tom_1

официального визита в Китай. Встреча Моннэ с Хитом 16 сентября состоялась, и в целом идея нашла поддержку премьер-министра Великобритании. Однако ему не понравилось выражение «Временное правительство». Хит предложил название «Верховный Совет» и более интенсивный график консультаций. Моннэ возразил, что более частые встречи приведут к обсуждению технических вопросов, в то время как данные Собрания предназначаются исключительно для решения политических проблем общего характера. В заключение Хит подтвердил, что Моннэ может сообщить о его согласии Брандту и Помпиду. 19 сентября в Бонне Моннэ был принят канцлером ФРГ. Брандт внимательно прочел проект и обещал свою поддержку при условии, что Помпиду возьмет на себя инициативу. Два дня спустя Моннэ проинформировал об этих беседах Жобера, который уже успел передать текст Помпиду во время их поездки по Тибету. Президенту Французской Республики не очень понравилась организационная комиссия, однако неделю спустя он выступил на пресс-конференции с заявлением: «Не будет настоящего европейского единства до тех пор, пока не будет общей европейской политики. И не думайте, будто Франция настроена против этого, - совсем напротив. И если, например, существует мнение, что для более быстрого развития политического сотрудничества нужно, чтобы самые высокопоставленные руководители, не очень часто, но регулярно, встречались между собой, и только между собой, для обсуждения подобных вопросов, то я высказываюсь за это. Я готов не то чтобы взять на себя инициативу, но переговорить об этом с моими партнерами. Если мы придем к тому, что у нас будет общая европейская политика в отношении других стран, то препятствий к этому не будет».[192]

Вскоре на съезде Консервативной партии в Блекпуле Хит заявил: «Я полагаю, что у некоторых из моих коллег, руководителей правительств, уже возникла потребность в регулярных встречах, без многочисленных делегаций, для того, чтобы вместе направлять европейское Сообщество по намеченному нами пути. Я бы хотел, чтобы главы государств-членов Сообщества встречались, может быть, два раза в год в сопровождении небольшого количества сотрудников и в присутствии председателя европейской Комиссии: это будет что-то вроде саммита по делам, касающимся Комиссии. Я надеюсь, что мои партнеры откликнутся на инициативу такого рода. Целью наших собраний будет определение общих ориентиров европейской политики, поддержка движения к большему единству в области внешней и внутренней политики, в общем, - согласование важнейших вопросов Сообщества с тем, чтобы не возникало ненужных споров, которые, как представляется общественному мнению, нередко затрудняют обсуждения в Брюсселе». [193]

Брандт письменно выразил Помпиду свое согласие. Председатель итальянского правительства Мариано Румор ответил положительно на личное послание Моннэ. Оставалось убедить правительства Бенилюкса, определить процедуру приглашения и назначить дату. Война на Ближнем Востоке и ожидание визита Р. Никсона в Европу, назначенного на самое начало 1974 г., ускорили события. 31 октября 1973 г. Помпиду произнес на совете министров следующие слова: «Мне кажется необходимым испытать и доказать прочность европейской солидарности, равно как и способность Европы способствовать решению мировых проблем. Французское правительство намерено предложить своим партнерам принять принципиальное решение о регулярных встречах между руководителями государств без сопровождающих делегаций, чтобы сопоставить и согласовать их подходы в рамках политического сотрудничества. Первая из этих встреч должна была бы состояться до конца 1973 года».[194] Эта инициатива была сразу же подтверждена в письмах, направленных в адрес восьми других правительств.

Несколько дней спустя Брандт заявил: «Этот орган, нечто вроде конференции глав государств, регулярно собирающийся для делового, насыщенного и не стесненного никаким «протоколом» обсуждения проблем, встающих перед формирующимся союзом как во внешней, так и во внутренней политике, может стать прочной основой политического единства и важным шагом на пути к его формированию».[195] Согласие

131

было полным, потому что оно было достигнуто между небольшим количеством лиц, способных принимать решения. Сам Моннэ не без оснований полагал, что метод, который оправдал себя при создании Верховного Совета, будет также способствовать дальнейшему успеху его работы.

