ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / Что мешает признанию образовательного права в качестве отрасли права

ЧТО МЕШАЕТ ПРИЗНАНИЮ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА В КАЧЕСТВЕ ОТРАСЛИ ПРАВА

Следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, мы должны признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, которыми должны обладать и обладают действующие традиционные отрасли права, в полной мере присущи и образовательному праву.

Во-первых, оно имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, которым охватываются отношения в такой особой сфере предметно-практической деятельности общества , как образование. Образовательные отношения, составляя сердцевину (профиль) отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений – объект, субъект и содержание – отличаются от соответствующих компонентов гражданско-правовых, трудовых, административных и иных отношений, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный, обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.

Во-вторых, сообразно специфике предмета правового регулирования образовательное право устанавливает и особый режим нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Как показано ранее, данная отрасль права обладает совокупностью только ей присущих правовых принципов и особым методом правового регулирования. При этом уникальность метода образовательного права проявляется во всех его компонентах.

В-третьих, образовательное право имеет весьма развитую систему источников, в которую входят федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативно-правовые акты Минобразования России и иных центральных органов исполнительной власти. Значительной предстает система законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования. В систему источников образовательного права входят также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативно-правовые акты образовательных организаций. и нормативные договоры (см. разд. 1У ). Таким образом, образовательное право в полной мере соответствует и такому признаку отрасли, как наличие значительной совокупности правовых источников.

В-четвертых, образовательное право интернирует свои предмет в ряд отраслей права, образуя в их структуре комплексные институты, и тем самым обладает еще одним атрибутом отрасли права.

Одним из специфических признаков отрасли права, которому не уделялось достаточного внимания в юридической литературе, является способность отрасли образовывать комплексные институты в системе других отраслей права. Так, гражданское право образует комплексные институты в системе административного, трудового, семейного, земельного, экологического, уголовного процессуального права и гражданского процессуального права. Административное право, образуя комплексные институты, распространяет сферу своего влияния, если не на все, то на большинство отраслей права.

Способностью создавать свои плацдармы в структуре других отраслей обладает и образовательное право. Оно «вклинивается» в административное право, образуя в нем такой комплексный институт, как подготовка и повышение квалификации государственных служащих. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепляет право государственного служащего на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств государственного бюджета.

Содержание права на переподготовку и повышение квалификации составляют правомочия государственного служащего на подготовку к занятию государственной должности, профессиональную подготовку в процессе прохождения службы, повышение квалификации и переквалификацию, подготовка к конкурсам и профессиональным экзаменам. Названные правомочия принадлежат всем государственным служащим независимо от занимаемых должностей и квалификационных разрядов. Соответственно на государственные органы возлагается обязанность обеспечивать реализацию права своих служащих на переподготовку и повышение квалификации за счет средств государственного бюджета (См. 35. С. 56).

Содержание института подготовки и повышения квалификации государственных служащих составляют принципы ( единства, обязательности и непрерывности обучения, обеспечения высокого качества и эффективности обучения и др.), нормативные предписания, закрепляющие порядок и способы реализации данного права, критерии, которым должны удовлетворять знания, навыки и умения, получаемые государственными служащими в процессе учебы, и которые должны учитываться в процессе их аттестации и решения вопросов о переводе на другие государственные должности.

Институт подготовки и повышения квалификации государственных служащих признается необходимой частью административного права, имеющего своим предметом отношения в сфере управления. Как обоснованно полагают П.П. Востриков и А.Р. Василевская, этот институт предстает единой, целостной подсистемой в системе государственного управления. С одной стороны, состояние и уровень государственного управления оказывают значительное воздействие на характер и уровень развития этой подсистемы, а с другой стороны, она сама, в свою очередь, активно влияет на эффективность и рациональность государственного управления, способствует его совершенствованию ( 8. С. 48).

Связь образовательного права с названным институтом административного права проявляется двумя способами: посредством регулирования отношений, в которые вступают государственные служащие и государственные органы с образовательными учреждениями, и непосредственного влияния на нормативные предписания данного института.

Отношения, связанные с получением государственными служащими второго образования или повышением квалификации посредством их обу-чения в соответствующих образовательных учреждениях, регулируются нормами образовательного права. Закон РФ «Об образовании» установил основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере допол-нительного образования. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 610 утверждено Типовое положение «Об образовательном учре-ждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов», а Минобразованием России приняты Тре-бования к содержанию дополнительных профессиональных образователь-ных программ и другие нормативно-правовые акты.

