ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / статья Путило о проблемах образовательного законодательства

Н.В. Путило

Теоретико-правовые вопросы систематизации

законодательства об образовании

Подготовка акта в целях интеграции норм законодательства об образовании нашла отражение в планах законопроектной деятельности Минобрнауки России на 2008 г. Однако соответствующая правотворческая деятельность, на наш взгляд, не должна рассматриваться лишь как создание очередного закона, как процесс, не связанный с систематизацией российского законодательства об образовании.

Потребность в систематизации всего российского законодательства в целом и законодательства Российской Федерации об образовании в частности признается, как правило, учеными-юристами, рядовыми гражданами, сталкивающимися с невозможностью отыскать нужные правовые предписания и оценить их актуальность ввиду огромного массива правовых актов, а также активного процесса по изменению отдельных норм. Законодатель и органы исполнительной власти пока сохраняют молчание по данному вопросу, делая вид, что идущие процессы нормальны и ничего особенного не происходит.

Однако еще в 1998 г. был принят Указ Президента РФ от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации», а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций» 2001 г. указывалось на необходимость систематизации законодательства, которая «позволила бы не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы».

Тезисы о том, что российское законодательство превратилось в хаотическое, бессистемное и не подчиняющееся в своем развитии образование, что лавина новых актов сделала нормы недоступными и сложными в применении, содержатся сегодня во многих работах как теоретиков права, так и ученых, занимающихся исследованиями применительно к конкретным отраслям права. Так, например, в выступлении академика Д. А. Керимова на открытии Школы молодых ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (май 2006 г.) прозвучала мысль о том, что в ближайшие годы необходимо приступить к реальной работе по систематизации российского законодательства, начать разработку Свода законов России[1].

В условиях отсутствия ясно выраженной и реализуемой позиции законодателя по общим вопросам систематизации всего российского законодательства[2] при разработке конкретных кодификационных актов возникают вопросы, связанные с определением их оптимального перечня и структуры, их соотношения с имеющимися нормативными правовыми актами, последовательности разработки и в конечном счете с выработкой программы законотворческой деятельности. Вопрос о том, в какой форме будет осуществляться эта систематизация, имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. Ведь каждая из форм (учет, инкорпорация, консолидация и кодификация) требует особой организации работ, предполагает свои масштабы изучения и глубину преобразования имеющегося нормативного массива.

К сожалению, в отечественном законодательстве нет таких норм, которые бы прямо и безоговорочно предписывали, какие кодексы должны быть (или могут быть) разработаны. В иных случаях, например в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» не только раскрыто понятие кодекс («кодекс – закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные важнейшие общественные отношения»), но и определены общественные отношения, регулируемые кодексами Республики Казахстан (ст. 3-1).

Согласно ст. 3-1 Закона «О нормативных правовых актах» кодексы Республики Казахстан принимаются в целях регулирования следующих однородных важнейших общественных отношений: бюджетных; гражданских; гражданских процессуальных; брачно-семейных; экологических; водных; земельных; лесных; налоговых; таможенных; транспортных; трудовых; связанных с исполнением уголовных наказаний; связанных с привлечением к административной ответственности; связанных с привлечением к уголовной ответственности; уголовно-процессуальных; в сфере здравоохранения. Итого: 17 кодексов. Заметим попутно, что образовательные отношения не рассматриваются в качестве общественных отношений, при регулировании которых используется форма кодификации.

Существующая в настоящее время практика разграничения компетенции между различными органами государственной власти, а также реальный объем вносимых в Государственную Думу законопроектов свидетельствуют о том, что основными субъектами законодательной инициативы являются Правительство РФ и Президент РФ. В то же время анализ компетенции различных органов государственной власти приводит к выводу о том, что полномочия, связанные с проведением систематизационных процессов, имеются всего у нескольких органов. Так, согласно Указу Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюст России участвует в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации» основными функциями Управления являются систематизация федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Столь незначительное отражение важности проведения систематизации законодательства в компетенции органов государственной власти, на наш взгляд, не соответствует европейской практике. Согласно традиционному в рамках романо-германской правовой семьи подходу в качестве субъектов официальной систематизации в форме консолидации[3] и инкорпорации рассматриваются различные органы государственной власти, прежде всего парламент, иногда правительство. Во Франции решение приступить к разработке какого-либо кодекса принимается в ходе межведомственного заседания представителей разных министерств, на котором определяются основные принципы отбора соответствующих положений, подлежащих включению в кодекс, назначается министерство, ответственное за подготовку кодекса, распределяются задачи между остальными министерствами, устанавливается дата окончания работ по составлению проекта, и лишь затем создается рабочая группа, которая готовит проект акта[4].