15 ноября Моннэ встретился с премьер-министром Нидерландов ден Уйлом, который признал, что авторитет глав государств и правительств лишь усилится в результате такого порядка принятия решений, который предполагает всю полноту ответственности с их стороны. Попытки сопротивления предпринимали лишь некоторые министры иностранных дел, не привыкшие к тому, что руководители правительств берут на себя инициативу во внешней политике. Моннэ убедил также Франсуа-Ксавье Ортоли, бывшего председателем Комиссии Общего рынка 1973-1976 годах, в том, что институты Сообщества только выиграют от создания центра решений на самом высоком уровне, действующего при полном соблюдении существующих договоров. Сами Сообщества будут представлены во всех дискуссиях, имеющих отношение к их компетенции. Кроме того, глава Комиссии получит большую свободу, чтобы выступать со смелыми инициативами, которые не будут душиться в зародыше (как это часто происходило, когда дело зависело от технических министров девяти стран).

Таким образом, в конце 1973 г. уже были подготовлены конкретные решения, выражающие единую позицию «девятки» по вопросам региональной и энергетической политики. Вилли Брандт выступил 13 декабря с программным заявлением по поводу предполагаемого политического сотрудничества,[196] а датское правительство пригласило своих коллег собраться в Копенгагене. Но застигнутые врасплох объявлением эмбарго со стороны нефтедобывающих стран, руководители государств и правительств потеряли контроль над подготовкой своей встречи и допустили ее превращение в классическую международную конференцию с большим количеством экспертов. Кроме того, в руководстве государствами ЕС в первой половине 1974 г. произошли существенные изменения: 5 марта Г. Вильсон сменил Э. Хита в Великобритании, а 14 мая Хельмут Шмидт пришел на смену В. Брандту в ФРГ. В промежутке между этими событиями умер Ж. Помпиду. 19 мая президентом Франции был избран Жискар д’Эстен. Таким образом, оказалось, что у трех крупнейших европейских стран появились новые руководители.

Моннэ вынужден был начинать практически сначала. 28 марта он был принят Вильсоном на Даунинг-стрит. Но из-за сложной ситуации в Лейбористской партии, грозящей расколом, новый премьер-министр не только не мог допустить себе какой-либо европейской инициативы, но вынужден был требовать некоторых уступок со стороны Общего рынка. Только осенью 1974 г. ситуация изменилась. 19 сентября Жискар д’Эстен на встрече с Моннэ согласился с представленным проектом, заявив: «Я отношусь положительно к регулярным совещаниям руководителей государств и правительств, - это будет настоящий Европейский Совет. Я также думаю, что следует назначить срок, до истечения которого должны состояться европейские всеобщие выборы. А потом надо будет отказаться от принципа единогласия и принимать решения квалифицированным большинством».[197] 16 октября в Бонне Х. Шмидт обещал Моннэ поддержать французское предложение и даже выступить с совместной франко-германской инициативой. Шмидта беспокоила позиция Великобритании, и он отправился в Лондон, где сумел убедить Вильсона сделать решительный выбор в пользу единой Европы. Моннэ же тем временем склонил на свою сторону бельгийского премьер-министра Лео Тиндеманса, будущего автора знаменитого доклада.

9-10 декабря 1974 г. состоялась встреча «девятки» на высшем уровне в Париже, где было принято решение избирать Европейский парламент всеобщим и прямым голосованием.[198] 10 декабря, открывая собрание «девятки», Жискар д’Эстен заявил: «Саммит умер, да здравствует Европейский Совет!». Таким образом, поскольку проводимые от случая к случаю встречи в верхах действительно более не устраивали

132

лидеров стран-членов ЕС, решено было заменить их регулярно созываемым органом. Моннэ написал по этому поводу членам Комитета борьбы за СШЕ: «Главы правительств показали свою способность договариваться. Они решили регулярно собираться вместе не менее трех раз в год. Занимаясь делами Сообщества, они будут соблюдать существующие договоры … они объявили, что в работе Совета они перестанут руководствоваться правилом единогласного принятия решений по всем вопросам, и что с 1978 года европейская Ассамблея будет избираться всеобщим голосованием … Наконец, господину Тиндемансу поручено подготовить доклад о Европейском Союзе к концу 1975 года».[199]

В феврале 1975 г. Комитет борьбы за СШЕ прекратил свою работу, так как с созданием Европейского Совета Моннэ полагал его миссию исчерпанной. Встречи высших руководителей, происходившие до того время от времени, стали регулярными, формально организованными мероприятиями. Моннэ, рассматривавший данный процесс как рождение «европейской власти», сложил с себя полномочия 9 мая на торжественной церемонии в Салоне часов на Кэ д’Орсэ в присутствии некоторых глав государств и правительств «девятки». Эстафету принял Л. Тиндеманс, который по поручению Европейского Совета провел целую серию консультаций в политических, социальноэкономических и научных кругах стран ЕС в поиске консенсуса о будущем Европейском Союзе. На основе докладов высших органов ЕС он должен был подготовить общий доклад, где определялись бы параметры предполагаемого союза и практические задачи, связанные с его созданием.