. Выступая в роли обучающегося – слушателя соответствующего образовательного учреждения - государственный служащий не имеет како-го-либо особого статуса. Он обладает теми же правами и несет теже обя-занности, что и любой слушатель системы подготовки и повышения ква-лификации специалистов. По общим правилам образовательного законода-тельства ведется обучение государственных служащих, их аттестация и выдача документов об образовании. Поэтому не имеется оснований, для признания в системе образовательного права наличия специального, ком-плексного института по вопросам подготовки, повышения квалификации или переподготовки государственных служащих.

Иное положение правового института подготовки, переподготовки или повышения квалификации государственных служащих в системе ад-министративного права. Содержание данного института непосредственно формируется под влиянием образовательного права. Наиболее ярко оно проявляется в способах реализации права государственного служащего на подготовку, переподготовку или повышение квалификации в формах обу-чения и требованиях, предъявляемых к уровню его знаний, а также в сис-теме юридических гарантий,. предоставляемых в процессе обучения.

Государственный служащий, реализуя свое право на подготовку, переподготовку и повышение квалификации может использовать любые формы обучения, закрепленные законодательством об образовании. Про-цесс обучения осуществляется в соответствии с Законом РФ «Об образо-вании» и теми образовательными учреждениями, ориентировочный пере-чень которых содержит ст. 26 Закона. Обучение государственного служа-щего завершается аттестацией, также осуществляемой в соответствии с нормами образовательного права. С учетом специфики образовательного процесса, проводимых в его рамках лекционных и практических занятий, государственный служащий наделяется дополнительными гарантиями, по-зволяющими успешно совмещать учебу с работой.

Таким образом, государственные служащие, проходящие профес-сиональную переподготовку, остаются субъектами административного права, но чтобы реализовать свои права они вынуждены вступать в обра-зовательные отношения. Комплексный характер института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих характеризуется четким распределением сфер влияния между админист-ративным и образовательным правом. Нормы административного права закрепляют материальные права и обязанности государственных служа-щих, а нормы образовательного права устанавливают механизм и процесс реализации этих прав.

Посредством комплексных институтов образовательное право тес-ное взаимодействует с трудовым правом, что в значительной мере объяс-няется неразрывной связью, которая существует между профессиональ-ным образованием и трудовой деятельностью. Можно выделить четыре комплексных института трудового права, которые находятся на «стыке» с образовательным правом, так или иначе формируются под его влиянием. Это институты: 1) ученического договора; 2) профессиональной подготов-ки и повышения квалификации работников; 3) гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам совмещающим учебу с обучением в образо-вательных учреждениях; 4) правового статуса работников, осуществляю-щих руководство преддипломной практикой обучающихся или ведущих индивидуальное обучение в соответствии с ученическим договором.

Согласно Трудовому кодексу РФ организация может заключать уче-нический договор как с лицом, ищущим работу, так и с работником дан-ной организации с той лишь разницей, что ученический договор на про-фессиональное обучение с лицом, ищущим работу, заключается по прави-лам гражданского законодательства, а ученический договор с работником организации -- трудового .

Трудовой кодекс РФ обстоятельно регламентирует содержание, срок и форму ученического договора, формы ученичества, права и обя-занности учеников в период ученичества и после его окончания. Кодекс возлагает на организацию обязанность обучить лицо специальности, ква-лификации, предусмотренной договором. Между тем не каждая организа-ция правомочна заключать ученические договоры и осуществлять обра-зовательную деятельность.

Для ведения образовательной деятельности по программам началь-ного профессионального образования организация должна иметь специ-альное образовательное подразделение, имеющее необходимые условия для осуществления образовательного процесса и обеспечения качественно-го образования. Порядок получения лицензии на ведение образовательной деятельности определяется законодательством об образовании. Оно же устанавливает порядок реализации прав и обязанностей участников дого-вора ученичества, закрепленных нормами трудового права, в процессе обучения, аттестации и получения документа об образовании. Таким об-разом, комплексный характер института ученического договора, его тесная связь с нормами образовательного права являются необходимым условием получения начального профессионального образования лицом, ищущим работу, или профессиональной переподготовки работников организаций.

