материалы к устойчивому развитию / Экологическая стратегия Всемирного банка

Многие склонны рассматривать обеспоко енность вопросами охраны окружающей среды как роскошь, которую могут себе позволить лишь богатые страны. Это не так. Природные ресурсы и антропогенные элементы окружающей среды – включая источники пресной воды, леса, моря и агроэкосистемы – составляют важную часть богатства государства и создают основу для экономического роста и благосостояния населения.

Население большинства развивающихся стран выражает все большую озабочен ность состоянием окружающей среды. Наи большее беспокойство вызывает отрица тельное воздействие загрязнения окружаю щей среды и истощения природных ресур сов на здоровье людей и перспективы ус тойчивого развития. В то время как индуст риальные страны успешно решили многие из экологических проблем, которые оказы вают непосредственное негативное воздей ствие на благосостояние населения, в раз вивающихся странах экологические факто ры продолжают оставаться причиной зна чительных человеческих, экономических и социальных издержек, ставя под угрозу основы устойчивого развития. Во многих развивающихся странах ежегодные эконо мические потери от ухудшения состояния окружающей среды составляют, по расче там, от 4 до 8% ВВП. Однако решение эко логических проблем часто затруднено вследствие их комплексного характера (см. вставку 2).

Неадекватные меры политики, структуры управления, институциональные системы и

Ð Å Ç Þ Ì Å

ВСТАВКА 2

В чем состоят особенности

экологических проблем?

Экологические проблемы отличаются несколькими специфическими особенностями:

nЭффект отсрочки. Последствия многих потенциальных изменений в окружающей среде проявляются не сразу, а через довольно значительные периоды времени. Необходимо учитывать это обстоятельство при осуществлении соответствующих мер по предотвращению или смягчению негативных процессов.

nЭффект географической рассредоточенности. Источник загрязнения и место, где проявляется его воздействие, часто бывают удалены друг от друга (например, верхнее или нижнее течение реки, холмы и долины), что требует создания механизма, учитывающего потребности различных заинтересованных сторон.

nКумулятивный эффект. Отдельные действия часто не оказывают сколько-нибудь заметного воздействия на окружающую среду, однако кумулятивный эффект целого ряда таких действий может оказаться значительным.

nНеобратимый ущерб. Значительное число изменений в окружающей среде носит в целом необратимый характер, и их последствия трудно предсказать.

nНеобходимость государственного вмешательства. Экологические проблемы часто являются следствием неадекватного рыночного регулирования. Без государственного вмешательства в форме законодательного регулирования и создания рынков там, где их не существует, частный сектор в одиночку не сможет найти оптимальных экологических решений.

nВзаимосвязь между секторами. Экологические проблемы затрагивают в той или иной степени целый ряд секторов, требуя согласованной политики и совместных действий.

nРегиональные и глобальные последствия.

Многие экологические проблемы носят транснациональный и глобальный характер, что требует создания международных механизмов и подписания соответствующих международных соглашений, направленных на их решение.

системы стимулов, а также необходимость экспорта природных ресурсов – все это не способствует экологической дальновиднос ти и затрудняет осуществление долгосроч ных программ. Однако такой подход «эко номический рост сегодня – охрана окружа ющей среды завтра» сопряжен с чрезвы чайно высокими издержками, которых можно было бы избежать с помощью про грамм и мер политики, направленных на предотвращение серьезного ущерба окру жающей среде.

Хотя существует немало беспроигрышных возможностей одновременного достиже ния экономических, природоохранных и социальных целей, попытки сбалансиро вать эти аспекты развития в повседневных решениях неизбежно влекут за собой выра ботку ценностных установок и выбор соци альных приоритетов, которые, в свою оче редь, зачастую требуют трудных компро миссов (см. вставку 3). Такие компромиссы

– между поколениями, социальными груп пами и странами – определяют то, как раз личные люди представляют себе «устойчи вое развитие». Эти компромиссы могут быть лишь кажущимися – т.е., с учетом фак тора времени и полного объема соци альных издержек экономической деятель ности, компромиссы перестают быть тако выми. Например, вылов рыбы сверх про мыслового запаса может временно повы сить доходы населения, в связи с чем при родоохранные мероприятия покажутся чересчур дорогостоящими. Однако эти мероприятия окупятся, если они предотв ратят крах рыбных хозяйств и тем самым обеспечат население продовольствием и

ВСТАВКА 3

От протекционизма к устойчивому

управлению экосистемами

Если раньше охрана природных ресурсов главным образом заключалась в сохранении видов и строгом выполнении природоохранных мер, то сейчас упор делается на устойчивое использование биоресурсов и охрану и устойчивое воспроизведение экосистем.