26 июня 1975 г. по данному вопросу высказалась Комиссия ЕС, которая выдвинула обширную программу институциональных изменений, нацеленных на создание особой государственной структуры федеративного типа. При этом утверждалось, что «Европейский Союз, как и существующие Сообщества, не должен породить централизованное сверхгосударство». Независимому правительству, назначаемому непосредственно Европарламентом, следовало предоставить широкие полномочия во внешнеполитической и военной сферах. Однако в представленном КЕС докладе подчеркивалось, что «на Союз будет возложена ответственность только за те проблемы, которые государства-члены более не в состоянии разрешать достаточно эффективно». Таким образом, компетенция Союза ограничивалась только теми областями, которые будут ему переданы в соответствии с Конституционным актом, а «вне этих областей неизбежно останутся сферы, в которых государства-члены будут поддерживать различные типы отношений друг с другом, но которые, по крайней мере, на некоторое время, а возможно и навсегда останутся за пределами компетенции Союза».[200]

Доклад Тиндеманса, представленный 29 декабря 1975 г. и опубликованный в январе 1976 г. под названием «О Европейском Союзе», был гораздо более осторожным. Он имел своей целью, прежде всего, усиление экономической интеграции с помощью Экономического и валютного союза, вписываясь в логику плана Вернера. В качестве отправной точки был избран Римский договор, куда были внесены новые положения, касающиеся внешней политики и безопасности. В основе лежало предложение создать центр единого решения, где европейские институты должны были обсуждать все проблемы, находящиеся в компетенции Союза. В области внешних сношений следовало разработать новую общую политику и применять процедуры Сообщества за пределами его соглашений. Проведение общей политики предполагалось, прежде всего, в следующих областях: новый мировой экономический порядок; отношения между ЕС и США; безопасность; кризисы, возникающие в непосредственной географической близости к Европе. В других областях можно было временно ограничиться существовавшей системой политического сотрудничества.

В целях скорейшего создания экономического и валютного союза рекомендовались следующие меры: проведение дифференцированной интеграции с введением многоступенчатой системы прав и обязанностей стран-членов при сохранении институционных рамок ЕЭС для того, чтобы исключить возможность неравномерного

133

экономического развития отдельных стран; обязательное и согласованное осуществление мероприятий в области экономической и валютной политики; создание валютного объединения ряда стран ЕЭС. Особое внимание было уделено вопросам проведения совместной политики в области промышленного производства, аграрного, энергетического, социального и регионального секторов, а также в научных исследованиях.

Для повышения эффективности институционального аппарата докладчик рекомендовал чаще использовать метод делегирования. Проведение общей политики и руководство ею должны были способствовать более широкому применению ст. 155 соглашения, предусматривавшей возможность предоставления дополнительных полномочий Комиссии. Еще раз подтверждалась необходимость использования мажоритарного голосования внутри Совета, которое должно было найти широкое применение во всех сферах Сообщества. Европейский парламент следовало избирать прямым голосованием и придать ему право законодательной инициативы. Совещание министров иностранных дел, согласно проекту, облекалось дополнительными полномочиями в области координации политики. Также были предусмотрены специальные совещания, призванные формировать «совместную политику в области обороны».[201]

Тиндеманс руководствовался принципом институционального равновесия между институтами, защищающими национальные интересы (такими, как Европейский Совет и Совет министров), и институтами, защищающими интересы интеграционного объединения в целом (Комиссия, Европейский парламент, Суд). К примеру, выборы председателя КЕС должны были осуществляться Европейским Советом. Таким образом, институционная структура Сообщества в целом сохранялась. Речь шла лишь об объединении деятельности уже существовавших органов внешнеполитической координации с деятельностью других органов ЕС.