Ввиду обозначенных выше обстоятельств одним из вариантов проведения систематизации законодательства по предметному признаку может стать проведение работ под эгидой соответствующего министерства[5]. Так, систематизация законодательства об образовании должна быть организована и проведена Министерством образования и науки РФ, систематизация законодательства в социальной сфере – Министерством здравоохранения и социального развития РФ. Данная деятельность не противоречит Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Недостаток подобного подхода в том, что при пассивности органов законодательной власти и Правительства РФ будет отсутствовать необходимое единообразие в проведении систематизационных процессов. Достигнутые результаты также могут существенно отличаться ввиду использования разных методологических подходов. Оптимально, конечно, было бы действовать в общероссийском масштабе, в рамках систематизации всего российского законодательства (с соответствующими атрибутами: научная обоснованность, ответственные органы, исполнители, этапы, план мероприятий, задачи и цели т.д.). Однако поставленная задача подготовки интегрирующего акта может рассматриваться как необходимый элемент этой систематизации, как своеобразный правовой эксперимент в отдельно взятой отрасли законодательства.

Методология проведения работ по систематизации в массиве актов об образовании помимо общих положений должна строиться с учетом специфики правового регулирования отношений в соответствующей сфере. В основе подавляющего большинства существующих и существовавших в прошлом систематизаций (как официальных, так и неофициальных) правовых актов лежит предмет правового регулирования и выделяемые на его основе отрасли законодательства – основные элементы горизонтальной структуры системы законодательства. Кроме отраслей законодательства, в основном совпадающих с отраслями права (таково, например, уголовное законодательство), существуют отрасли законодательства, объединяющие акты и нормы разных отраслей права (например, образовательное законодательство).

Бурное развитие в последние годы переживают, на наш взгляд, именно комплексные образования, систематизация которых в большей степени ориентирована на такой признак, как тема актов, что требует кодификации по тематическому признаку. При этом предмет тематической систематизации в настоящее время должен быть расширен – она не может быть ограничена лишь рамками актов определенного министерства или одного органа местного самоуправления. Как отмечает Т. Н. Рахманина, на современном этапе развития законодательства все более актуальной становится проблема создания новых актов, комплексно регулирующих крупные сферы однородных (выявленных по какому-либо признаку) общественных отношений и объединяющих их норм разных отраслей права[6].

Практика создания комплексных кодификационных актов, существующая в настоящее время, получает дальнейшее распространение. При построении теоретической модели процесса кодификации комплексных отраслей законодательства возникают спорные моменты. Так, по мнению Т. Н. Рахманиной, комплексные кодификационные законы не имеют такой объемной и хорошо развитой общей части, как фундаментальные отраслевые кодификационные законы. В их разделе «Общие положения» даются лишь самые основные понятия, указываются цели данного законодательства, его система и т.д.[7] В то же время анализ разработанного под руководством проф. В. М. Сырых проекта Кодекса Российской Федерации об образовании применительно к его общей части позволяет утверждать, что разработчикам удалось создать именно «объемную и хорошо развитую общую часть».

Конечно, принятие кодекса не означает автоматического появления отрасли права. Однако возможность появления в проекте кодекса объемной, хорошо развитой общей части свидетельствует о том, что регулируемая группа отношений обретает черты предмета регулирования отраслевого масштаба, что степень самостоятельности и зрелости той или иной отрасли права достаточно высока. Чем больше развита отрасль права, тем больше она структурно дифференцированна (включает в себя подотрасли, институты), и тем легче, несмотря на развернутую структуру, выделить общие аспекты, единую основу для объединения правовых норм.