Согласно Конвенции о биологическом разнообразии, меры по охране экосистем ставят целью удовлетворение потребностей человека в использовании природных ресурсов, при одновременном сохранении биологического богатства и поддержании экологических процессов, необходимых для сохранения состава, структуры и функций данной среды обитания или экосистемы.

Охрана и рациональное использование экосистем представляет собой экологическую основу устой- чивости, но с практической точки зрения для этого необходимы подходы, характеризующиеся различ- ной степенью интенсивности. Современные подходы к охране окружающей среды включают создание охраняемых районов, которые подразделяются Международным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП) на различные категории – от строго охраняемых до предполагающих интенсивное устойчивое использование. Сюда могут также входить биологические коридоры, агробиоразнообразные и пастбищные системы и сильно измененные ландшафты – при условии, что их конфигурация и воздействие соответствуют целям охраны и рационального использования более широких экосистем.

доходами в долгосрочной перспективе. Аналогичным образом, высокие соци альные издержки загрязнения окружающей среды оправдывают затраты на мероприя тия по предотвращению загрязнения и смягчению его последствий.

В то время как у разных стран и обществ могут быть различные приоритеты в отно

шении охраны окружающей среды и других аспектов устойчивого развития, выбор этих приоритетов должен подкрепляться глубоким анализом и учетом мнений основ ных заинтересованных сторон, которых такой выбор затрагивает. Задача Всемирно го банка и других учреждений, оказываю щих помощь на цели развития, состоит в разработке и реализации, совместно с кли ентами, мер политики, программ и инвес тиционных планов, которые не только обеспечивают непрерывное экономичес кое развитие, но и

nпозволяют распределить блага, полу ченные в результате развития, более справедливым образом, с особым упо ром на сокращение бедности;

nпозволяют не приносить интересы буду щих поколений в жертву потребностям поколения нынешнего;

nспособствуют формированию глобаль ного консенсуса относительно того, что природные ресурсы и другие ценные составляющие окружающей среды под лежат охране и должны использоваться рационально.

Многостороннего фонда Монреальского протокола (МФМП), Банк стал играть клю чевую роль в устранении угроз глобальной окружающей среде, таких как изменение климата, опустынивание, утрата биологи ческого разнообразия, разрушение озоно вого слоя и загрязнение международных вод.

Клиенты Банка, часто с его помощью, до бились значительных успехов. В этих стра нах проводится природоохранная полити ка, принято соответствующее законода тельство и действуют соответствующие институты; реализованы проекты и про граммы улучшения состояния окружающей среды; повысилась информированность общественности в экологических вопросах. Население многих стран клиентов выража ет явную обеспокоенность состоянием окружающей среды, эти же вопросы стоят и на политической повестке дня. Тем не менее, как указывается в докладе ДООД, Банк добился лишь частичного успеха в поддержании устойчивости окружающей среды в этих странах (см. вставку 4). Наши достижения в целом не вполне соответству ют нашим собственным завышенным ожи даниям и ожиданиям других, даже прини мая во внимание то обстоятельство, что Банк в одиночку не в состоянии остановить глобальные изменения в окружающей сре де. Эффективность деятельности Банка по обеспечению устойчивого развития была ограничена следующими факторами:

nПринимаемые обязательства иногда превышали возможности как самого Банка, так и его клиентов. Ставя приро

Ð Å Ç Þ Ì Å

ВСТАВКА 4

Оценка результатов

деятельности Банка в области охраны окружающей среды

В 1999–2001 годах независимый Департамент оценки операционной деятельности Всемирного банка провел всестороннюю оценку деятельности Банка в области охраны окружающей среды. В аналитическом отчете, озаглавленном Обзор деятельности Банка в области охраны окружающей среды (2001 год), был сделан вывод, что Банк добился заметных успехов в учете экологических аспектов финансируемых им инвестиций и содействии развивающимся странам в решении их природоохранных задач. Указывалось, однако, что в работе на обоих направлениях многие сложные задачи еще не решены. Было рекомендовано обратить внимание на три ключевые направления деятельности:

nдемонстрацию решающей роли экологии в обеспечении устойчивого развития и сокращения бедности и включение природоохранных задач в общую стратегию и операции Банка;

nсовершенствование специальных защитных положений Банка в области охраны окружающей среды и обеспечение их соблюдения;

nсмещение акцента в подходе к глобальным вопросам – концентрация внимания на решении пересекающихся локальных и глобальных проблем.