Резкие возражения в руководящих кругах Сообщества вызвала предложенная Тиндемансом «двухскоростная» интеграционная модель, предполагавшая различные темпы развития интеграционных процессов «сильных» государств, таких как ФРГ и страны Бенилюкса, и «слабых», таких как Италия и Великобритания. Франция в данной схеме занимала промежуточное место. Относительно целей, обязанностей, полномочий, структуры и перспектив развития Союза (а также по вопросу отношения к НАТО) между самими странами ЕС имелись существенные разногласия. Франция, Великобритания и Дания соглашались лишь на создание нежесткого объединения, в котором право принятия политических решений в значительной степени сохранялось бы за отдельными странами. Большинство стран Сообщества выступало за тесную взаимосвязь структуры и деятельности политического союза с США в рамках системы атлантических отношений. Но Франция ориентировалась на создание политического союза, обладающего широкой автономией.

В феврале 1976 года в Брюсселе был созван «Европейский конгресс», в котором приняло участие более 900 человек, в том числе премьер-министры Бельгии и Люксембурга, министры иностранных дел этих стран и Ирландии, руководящие деятели КЕС и других органов ЕЭС, лидеры политических партий и профсоюзов, представители парламентских, научных и деловых кругов «Общего рынка». В связи с тем, что Комитет борьбы за Соединенные Штаты Европы, бывший главной неправительственной организацией стратегов интеграции, прекратил свою деятельность, инициативу проведения данного форума взяло на себя Европейское движение. На Конгрессе состоялось первое публичное обсуждение «Доклада Тиндеманса». После длительных дискуссий «Европейский конгресс» поддержал основные идеи данного плана и призвал население западноевропейских стран приложить усилия для их реализации.[202]

Во время встречи ЕС на высшем уровне в Люксембурге 1-2 апреля 1976 года из-за явных разногласий между участниками Сообщества не было принято никаких конкретных

134

решений. Главным объектом критики стали предложения Тиндеманса об усилении элементов наднациональности в деятельности институтов ЕС. Нидерланды, Дания, Ирландия, Великобритания и Франция, кроме того, высказались против общей политики в области обороны. Одновременно Европейский совет отдал Ж. Моннэ особую дань признательности, присвоив ему звание почетного гражданина Европы. Однако официальное обсуждение «Доклада» состоялось лишь на сессии Европейского совета в ноябре 1976 года в Гааге. Положения, затрагивавшие суверенитет стран-участниц, поддержки не получили. Однако отмечалось, что сотрудничество в области внешней политики должно быть направлено на разработку совместной внешнеполитической стратегии Сообщества. Было также решено делать ежегодные доклады «о состоянии продвижения по пути к Европейскому союзу». Речь шла о том, чтобы «построить Европейский Союз путем усиления практической солидарности … государств-членов и их народов как во внутренней, так и во внешней политике» и «постепенно обеспечить Европейский союз средствами и институтами, необходимыми для его деятельности».[203]

28 февраля 1975 г. ЕС и 46 стран Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона (АКТ) подписали в г. Ломе (Того), Конвенцию, открывавшую им свободный доступ на рынок Сообщества и гарантировавшую стабильный доход от экспорта 36 видов продукции. Первая Ломейская конвенция заменила собой Яундские конвенции 1963 и 1969 годов.[204] Документ представлял собой целую систему соглашений между развитыми индустриальными государствами Севера и странами Юга, испытывающими значительные экономические трудности. Основными инструментами сотрудничества были избраны соглашения о таможенных тарифах, система стабилизации экспортных доходов и механизмы консультаций по вопросам внешнего долга, прав человека и защиты окружающей среды. Товары, произведенные в странах АКТ, поступали на рынки ЕС по ценам, установленным для европейских производителей, без соблюдения принципа взаимности. Это означало, что государства АКТ имели право облагать налогами импорт ЕС, причем эти меры не рассматривались как дискриминационные. В случае падения цен на сельскохозяйственную продукцию, экспортируемую в ЕС, странам АКТ гарантировалась компенсация из специального стабилизационного фонда.

В 1975 г. Западная Европа испытала первый за послевоенные годы экономический кризис. В этих условиях Сообществу пришлось решать в первую очередь задачи «выживания», то есть сохранения достигнутого уровня интеграции, преодоления усилившихся протекционистских тенденций и сепаратных действий государств-членов. Тем не менее, генерал У. де Мезьер, бывший генеральный инспектор Бундесвера, писал в 1975 г.: «Европа должна … играть более активную роль, чем до сих пор, в политическом и военном отношении … И чем сильнее такая Европа говорит одним голосом, тем действеннее она может представлять свои интересы и тем охотнее США будут стремиться сохранять свои связи».[205] Кризис показал, что ЕС обладает большим запасом прочности и политической воли. В 1975 г. был создан Европейский фонд регионального развития (ЕФРР),[206] а в 1976 г. начал деятельность Европейский Совет.[207] Таким образом, Сообщества приступили к проведению собственной региональной политики и выработке общей внешней политики. Разного рода кризисы не имели для Европейских сообществ фатальных последствий. Но они серьезно тормозили ход европейской интеграции.