В системе трудового права имеется комплексный институт профес-сиональной подготовки и повышения квалификации работников. Содер-жание и действие этого института в значительной мере совпадают с ана-логичным институтом административного права, но не тождественны ему. Эти институты предусматривают различный правовой статус государст-венных служащих и иных работников. Если право на профессиональную подготовку у государственного служащего является безусловным, то ана-логичное право у работников организаций, учреждений реализуется лишь при условии заключения дополнительного договора между работником и работодателем.

Институт профессиональной подготовки работников находится в той же связи с нормами образовательного права, что и аналогичный инсти-тут административного права. Нормы трудового права, закрепляющие обязанности работодателя проводить подготовку, переподготовку и по-вышение квалификации работников и соответствующие права работников, не содержат предписаний, каким образом надлежит исполнять эту обязан-ность, каким критериям должны удовлетворять знания специалистов, за-вершивших обучение, как должен быть организован образовательный про-цесс. Нормы по всем этим вопросам содержатся в образовательном праве и вместе с нормами трудового права образуют соответствующий комплекс-ный институт трудового права.

Комплексным предстает институт гарантий и компенсаций, пре-доставляемых работникам, совмещающим учебу с обучением в образова-тельных учреждениях. Как говорилось ранее, данный институт трудового права без должных к тому оснований частично дублируется нормами Фе-дерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном обра-зовании». В связи с тем, что данный институт устанавливает гарантии и компенсации работникам, а не обучающимся, то он правомерно входит в состав трудового права. Однако несомненна и связь это института с обра-зовательным правом.

Трудовые гарантии и компенсации работникам, совмещающим ра-боту с учебой, устанавливаются постольку, поскольку это необходимо для получения качественного образования. Ежегодные дополнительные отпуска для прохождения промежуточной аттестации, отпуска для подго-товки и защиты дипломной работы, сдачи итоговых государственных эк-заменов предоставляются работникам-обучающимся с учетом специфики образовательного процесса, норм образовательного права, регламенти-рующих этот процесс, а также порядка проведения занятий и аттестации обучающихся.

На «стыке» образовательного и трудового права образуется еще один комплексный институт, закрепляющий правовой статус работников, осу-ществляющих руководство производственной или преддипломной практи-кой обучающихся. Работник выступает в нетипичном для себя качестве специалиста, призванного участвовать в образовательном процессе, оказы-вать действенную помощью по овладению практическими навыками обу-чающимися.

Согласно письму Минобразования России от 3 августа 2000 г., руко-водитель производственной или преддипломной практики от организации, в которой проводится практика, обязан участвовать в составлении рабочей программы проведения практики, оказывать помощь обучающимся в ос-воении программы, сборе материалов для дипломной работы, несет от-ветственность за соблюдение обучающимися правил техники безопасно-сти.

Таким образом, образовательное право обладает всеми системообра-зующими признаками, которые присущи любой отрасли российского пра-ва. Характерно, что эти свойства, присущие образовательному праву, находятся не в стадии становления, формирования, а наличествуют, про-являют себя в ставшей, развитой форме, достигли того уровня, при кото-ром имеются все основания признать эту отрасль в качестве отдельного и самостоятельного компонента системы российского права.

Предмет и метод образовательного права, равно как и система его принципов объективируют себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления их действительного содержания, свойств, связей достаточно анализа существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных от-ношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях сис-темообразующих свойствах образовательного права, которые были пра-вомерными пятнадцать – двадцать лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законода-тельством, иными наличными фактами, процессами и событиями.

И тем не менее, сегодня российских правоведов, сомневающийся в претензиях образовательного права на роль самостоятельной отрасли рос-сийской системы права, значительно больше, чем готовых признать обос-нованность этих претензий. Как справедливо констатирует В.В. Озеров, в настоящее время тезис о самостоятельности образовательного законода-тельства как отрасли права «не является общепризнанным. Массив норм, действующих в системе образования, чаще всего рассматривается в каче-стве комплексной отрасли законодательства, где содержатся нормы адми-нистративного, гражданского, трудового и других отраслей права» ( 55. С.41).

