерального закона установлены категории субсидирующих, субсидируемых и нейтральных потребителей, критерии определения ставки, а также база для начисления сбора.
Можно предусмотреть возможность федерального и регионального субсидирования:
- Федеральная ставка сбора может устанавливаться единой для субсидирующих потребителей нескольких наиболее проблемных с социально-политической и экономической точки зрения субъектов РФ, перечень которых должен устанавливаться Правительством РФ, и должна обеспечивать покрытие выпадающих доходов продавцов электрической энергии в этих регионах;
- Региональная ставка сбора должна устанавливаться индивидуальной для каждого региона, исходя из тарифов, устанавливаемых РСТ в рамках установленных ФСТ России предельных уровней тарифов для поставки электрической энергии населению в рамках субсидируемой нормы. При этом сбор и распределение средств по субсидированию производится по двухступенчатому механизму:
> первоначально посредством клиринга обязательств/требований на оптовом рынке с участием коммерческого оператора (или совета рынка) и использованием финансовой инфраструктуры оптового рынка электроэнергии, когда получателями субсидий и плательщиками сбора будут выступать ЭСК и другие субъекты оптового рынка в отношении обслуживаемого (потребляемого) объема субсидирующего и субсидируемого потребления;
> после этого осуществляется «трансляция» выплаченного/полученных сбора/выплат в стоимости электроэнергии для конечных потребителей на розничном рынке.
Целесообразно также определить ответственность региональных органов власти сокращать размер ставки сбора, изыскивая средства для покрытия выпадающих доходов энергосбытовых компаний из иных источников (например, бюджетных средств).
В случае невыполнения обязательств по уплате сбора субсидирующие потребители лишаются права на участие в оптовом рынке, а также ограничиваются в подаче электроэнергии на розничном рынке.
В случае предоставления недостоверных данных ЭСК, имеющие право на получение компенсации выпадающих доходов, лишаются такого права.
Следует отметить, что механизм неналогового сбора уже применяется в других отраслях. Аналогичная схема закреплена в федеральном законе «О связи». Операторы сети связи общего пользования обязаны осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания, средства которого формируются и расходуются исключительно в целях обеспечения возмещения операторам универсального обслуживания убытков, возникающих вследствие оказания универсальных услуг связи.
Данный платеж относится к отчислениям неналоговых доходов в федеральный бюджет и носит фискальный характер.
Аналогичные отчисления операторов связи применяются в других государствах, в частности в странах Европейского Союза и относятся не к налогам (taxes), а к отчислениям, взносам (contributions).
Основным отличием схемы неналогового сбора в связи является то, что он предполагает осуществление платежей и выплат через федеральный бюджет. С одной стороны, это позволяет сделать процесс более технологичным, использовать инструменты контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ, а также обеспечить более плавный переход к системе адресных субсидий из бюджета. Но, с другой стороны - увеличивает риск финансовых разрывов между поступающими отчислениями потребителей и выплатами компенсаций выпадающих доходов из-за отсутствия целевой привязки в бюджете средств в соответствии с принципом осуществления расходов бюджета за счет всех доходов бюджета, установленным бюджетным законодательством РФ.
В настоящее время точка в решении проблемы перекрестного субсидирования не поставлена. В качестве альтернативного варианта схеме, описанной выше, рассматривается также следующий вариант:
ввести обязанность устанавливать исключительно экономически обоснованные тарифы для всех потребителей, кроме населения;
обязать региональные органы власти, в случае установления тарифов для населения ниже экономически обоснованного уровня, компенсировать за счет средств бюджета выпадающие доходы энергосбытовых компаний, возникающие вследствие продажи электроэнергии населению;
дать право региональным органам власти вводить специальный неналоговый сбор в региональный бюджет, взимаемый с потребителей электрической энергии (мощности), кроме населения, для финансирования субсидий энергосбытовым компаниям и (или) адресных субсидий населению. При этом установить обязанность снижать сбор к заданному сроку (например, к 2014 году).
В этом случае размер сбора может быть не связан с объемами субсидий. Это позволит в рамках заданного конечного срока взимания неналогового сбора стимулировать региональные власти устанавливать такую динамику роста тарифов для населения, чтобы оставались остатки неизрасходованных доходов бюджета, которые можно направлять на иные цели.
ВОПРОСЫ ПО ТЕМЕ
Что такое «перекрестное субсидирование»? Почему это является проблемой?
Перечислите основные виды перекрёстного субсидирования. В чем они заключаются?
Как решается проблема межтерриториального перекрестного субсидирования?
Какие решения приняты для решения перекрестного субсидирования между группами потребителей?
В чем суть механизма «последней мили»?
В чем состоит идеальное решение проблемы перекрестного субсидирования между группами потребителей?
Опишите один из возможных механизмов неналогового сбора?