ПРАВО В ОБРАЗОВАНИИ / 6 СТАТЬИ ДЛЯ АНАЛИЗА / Современные теоретико-правов. подходы к изучению образовательных правоотношений
.docСОВРЕМЕННЫЕ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИЗУЧЕНИЮ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В РОССИИ
В начале 90-х годов в условиях системных государственно-политических и социально-экономических изменений в России произошел пересмотр концепции развития отечественного образования, стали возможными изменение принципов государственной образовательной политики и основ управления системой образования, а также выработка иных оснований, способов и форм правового регулирования образовательных отношений.
Начало формированию нового российского образовательного законодательства положили Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации «Об образовании»,48 закрепившие новые подходы и стимулировавшие изменения, происходившие в системе образования. В дальнейшем обобщение правоприменительной практики привело к принятию в январе 1996 года новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании»49 и в августе 1996 года Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»50. По мнению Яна де Гроофа, бельгийского теоретика образовательного права, изменения и дополнения российских законов об образовании были направлены на обеспечение реализации права на образование в Российской Федерации как фундаментального права и свободы.51
Уже в своей первой редакции Закон Российской Федерации «Об образовании» (далее — Закон) стал мощным импульсом преобразований в этой сфере. Впервые в отечественном законодательстве об образовании «нашли отражение вопросы, касающиеся общечеловеческих ценностей, свободного развития личности, свободы и плюрализма»52. Принятие Закона свидетельствовало о реальных шагах на пути к становлению демократического правового и социального государства и гражданского общества. По мнению российских и международных экспертов, установленные Законом правовые основы функционирования системы образования в значительной мере исключали возможность «бюрократических предписаний, подавления свободомыслия в преподавании и исследованиях, административных и технократических подходов к образовательным учреждениям».53
В сравнении с ранее действовавшими «Основами законодательства о народном образовании» (в ред. от 27 ноября 1985 г.)54
«Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании»//Ведомости ВС СССР, 1985, №48. Ст. 918
существенно изменились цели и принципы государственной политики (ст.2 Закона). Область образования была признана приоритетной (п. 1 ст.1 Закона), что подкреплялось определенными гарантиями со стороны государства, в том числе в финансово-экономической сфере (ст. 40 Закона). Образование объявлялось свободным от трансляции какой-либо идеологии: в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием не допускалось создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (п.5 ст.1 Закона). Провозглашался приоритет общечеловеческих ценностей, гуманистический и светский характер образования (п.п. 1 и 4 ст. 2 Закона), демократический характер управления и независимость образовательных учреждений (п. 6 ст.2 Закона).
Свобода и плюрализм в образовании (п.5 ст.2 Закона) обеспечивались нормами, предоставляющими гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций (ст.11-1 Закона), свободу выбора образовательного учреждения (организации) и форм получения образования (п.1 ст.10; п.3 ст.12 Закона). Требование обязательности получения основного общего образования стало пониматься не как обязанность посещения государственной школы но главным образом как обязанность государства гарантировать гражданам получение образования данного уровня.
В целом содержание Закона свидетельствовало о том, что «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам».55
Законом были заложены правовые основы децентрализации управления образованием и разграничена компетенция в сфере образования между Федерацией, субъектами Федерации, органами местного самоуправления и образовательным учреждением.
Процесс децентрализации управления образованием получил дополнительный импульс в связи с принятием Конституции РФ, согласно которой общие вопросы воспитания и образования были отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Субъектам Российской Федерации были предоставлены обширные полномочия в сфере образования, в том числе правовое регулирование, обеспечение финансовых и материальных условий для функционирования региональной системы образования, контроль качества образования и установление дополнительных социальных гарантий участникам образовательного процесса (ст.29 Закона). Согласно п.1 ст.30 Закона перечень полномочий Федерации и субъектов Федерации (ст.28 и 29) мог быть изменен только законодательным путем.
Нельзя не признать, что легитимизация процесса децентрализации положительным образом повлияла на развитие системы российского образования в целом. В регионах стали активно разрабатываться управленческие модели и региональные программы развития, в бюджетах выделялись специальные статьи по отдельным сегментам образовательного сектора, дополнительный импульс получили педагогические инновации, обновлялось содержание образования. Огромное значение приобрела региональная законотворческая деятельность, которая становилась объективно необходимой в условиях известного правового вакуума, когда Закон РФ «Об образовании» имел рамочный характер и не исчерпывал проблем нормативного обеспечения образовательного процесса.56
Как подчеркивал Ян де Грооф, очень важно, что «посткоммунистическая Российская Федерация стала придерживаться настоящего принципа федерализма, то есть гарантированного разделения полномочий между центром и субъектами». По его мнению, демократизация сферы образования приведет к децентрализации системы управления образованием в целом и поможет преодолеть пережитки прежней советской системы, при которой «все было урегулировано центром, вплоть до мельчайших деталей».57
Децентрализация и разгосударствление были характерными чертами эпохи радикальных преобразований 90-х годов. С изменением методов управленческого воздействия и функций управления, децентрализацией и демократизацией управления, когда административное право стало утрачивать свою доминирующую роль в социально-культурной сфере, образовательному законодательству предстояло обрести новый смысл, роль и место в системе российского права.