Именно общая часть кодекса не только устанавливает рамки для норм отдельных правовых институтов данной отрасли, но и позволяет нормам комплексных институтов действовать автономно по отношению к нормам материнской отрасли, от которой произошло отпочкование комплекса норм. Это особенно важно, поскольку комплексные кодификацционные акты представляют собой сплав разноотраслевых норм и принципов, в результате которого формируются новые единые принципы и общие положения, т. е. формализуются наиболее общие моменты правового регулирования определенной сферы социальной жизни.

Комплексные правовые общности можно рассматривать как специфические самостоятельные структурные подразделения (элементы) системы права[8]; внешне это проявляется как непосредственный результат комплексной систематизации (точнее – кодификации) законодательства. Комплексные кодификационные акты являются базовыми, фундаментальными и возглавляют систему нормативных правовых актов определенной отрасли законодательства.

Комплексные кодификационные акты создаются обычно в целях достижения наибольшей эффективности правового регулирования той или иной сферы хозяйственной или социально-культурной жизни и при этом концентрируют в себе признаки юридического своеобразия данной отрасли. По мнению С. С. Алексеева, юридическое своеобразие правовых норм существует лишь в тех комплексных отраслях, где в результате интенсивной кодификационной работы сделаны существенные нормативные обобщения, объединяющие нормативный материал в данной сфере социальной жизни[9].

Одним из важнейших признаков готовности того или иного нормативного массива к кодификации является наличие законодательных актов по основным вопросам данной сферы, или, что более упрощенно, должны существовать законы, регулирующие все основные институты законодательства об образовании. Это должны быть как базовые акты, так и необходимое количество актов, их конкретизирующих, включая подзаконное регулирование. Наличие данных актов – свидетельство реальной возможности создания кодификационного акта.

Комплексная кодификация осуществляется, как правило, в случаях целесообразности, для решения каких-либо конкретных социальных задач, однако эти задачи могут быть решены и при комплексной кодификации, и при принятии ряда актов комплексного характера. Комплексная кодификация не может ставить требования о переработке всего нормативного материала, поскольку значительная его часть рассредоточена по разным актам, в том числе и имеющим форму кодекса. Цель комплексной кодификации – по возможности более полно и согласованно урегулировать стабильные, взаимосвязанные, но достаточно разнородные по своей природе общественные отношения – может быть достигнута лишь в случае выделения общего ядра, вокруг которого и будут закрепляться эти разнородные отношения.

Создание комплексных кодификационных актов сталкивается с множеством теоретических и практических проблем. Важнейшая из них связана с содержанием в кодификационных актах норм других отраслей права. И поскольку даже в отраслевых актах есть такие нормы, то в актах комплексной кодификации они могут преобладать. При комплексной кодификации соединяются в едином акте, комбинируются нормы права различных отраслей при условии, что они объединены общей целью. При этом нормы иной отраслевой принадлежности не утрачивают свою самостоятельность, свою отраслевую специфику.

По мнению А. В. Мицкевича, специальные нормы в ряде случаев как бы срастаются с основными нормами данной отрасли права, обслуживая ее функционирование и не нарушая ее целостности, однако такие нормы представляют собой именно вкрапления, которые достаточно легко вычленить из отраслевого акта[10].

При проведении комплексной кодификации следующая проблема – перекрещивание вопросов, дублирование норм. Последнее редко встречается при отраслевой кодификации, но является просто бичом комплексной. Нередко наряду с нормами комплексного акта применяются положения отраслевого законодательства. При этом в одних актах можно заметить преобладание отраслевой специфики, а в других – нет.

Еще одна проблема связана с тем, что комплексная кодификация в качестве своей основы имеет нормы основных отраслей права, поэтому возникает вопрос о самостоятельности отпочковавшихся правовых массивов. Большинство теоретиков считают, что материнские нормы являются не только первичными, но и приоритетными. В случае, когда можно выявить приоритетный по отношению к комплексному кодификационный акт отраслевого характера, налицо подчинение комплексных кодификационных актов принципам и общим нормам соответствующих отраслевых базовых актов.

Обобщая имеющиеся взгляды, Т. Н. Рахманина выделяет четыре основных условия, наличие которых позволяет провести комплексную кодификацию:

1) наличие достаточно крупной области социальной жизни, включающей разнородные общественные отношения, многоплановость предмета;

2) определенная целенаправленность правового регулирования данных отношений, связанная с новым решением какой-либо важной задачи (например, создание нового акта с целью сведения воедино нормативных предписаний по тому или важному вопросу, затрагивающему интересы граждан);

3) необходимость одновременного, единого регулирования всей совокупности различных сторон данной области социальной жизни;

4) потребность в более полном и четком урегулировании данной сферы общественных отношений[11].