3.Формирование Европейской социальной модели

Вторая мировая война заставила во многом пересмотреть подходы к объединению Европы. В результате войны и изменения в расстановке сил на мировой арене Европа в целом утратила былое политическое влияние и экономические позиции, оказалась позади США. Ситуация на континенте была нестабильной. Налицо были симптомы надвигавшегося кризиса 1946—1947 гг. Экономические проблемы порождали социальную напряженность. Ситуацию усугубляли узаконенный Ялтинской конференцией раскол континента на два лагеря и все более явственно

135

проявлявшиеся симптомы холодной войны. Можно утверждать, что опыт Второй мировой войны привел к активизации в разных формах существовавшего и ранее движения за объединение европейских стран.

По инициативе ведущих государственных деятелей Западной Европы в 1948 г. в Гааге собрался Европейский конгресс, который продемонстрировал популярность идеи европейского объединения и выработал практические рекомендации по реализации этой цели. Конгресс принял "Послание к европейцам" с призывом к созданию объединенной Европы со свободным движением людей, идей и ценностей; к принятию Декларации прав человека, гарантирующей свободу мысли, собраний, мнений, а также свободу выражения оппозиционных идей; созданию Суда, обеспечивающего соблюдение положений Декларации прав человека; созыву Европейской ассамблеи, в которой были бы представлены "живые силы" всех европейских наций; к активной работе по продвижению идей строительства объединенной Европы как единственного залога мира и большого будущего для нынешних и грядущих поколений.[208] Из недр Гаагского конгресса вышел и Совет Европы, выполняющий важную роль в обеспечении социальной защиты граждан, их основных демократических прав и свобод. Принципы защиты социальных прав и основных свобод человека нашли отражение в Европейской конвенции в защиту прав человека и основных свобод, принятой уже в 1950 г. (вступила в силу в 1953 г.) государствами, входящими в Совет Европы. Несмотря на некоторую ограниченность и оговорки, Конвенция 1950 г. оказала серьезное влияние на разработку более поздних документов в области прав человека. Именно на ее основе в 1961 г. была принята Европейская социальная хартия Совета Европы, где гарантировались права на труд, его справедливую оплату, социальное страхование, медицинскую помощь, профессиональную подготовку, на заключение коллективных договоров, право на забастовку и подчеркивалось, что "осуществление социальных прав должно обеспечиваться без дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения".[209]

Таким образом, к середине XX столетия Европа подошла к историческому этапу своего развития, когда объединительные идеи перестали носить умозрительный характер и начали воплощаться в жизнь. Важный шаг к практическому осуществлению идеи европейского единства был сделан 9 мая 1950 г. министром иностранных дел Франции Робером Шуманом, который предложил "немедленно предпринять ограниченную, но решающую акцию" — учредить франко-германское объединение угля и стали, открытое для присоединения других европейских стран. Это объединение рассматривалось им как шаг к созданию "экономического сообщества", "первый этап европейской федерации". В области экономики и институционального устройства с самого начала работа шла по четким конкретным схемам, хотя, конечно, вносились дополнения и модификации в зависимости от экономической и политической конъюнктуры. Что же касается области социальной, то здесь с самого начала возникли трудности, связанные с разнообразием и самобытностью стран, входящих в состав Сообщества, их национальными особенностями, разными уровнями их систем социальной защиты населения. Социальная политика в этот период рассматривалась национальными государствами как сугубо внутреннее дело, и любые попытки регулирования ее на наднациональном уровне наталкивались на противодействие как государственных властей, так и организаций трудящихся — профсоюзов. Подобной же точки зрения придерживались предприниматели, предпочитавшие самостоятельно улаживать трудовые конфликты и вообще трудовые отношения. В тех же странах, где успешно функционировали системы социальной зашиты, организации трудящихся опасались, что потеря суверенитета в этой области приведет к снижению их эффективности и утрате социальных завоеваний, и им придется поступиться своими правами. В наиболее развитых государствах — членах ЕС

136

выражались опасения по поводу того, что попытки перейти к общей социальной политике приведут к социальному демпингу и что в ходе формирования единого рынка будет иметь место процесс уравнивания с государствами, имеющими низкие показатели.