доохранные задачи, разрабатывая комп лексные мероприятия и устанавливая жесткие сроки, Банк проявлял излиш ний оптимизм и не уделял должного внимания сложности и практическим деталям реализации намеченных пла нов, а также факту наличия в странах клиентах других безотлагательных по требностей.

nЗадачи охраны окружающей среды еще не полностью интегрированы в опера ции Всемирного банка. В целом призна

вая важность вопросов охраны окружа ющей среды, специалисты Банка склон ны рассматривать их в качестве само стоятельной задачи, а не в качестве составной части главной задачи содей ствия развитию и сокращения масшта бов бедности. Специалистам в области охраны окружающей среды по прежне му приходится доказывать, что устойчи вое развитие «рентабельно».

nМногие из стран клиентов Банка еще не до конца осознали важность охраны окружающей среды. Но даже если они постепенно приходят к пониманию того, что забота о состоянии окружаю щей среды важна для достижения устой чивости развития, им приходится при нимать трудные решения, касающиеся

распределения скудных средств между безотлагательными нуждами, вслед ствие чего защита окружающей среды далеко не всегда включается ими в чис ло первоочередных потребностей раз вития.

Банк накопил большой опыт в вопросах соблюдения специальных защитных поло жений, подготовки и осуществления эколо гических проектов и ведения диалога отно сительно политики в данной области. Опыт показал, что для обеспечения эффек тивности деятельности необходимо посто янно демонстрировать преимущества улуч шения состояния окружающей среды и наличие взаимосвязи между задачами раз вития и охраны природы; прислушиваться

к мнению общественности и соответство вать ожиданиям и потребностям клиентов. Необходимо также оказывать содействие странам клиентам в повышении осведом ленности населения в экологических воп росах, усилении приверженности решению экологических проблем и наращивании организационно технической базы, необ ходимой для решения стоящих перед ними задач развития и охраны окружающей сре ды. В настоящей Стратегии все эти выводы учтены при планировании будущих дей ствий.

Данная Стратегия также принимает во внимание изменяющийся глобальный кон текст – глобализацию, стремительный тех нический прогресс, изменяющиеся роли государственного и частного секторов, а также гражданского общества – и появле ние новых подходов к вопросам содействия развитию, в том числе программных, а также основанных на инициативе местных общин. Банк подтвердил свою привержен ность делу борьбы с бедностью и Целям международного развития. Была принята Комплексная стратегия развития (КСР), предлагающая долгосрочный, целостный и ориентированный на клиента подход к содействию развитию, предполагающий заинтересованное участие страны в реали зации проектов и программ развития (см. вставку 5). В соответствии в этими задача

Ð Å Ç Þ Ì Å

ВСТАВКА 5

Комплексная стратегия развития

КСР предлагает целостный подход к развитию. В документе сделана попытка сбалансировать разработку политики и ее реализацию путем выявления взаимозависимости между всеми элементами развития – социальным, структурным, человеческим, управленческим, экологическим, макроэкономическим и финансовым. Это требует перехода от ведущей роли доноров в процессе разработки Стратегий содействия стране, к более значимой роли самой страны при активном участии гражданского общества и частного сектора и поддержке многосторонних и двухсторонних организаций. КСР основана на следующих основных принципах:

nдолгосрочная всесторонняя концепция;

nзаинтересованное участие страны;

nпартнерские отношения с внутренними и внешними участниками;

nповышенное внимание к результатам развития.

КСР не является подробным планом действий, а лишь задает нужное направление. Конкретная реализация этих принципов на практике будет зависеть от конкретных условий страны, ее экономи- ческих и социальных потребностей и приоритетов заинтересованных сторон.

ми Банк совершенствует механизмы кре дитной и некредитной помощи, включая те, которые поддерживают развитие сила ми общин, стратегии сокращения бедности и программы долгосрочного развития. Его деятельность в области охраны окружаю щей среды должна учитывать изменяющие ся условия.