К сожалению, имеет место тенденция игнорирования данных факторов при подготовке акта, при том что в его названии фигурирует термин «кодекс». Чем отличается комплексный кодификационный акт от комплексного нормативного правового акта, не являющегося результатом систематизации законодательства? Последний создается в порядке обычного, текущего правотворчества и объединяет разноотраслевые нормы в одном акте для решения определенных практических вопросов. Он не обладает признаками кодификационного акта, хотя в нем нормы разных отраслей права объединяются на определенной единой основе. В этом случае акт не сможет создать внутреннюю иерархию норм по общему предмету, не сможет возглавить самостоятельное подразделение в структуре законодательства, не сможет выстроить нужные для самостоятельного функционирования закрепленных в нем норм отношения с иными актами. Это будет просто акт, однопорядковый с иными, но почему-то называющийся «кодекс».

Законодательство об образовании не новое явление в российском законодательстве. Этот блок законодательства сформировался давно, был развит в советское время в сфере регулирования административного права. Однако в настоящее время отношения в сфере образования значительно усложнились, даже их суть претерпела трансформацию: например, появился нетипичный для данных отношений элемент равенства в отношениях между учителем и учеником, между учреждением и лицом, оплачивающим его услуги. Появление частных и муниципальных учреждений образования, введение режима лицензирования, переход к европейской системе уровневого образования, региональный компонент образовательных программ и многое другое привели к тому, что правовое их регулирование уже не отличается однородностью и использует способы правового воздействия нескольких отраслей права.

«Взаимодействие различных элементов структуры права может достигнуть такого качественно высокого уровня, который позволяет говорить об образовании новой специфической правовой общности», – это теоретическое положение отражает процессы, происходящие в образовательном законодательстве, поглощающем нормы и институты смежных отраслей. К сожалению, пока нельзя сказать, что при поглощении материал исходных отраслей перерабатывается и приобретает новые свойства, характерные лишь для образовательного законодательства. В настоящее время происходит только поглощение без переработки содержания, без видоизменения метода регулирования, но тенденции к этому, и здесь следует согласиться с В. М. Сырых, имеются.

Усложнение системы общественных отношений, отражением которой (но не зеркальным) является законодательство, появление новых отношений, требующих урегулирования именно нормами права, передел зон воздействия права, морали, религии, обычаев с поглощением первым сфер последних – причины появления новых правовых актов, которые либо органично вписываются в имеющийся законодательный блок, либо располагаются как «бесхозный» массив актов.

Для того чтобы комплексная кодификация была успешной, должна быть выявлена и обоснована потребность в новом, более полном и четком урегулировании крупной области общественной жизни. То, что образование является исторически значимой и масштабной областью жизни общества, сомнений не вызывает. Разногласия начинаются с попыток определить юридическое своеобразие образовательных отношений. Значительная часть исследователей (В. И. Шкатулла, Ю. А. Тихомиров), обращающихся в своих трудах к теоретическим проблемам образовательного законодательства, рассматривают его как комплексную отрасль законодательства[12]. Как подчеркивается в подобных исследованиях, в образовательной сфере существуют гражданско-правовые, административные, трудовые, социальные и иные правоотношения[13].

Иной позиции придерживаются В. М. Сырых и В. В. Спасская, рассматривающие образовательные отношения и совокупность приемов и способов их регулирования в качестве основы для выделения самостоятельной отрасли права (образовательное право) и соответствующего раздела законодательства (образовательное законодательство)[14].

Не обращаясь к вопросу о самостоятельности образовательных отношений в рамках настоящей статьи, следует признать, что отношения, регулируемые нормами, закрепленными в законодательстве об образовании, включают в качестве основы правила воздействия на отношения между обучающимися и их законными представителями, с одной стороны, и педагогическими работниками и образовательными организациями – с другой. Регулирование именно этих отношений способно стать системообразующим началом для создания кодификационного акта законодательства об образовании.