Рассматривая вопрос об обеспечении прав трудящихся в Западной Европе, следует учитывать, что системы социальной защиты универсального характера, основанные на понятии гражданства, возникли там после Второй мировой войны и были приспособлены к условиям того времени. Однако они обеспечивали лишь минимальную социальную помощь и нуждались в корректировке в соответствии с меняющимися обстановкой и общественными потребностями. Дополнения в эту систему с разной степенью эффективности пытались вносить отдельные государства. Впрочем, с самого начала каждая страна строила системы социальной защиты, исходя из своих конкретных условий, сообразовываясь с требованиями времени и расстановкой политических сил.

Во второй половине XX в. практически во всех западноевропейских странах уже осуществлялось регулирование социальной политики на национальном уровне, сложились свои системы социальной защиты, а отношения между государством, предпринимателями и наемными работниками были закреплены соответствующим законодательством. Качество систем социального обеспечения было обусловлено уровнем экономического развития страны и влиятельностью массовых организаций и политических партий.

Хотя в 50—60-е годы речь еще не шла о выработке социальной политики как самостоятельного направления на уровне Сообщества, цель создания Европы, обеспечивающей благосостояние и социальные гарантии всем гражданам, становилась все более актуальной.

Однако до сих пор так и не удалось создать универсальный механизм социальной защиты — из-за сложившихся корпоративных и социально-профессиональных интересов, блокировавших появление новых форм взаимопомощи. Трудности в этой области были связаны, в частности, с соотношением сумм пособий и взносами лиц, включенных в систему социального обеспечения.

Усилия стран, направленные на обеспечение себя национальными системами социальной защиты, универсальными по своей сути, распространяющими свое действие на большую часть общества, сочетались со стимулированием создания структур селективной социальной помощи. Последние позволили бы оказывать более целенаправленную и эффективную помощь, хотя их противники подчеркивали, что социальные пособия, выплачиваемые возможно более широким слоям, помогают развитию национальной идеи, дают людям ощущение равенства перед государством, укрепляют социальные взаимосвязи. Множество моментов осложняли ситуацию в социальной сфере. Они были связаны с долей участия граждан в формировании социальных фондов, степенью их нуждаемости в пособиях, уровнем доходов, налогообложения и пр. В результате даже страны с эффективно работающей системой социальной защиты не могли найти необходимый баланс в области социальной политики.

В итоге, например, во Франции число людей, живущих непосредственно за счет системы минимально гарантированного дохода, составляло от 7 до 8 млн. человек. Такое явление стали называть "саморазрушением солидарности"i. По данным Счетной комиссии социального обеспечения, основная часть доходов почти 45% взрослого населения Франции зависит от системы социального обеспечения.[210]

Рост безработицы привел к тому, что на государства легла дополнительная нагрузка по социальным выплатам лицам, потерявшим работу. Причем, если в 60—70-е годы предприятия брали на себя часть социальных расходов, то господствующей тенденцией позже стала передача их на уровень государства. Это явилось одним из следствий общей экономической политики, направленной на развитие мелких и средних предприятий, поддержание конкурентоспособности. Таким образом,

137

предприятия, озабоченные повышением рентабельности и эффективности производства, как бы делегировали ответственность за проведение социальной политики на государственный, а затем и на общеевропейский уровень. Социальные связи, существовавшие, например, в 60-е годы и сглаживавшие социальные конфликты, оказались нарушенными ускоренной модернизацией 80—90-х годов. Постепенно назревала необходимость изменений в социальной политике в соответствии с требованиями интеграционного процесса.

В 60—70-е годы государство брало на себя ответственность за людей, которые не имели доступа на рынок труда. Однако система, созданная в отдельных странах для защиты людей от колебаний конъюнктурного характера, оказалась неподготовленной для того, чтобы брать на себя долгосрочные обязательства.