Имеется ряд причин, препятствующих восприятию широкой науч-ной общественностью образовательного права как новой отрасли права, в том числе: 1) консерватизм мышления; 2) недостаточно широкий круг специалистов, занимающихся проблемам образовательного права; 3) не-глубокая исследованность проблем системного строения образовательного права, его связей с другими отраслями права; 4) отсутствие в основопола-гающем законе отрасли - Законе РФ «Об образовании» и других норма-тивно-правовых актах отдельного правового института или совокупности таковых, имеющих своим предметом образовательные отношения в чис-том виде, свободном от связей с другими отраслями права; 5) наличие в за-конодательстве об образовании нормативных предписаний, дублирующих без должных к тому оснований нормы гражданского, трудового, админи-стративного права и усиливающих иллюзию вторичного, комплексного ха-рактера образовательного права, лишенного собственного предмета, мето-да и остальных системообразующих признаков.

Основные сомнения в способности образовательного права быть от-дельного отраслью права порождают лица с консервативным типом мыш-ления, способные испускать «ахи и охи» по поводу кризиса, застоя в науке, но не готовые творчески воспринимать ее новейшие веяния и по-ложения, соответствующие современному состоянию в развитии социаль-ных явлений и процессов. Консерватизм в научном восприятии новых положений, идей - явление типичное и весьма распространенное. Считает-ся, что все ученые участвуют в процессе сопротивления новым знаниям, их неприятии с той лишь разницей, что одни участвуют в качестве лиц, испытывающих сопротивление, а другие – сопротивляющихся новым иде-ям (47. С.7).

Особый консерватизм научная общественность проявляет в оценках новых положений, идей, посягающих на фундаментальные положения науки, составляющие ее «золотой фонд» и давно приобретшие статус на-учных аксиом. К их числу относится и система права, значительная часть отраслей которой имеет почтенный возраст, насчитывающий не-сколько столетий, а то и тысячелетий. Поэтому тезис об образовательном праве как новой отрасли права большинством юристов --представителей традиционных отраслей воспринимается с теми же чувствами, какими члены губернского дворянского собрания реагирование на появление в их составе «хама» крестьянина. Тезис, как правило, отметается что говорится с порога и без сколько-нибудь убедительных резонов, научно обоснован-ных аргументов. Яркой иллюстрацией этому служит выступление Е.А. Суханова на У1 Международной конференции «Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации» 11 октября 2001г.

Свою убежденность в невозможности существования образователь-ного права как самостоятельной отрасли выступающий аргументировал двумя, но в равной мере ненаучными, приемами: изобличал в научном «невежестве» своего оппонента и неоднократно повторял как заклинание фразу – «отрасли образовательного права нет и быть не может». Справед-ливости ради следует отметить, последний метод профессора не является оригинальным, поскольку уже применялся такими известными личностя-ми, как Василий Восьми-Булатов и товарищ И. Сталин. Заключая свое вы-ступление уважаемый профессор сказал, что образовательное право есть часть административного права, но ни одного аргумента в пользу такого вывода не привел.

Сохранению консервативных взглядов на образовательное право во многом способствует недостаточное внимание российских правоведов к проблемам образовательного законодательства вообще и его связей с дру-гими отраслями права, в частности. В начале 90-ых ХХ в. всего несколько юристов занимались проблемами образовательного права, а у истоков проекта Закона РФ «Об образовании» их вообще не было.

Интерес юристов к теоретико-прикладным проблемам образователь-ного права возрос в связи с исследованиями, организуемыми Минобразо-ванием России на протяжении последних четырех-пяти лет. Временные творческие коллективы разработчиков, существовавшие первоначально при Исследовательском центре проблем качества подготовки специалистов образовательного права, в настоящее время, время активно работают под руководством Центра образовательного права Минобразования России. Значительно расширился и круг специалистов, способных на надлежащем уровне исследования данные проблемы, что в значительной степени обу-словило успешную подготовку Основных положений концепции Кодекса РФ об образовании ( 57). В подготовке этого документа участвовало уже более 30 специалистов в области образовательного права.

Исследованию проблем образовательного права в значительной сте-пени способствовали ежегодные международно-практические конферен-ции, проводимые под эгидой Академии труда и социальных отношений либо Российского университета дружбы народов в 1996--2001 г., а также журнал «Право и образование», издаваемый Российской ассоциацией не-государственных образовательных учреждений и современного гумани-тарного образования. Активизировал свое участие в разработке проблем образовательного права и Институт управления Российской академии об-разования.