Даже с учетом спорности избрания такой формы, как кодификация, необходимость систематизации образовательного законодательства, как бы оно ни характеризовалось, не отвергается. И если теоретическое обоснование наличия или отсутствия такой отрасли права, как образовательное право, первостепенным образом влияет на определение путей систематизации законодательного массива, возможность применения норм иных отраслей права, определение того, приоритетны ли акты законодательства об образовании по отношению к актам иной отраслевой принадлежности, то рассмотрение состояния образовательного законодательства способно ответить на практический вопрос – нужна ли систематизация вообще, или нынешнее положение дел оптимально.

К настоящему времени в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» внесено большое количество поправок, в том числе и в части изменения ряда основополагающих принципов функционирования системы образования. Современные редакции указанных законов характеризуются пробельностью, наличием внутренних противоречий и многочисленных коллизий со смежными законодательными актами и, несомненно, требуют переработки и совершенствования с учетом потребностей практики, задач модернизации образования и юридической техники. В последние годы распространение получила практика внесения абсолютно одинаковых поправок в два закона (Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), что также можно рассматривать как свидетельство ущербности конструкции системы законодательства об образовании. Следует учитывать, что имеющийся массив правовых актов законодательного уровня, регулирующих образовательные и смежные отношения, в настоящее время является неполным из-за отставания законодательного регулирования от динамики развития общественных отношений. Если бы этот пробел был восполнен, то помимо указанных актов существовали бы тематические законы и законы по видам (уровням) образования.

Низкий удельный вес законодательных актов в общем массиве нормативных правовых актов, преобладание подзаконного регулирования и на федеральном, и на региональном уровне – также свидетельство пороков построения системы законодательства об образовании. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона РФ «Об образовании» законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 3 Закона РФ «Об образовании»). Несмотря на то, что наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом»[15], следует признать, что широкое понимание термина «законодательство» (как в рассмотренном выше случае) прямо способствует смешению уровней регулирования, необоснованному преобладанию подзаконных актов. Более того, нередко отдельные ведомственные нормы противоречат действующему законодательству, тем самым, нарушая или ограничивая различные права граждан в сфере образования.

Колоссальный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества заставляют задуматься о возможных путях его сокращения. Очевидно, что нельзя недооценивать важную роль ведомственных актов (как нормативных, так и ненормативных) в формировании массива локальных актов (правовых актов, издаваемых образовательными учреждениями и организациями), особенно в условиях, когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в конкретизации. Но при этом необходимо исключить вторжение ведомственной управленческой инициативы в сферу вопросов, входящих в компетенцию образовательного учреждения (организации) и регулируемых исключительно на локальном уровне. Это предполагает отказ от излишне подробного регулирования тех или иных вопросов посредством инструктивных и рекомендательных писем. Процент подобных актов в законодательстве сегодня достаточно высок, что свидетельствует о наличии небрежности в определении предмета акта, об ошибочном отнесении предмета закона к компетенции актов подзаконного уровня.

Нередко причинами регулирования норм на уровне акта Правительства РФ или министерства служат соображения «ведомственно понимаемой» целесообразности: акт проще принять, проще изменить, быстрее можно отменить. Два последних соображения тесно связаны с появлением в правовом сознании чиновников установок на то, что нужно как можно скорее принять акт, невзирая на его качество, а также ориентации на то, что «акт начнет действовать, и сразу станет ясно, в чем ошибки, и мы их исправим».

В условиях преобладания подзаконного нормотворчества над законотворчеством систему законодательства об образовании можно рассматривать только как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такая система, складывавшаяся под влиянием «ситуационной логики», представляет собой нормативно-правовой массив, который, как справедливо отмечает Д. А. Ягофаров, «как в количественном, так и в коллизионном отношениях перешагнул разумные рамки»[16].

Использование кодификации как формы систематизации законодательства об образовании лишь тогда будет теоретически оправданным, когда наиболее важные аспекты образовательных правоотношений, связанные с реализацией субъективных образовательных прав граждан и в настоящее время регулируемые преимущественно посредством ведомственных актов, получат более подробное регулирование в нормах законодательных актов. Кодификация обладает способностью системообразующим образом воздействовать на состояние и развитие нормативного массива, в том числе и кардинальным способом решить указанную проблему.