Государство всеобщего благосостояния деформировалось, демонстрируя признаки отчуждения экономики от социальной сферы, а система социальной компенсации вела иногда к исключению из общества. Это наглядно проявилось в Нидерландах, где при благоприятной экономической конъюнктуре еще в 1967 г. правительство создало щедрую систему социального обеспечения инвалидов, когда они получали до 80% от величины их последнего заработка. В 1976 г. был принят закон о пенсиях инвалидам, не работавшим до получения инвалидности (от 70% минимальной зарплаты). Первоначально данная категория пенсий была задумана как компенсация лицам, пострадавшим на производстве, но в 80-е годы она стала использоваться для помощи тем, кто вообще не мог найти работу. Пособие по инвалидности предоставлялось на неограниченное время, и когда заканчивалось время выплаты пособий по безработице, всех, кто за это время не нашел работу, переводили на такое пособие. В итоге в 1994 г. пособие по инвалидности получали более 1,2 млн. человек (тогда как пособие по безработице — 600 тыс.), что составляло 17% экономически активного населения страны. Начиная с 1986 г. число лиц в возрасте от 55 до 64 лет, получающих пособие по инвалидности, превосходит число работающих. Складывалась абсурдная ситуация: одна из самых здоровых наций мира имеет рекордно высокий уровень инвалидности, если судить по количеству соответствующих пособий. Нельзя не согласиться здесь с французским ученым П. Розанваллоном, который оценивает это явление как использование государства в качестве финансовой машины, предоставляющей средства при условии недопущения человека на рынок труда, и вполне справедливо считает, что в данном случае "в моральном отношении гражданин теряет столько же, сколько в финансовом отношении выигрывает получатель пособия".[211]

Существенные национальные различия характерны для сферы трудовых отношений. Разные страны ЕС поставлены далеко не в равные условия с точки зрения узаконенной продолжительности рабочей недели, возможностей использования разных форм найма (гибкого рабочего времени, временной занятости, работы по контрактам). Так, продолжительность рабочей недели в ЕС даже в настоящее время колеблется от 39 часов (Франция) до 48 часов (ФРГ). При этом если в ФРГ временная занятость разрешена, то в Италии, наоборот, на нее наложен запрет. Большие различия между странами наблюдаются и в оплате труда: разница с низкими и высокими издержками на рабочую силу в ЕС соотносится как 1 (Португалия) к 5 (ФРГ), а индексация заработной платы существует только в семи странах (Бельгии, Дании, Франции, Греции, Италии, Люксембурге, Нидерландах).[212]

Формирование социального пространства, где обеспечиваются равные возможности для всех проживающих в его пределах, позволило бы избежать многих опасностей, связанных с неравномерностью экономического и правового развития стран, появлением Европы "разных скоростей", что вело к воспроизводству на коммунитарном уровне различий, существовавших в социальной области.

Именно 70-е годы с их следующими друг за другом экономическим, энергетическим, валютным кризисами наглядно показали, что даже успехи в

138

экономическом развитии не ведут автоматически к социальному прогрессу. Напротив, такие явления, как модернизация и структурная перестройка промышленности, с остротой ставят проблемы занятости, профессиональной подготовки и др. В 70-е годы началось движение к экономической демократии на всех уровнях, разрабатываются концепции социальной гармонизации интересов труда и капитала, предпринимаются попытки организации социального диалога. В создании новых форм представительства работников наемного труда и участия трудящихся в управлении производством значительная роль принадлежала профсоюзному движению. Однако эффективность его воздействия на государственные органы и предпринимателей значительно снижалась изза раздробленности профсоюзов, излишней идеологизации некоторых из них и, вследствие этого, отказа от совместных действий для решения общих социальных проблем. Тем не менее почти во всех странах экономическая демократия прорастала через такие структуры, как комитеты предприятий и комитеты от персонала во Франции, наблюдательные производственные комитеты в ФРГ и т. д.

Благодаря этой форме социального сотрудничества на национальном уровне удавалось достичь регулирования социальной политики, хотя из-за снижения активности профсоюзного движения в 80-е годы и ослабления его влияния на экономическую и общественную жизнь этот процесс проходил медленно, неравномерно, и в большинстве случаев инициативу социального партнерства брали на себя объединения предпринимателей и государство.

Строительство единого внутреннего рынка ЕС вынесло на наднациональный уровень многие социальные проблемы и настоятельно потребовало гармонизации социальной политики.

Росло понимание все возрастающей значимости коммунитарного социального измерения. Общественное мнение Западной Европы постепенно приходило к осознанию того, что в новых условиях ни одна страна изолированно не может успешно решать как экономические, так и социальные задачи, неизбежно возникающие по мере развития интеграционного процесса.