По мере расширения круга правоведов и иных специалистов, актив-но участвующих в разработке теоретических и прикладных проблем обра-зовательного права, растет и число сторонников идеи об образовательном праве как самостоятельной отрасли права. Но для окончательного преодо-ления устаревших стереотипов российских правоведов, необходимо даль-нейшее углубленное изучение системного строения образовательного пра-ва, его связей с другими отраслями права, и представление на суд юриди-ческой общественности новых, убедительных аргументов, свидетельст-вующих о необходимости смены широко распространенных, но устарев-ших представлений.

Процесс смены научной парадигмы идет тем быстрее и успешнее, чем полнее и всестороннее исследуемую проблему разрабатывают сто-ронники нового подхода, чем чаще выносят они полученные дополни-тельные аргументы на суд научной общественности. К сожалению, в этом направлении российские правоведы явно не дорабатывают. Даже работы, специально посвященные проблемам системного строения образователь-ного права, не всегда содержат необходимые аргументы. В этом отноше-нии показательны работы В.И. Шкатуллы.

В работе с многообещающим названием «Образовательное законо-дательство: теоретические и практические проблемы» (1996 г.) В.И.Шкатулла вопросам системного строения образовательного права –центральной для работы проблеме – уделяет всего несколько строк сле-дующего содержания:

« Образовательное законодательство – самостоятельная отрасль пра-вовой системы России. Это комплексная отрасль, включающая нормы раз-личных отраслей: педагогического, трудового, административного, граж-данского, финансового и других. Эти нормы не объединены единым мето-дом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регули-рования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые образовательные отношения.

Образовательное законодательство создано для регулирования важ-нейшей сферы общественной жизни – сферы образования. Объектом регу-лирования образовательного законодательства является образовательная сфера» ( 98. С. 68).

Подобная «аргументация» важнейшей научной проблемы скорее льет воду на мельницу ее противников, чем продвигает вперед ее научное решение. Во-первых, право педагогического права на самостоятельную от-расль, о которой автор пишет как о состоявшемся факте, еще нужно дока-зать. Необходимые аргументы в работе, однако, отсутствуют. Во-вторых, тезис о том, что «образовательная право – самостоятельная отрасль право-вой системы России», В.И. Шкатулла подтверждает аргументами, свиде-тельствующими об обратном.

Автор уверяет читателей в том, что образовательное право пред-ставляет собой комплексную отрасль, состоящую из норм разных отраслей и не имеющую единого метода правового регулирования. Но если массив норм права, характеризуется подобными признаками, он может быть лишь отраслью законодательства, но никак не «самостоятельной отраслью пра-ва». Согласно устоявшимся воззрениям российских правоведов, массив норм права выступает в качестве отрасли права постольку, поскольку он обладает самостоятельным методом правового регулирования.

Алогизм, допущенный В.И. Шкатуллой, стал возможен из-за не-достаточно четкого различения им нетождественных понятий « отрасль права» и «отрасль законодательства». Быть может, автор стоит на тради-ционных позициях, согласно которым образовательное право является комплексной отраслью законодательства и на роль отрасли права претен-довать не может, а буквальный текст работы не соответствует его действи-тельным воззрениям?

У В.И. Шкатуллы имелась прекрасная возможность уточнить и раз-вить свою позицию в объемном издании «Образовательное право», вы-шедшем спустя пять лет. Однако существенного приращения научных знаний не получилось. Он по-прежнему уверяет, что образовательное пра-во является комплексной отраслью права, включающей в себя нормы раз-ных отраслей права (99. С. 5). Системная связь основных компонентов об-разовательного права, в число которых В.И. Шкатулла включает педагоги-ческое , гражданское, трудовое и другие отрасли права, в работе так и не получила надлежащего освещения.

Получается, что сторонник образовательного права действует теми же приемами, что и его оппоненты. Та же непоколебимая уверенность в правоте своей позиции и то же полное отсутствие аргументов. Если, Е.А. Суханов свято верует в невозможность образовательного права как компо-нента системы права, то В.И. Шкатулла столь же свято убежден в обрат-ном и вся полемика сводится к многократным, но голословным утвержде-ниям: «нет и не может быть», «есть и существует». Но сколько ни повто-ряй слово «халва», слаще во рту не станет. Поэтому и для введения обра-зовательного права в статус общепризнанной отрасли российского права нужны обстоятельные научно обоснованные аргументы