Еще накануне создания первых Европейских сообществ — Европейского объединения угля и стал (ЕОУС), Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Евратома (Европейского сообщества по атомной энергии) — разгорелась ленная дискуссия о роли тех или иных стран в процессе интеграции, о влиянии социальных и экономических различий на этот процесс и о воздействии интеграционного процесса на развитие отдельных стран и регионов. Не мог остаться без внимания и вопрос о социальной защите граждан стран, находившихся на разных уровнях экономического развития. В дискуссиях 50-х годов проявились все колебания и различия в подходах к идеям европейской интеграции и предстоящей социальной гармонизации как ее результату. Однако необходимость объединенных усилий становилась очевидной для всех.

Укрепление чувства европейской солидарности, организационное оформление интеграционного процесса, попытки через единый механизм найти решение самых разноплановых проблем, в том числе относящихся к социальному измерению, получили отражение в первых официальных документах, договорах, оформивших учреждение первых Европейских сообществ. Особую актуальность для рассмотрения в данной работе представляет договор об учреждении ЕЭС (подписан 25 марта 1957 г. в Риме ФРГ, Францией, Бельгией, Италией, Люксембургом, Нидерландами) вопросы социальной политики также занимали незначительное место.[213] Можно сказать, что в нем были очерчены лишь ее общие контуры. Любые же практические меры планировались постольку, поскольку это предполагал развивающийся интеграционный экономический процесс.

"Сообщество поставило своей задачей содействовать путем создания общего рынка и прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов...

ускоренному повышению уровня жизни и более тесным связям между государствами,

139

которые оно объединяет", — говорилось в статье 2 части первой ("Принципы") Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество.

В тексте Договора о ЕЭС основные социальные цели соответствовали общему для того времени стремлению избежать отрицательных последствий экономической интеграции для различных социальных групп, обеспечивая тем самым политическую и социальную стабильность в обществе. Так, статья 117 гласила, что государства-члены согласны с необходимостью улучшать условия труда и жизни трудящихся и создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений. При этом они полагали, что эволюция в этом направлении явится результатом не только создания общего рынка, который будет благоприятствовать гармонизации социальных систем, но и предусмотренных Договором процедур, а также сближения законодательных положений, предписаний и административных действий (Раздел III — "Социальная политика", глава 1 — "Социальные положения"). Согласно статье 118а Договора государства-члены обязывались уделять особое внимание улучшению охраны труда и здоровья трудящихся прежде всего там, где непосредственно осуществляется трудовая деятельность, и ставили своей целью сближение условий труда на основе достигнутого прогресса.

Договор гарантировал трудящимся возможность свободного движения внутри Сообщества, причем "такая свобода движения будет включать отмену любой дискриминации по национальному признаку в отношении трудящихся государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости" (статья 48 глава 1 раздела III) .

Отмечалось, что Высший руководящий орган Сообщества Совет, принимая решения по предложению Европейской комиссии, "будет принимать такие меры в области социального обеспечения, которые необходимы для осуществления свободного движения трудящихся; в этих целях он организует дело таким образом, чтобы обеспечить трудящимся-мигрантам и лицам, находящимся на их иждивении:

а) суммирование всех периодов работы, учитываемых законодательствами различных стран, для получения и сохранения права на пособие, а также для исчисления размера пособия;

б) выплату пособий лицам-резидентам на территории государств-членов" (статья 51).

По условиям Договора о ЕЭС, государства-члены обязывались не вводить новых ограничений на право жительства и экономической деятельности на их территории для граждан других государств-членов, за исключением случаев, в отношении которых Договор предусматривает иное (раздел I I I , глава 2 — "Право на жительство и экономическую деятельность").

В специальном отделе 3 главы 1 части III раздела, статьях 92, 93, 94 оговаривались возможности и случаи оказания государственной помощи разного вида для решения экономических, социальных или чрезвычайных вопросов.

Важным моментом явилось включение в Договор статей о сближении и выравнивании национальных законодательств, в том числе и в социальной сфере (статьи 100—102).

Договор о ЕЭС впервые выделяет специальный раздел "Социальная политика", само название которого говорит о попытке определить программу социальных действий на уровне Сообщества и сформировать механизм, с помощью которого эта программа будет выполняться. В рамках общего тезиса, содержащегося в статье 117 глава 1 ("Социальные положения") раздела III, формулировались основные задачи, стоявшие перед новыми сообществами в социальной области: "Государства-члены согласны в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся, с тем чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений".

Договор о ЕЭС в статье 118 ставил перед Комиссией задачу содействовать тесному

140