По мнению известного правоведа, автора многочисленных публикаций в области административного права и сравнительного правоведения, Ю.А.Тихомирова, в новых условиях сфера проявления административного права может и должна сократиться за счет выделения из его сильно разветвленной структуры новых отраслей законодательства. Исследователь, считая, что структура права должна соответствовать изменениям, происходящим в общественной и государственной жизни, выражал свое несогласие с тем, что в действующем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства (1993 г.) административным правом охватывается около 20 отраслей и институтов, «регулируемых в управленческом аспекте». Данный классификатор, по мнению исследователя, является неточным и требует дальнейшей корректировки. Он полагает, что «административное право может сохранить свою Общую часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах, а Особенная часть способна перерасти в самостоятельные отрасли законодательства».58
Одной из таких отраслей, по мнению Ю.А.Тихомирова, становится образовательное законодательство, ибо у данной отрасли «складываются свой предмет и методы правового регулиро-вания».59 Последние представляют собой как раз то «единство в юридическом содержании регулирования», наличие которого С.С.Алексеев считал обязательным условием для того, чтобы признать какую-либо совокупность нормативно-правовых актов отраслью законодательства.
В то же время другой известный правовед, специалист в области гражданского права Е.А.Суханов, резко критикует всякие попытки изменить сложившуюся структуру права.60 В частности, он полагает, что законодательство об образовании было и остается частью административного права, ибо оно представляет собой «массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой». Сравнивая данный массив с законодательством о государственной службе, Е.А.Суханов не видит смысла в каком-либо обособлении образовательного законодательства, тем более в его кодификации.61
Однако, как уже отмечалось, еще в 70-е годы, по мнению С.С.Алексеева62 и Г.С.Сапаргалиева,63 начался объективный процесс формирования новой отрасли законодательства по народному образованию. Замечание В.И.Новоселова о том, что «нормы права о народном образовании не являются административно-правовыми в их собственном смысле»64, также косвенно свидетельствует об этом. Данное предположение в значительной степени подтверждается наблюдением В.М.Сырых относительно того, что в 70—80-х годах при подготовке систематических собраний советского законодательства нормативно-правовые акты по вопросам образования не были отнесены к сфере государственного управления и образовали самостоятельный массив. В Собрании действующего законодательства СССР они были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан.65
Большинство современных исследователей не причисляют новое российское образовательное законодательство исключительно к административно-правовой отрасли. В частности, А.В.Белозеров пришел к выводу, что «правоотношения между учащимся на бюджетной основе и образовательной организацией, финансируемой государством, вряд ли можно отнести к предмету административного права. Эти отношения не являются властными и не входят в круг правоотношений, описываемых в научной литературе как предмет регулирования административного права».66
Наиболее распространенным сегодня является взгляд на российское образовательное право как комплексную правовую общность, призванную регулировать многочисленные разнообразные отношения системы образования.67 Можно предположить, что в основе теоретических рассуждений сторонников данного подхода лежат идеи Г.С.Сапаргалиева, переосмысленные с учетом современной практики. Данный подход уже в советское время позволял отделять от административно-правовых отношений «учебные отношения» как имеющие выраженную специфику. В то время как изучение «отношений по народному образованию» в рамках административного права затрудняло выявление правовых особенностей отношений по обучению и воспитанию. Как справедливо подчеркивают современные исследователи, недооценка этой специфики уже в наше время «негативно сказалась и на практике, и на состоянии нормативного правового регулирования» сферы образования68.
Вместе с тем в некоторых современных научно-теоретических исследованиях обосновывается иной подход к оценке отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования. В частности, Т.А.Владыкина, признавая, что «не все складывающиеся в сфере образования отношения лежат в плоскости административного права», приходит к следующему выводу: «Правовое опосредование социальных связей, складывающихся в сфере образования, является последовательно полиотраслевым, т.е. производится не комплексной отраслью (правом образовательным), а совокупностью различных отраслей права и законодательства, в число которых входит и законодательство об образовании».69
Не вполне корректным представляется и утверждение Т.А.Владыкиной о том, что в сфере образования отсутствует «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации». К такому выводу исследователь приходит на том основании, что «складывающиеся в сфере образования социальные связи значительны по объему и весьма разнообразны по содержанию». В
качестве примера Т.А.Владыкина перечисляет имущественные отношения товарно-денежного характера, управленческие отношения, публичные отношения с финансовыми и налоговыми органами, отношения наемного труда между администрацией и ра-ботниками.70
Однако все перечисленные отношения следует рассматривать исключительно во взаимосвязи, которая обусловлена наличием системы правоотношений в сфере образования. Как подчеркивает Д.А.Керимов, любая система «есть целостность, выражающаяся в том, что объединение соответствующих частей носит необходимый характер» и «осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования».71 «Система имеет ядро, вокруг которого объединяются, интегрируются и структурируются все другие системообразующие элементы». Это ядро является тем «направляющим, стимулирующим началом», под воздействием которого «осуществляется координация деятельности всего комплекса элементов системы, развитие каждого элемента и всей системы в целом».72 Для системы правоотношений в сфере образования таким ядром выступают отношения по обучению и воспитанию, которые Г.С.Сапаргалиев называл «учебными», или «учебно-воспитательными», Г.А.Дорохова, а также современные исследователи В.И.Шкатулла,73 Т.Н.Матюшева,74 С.В.Куров75 и др. — «педагогическими», В.М.Сырых76 — «образовательными».
Без этих ключевых отношений все иные отношения сферы образования теряют смысл. В самом деле, зачем вузу договариваться со строительной организацией о возведении нового учебного корпуса, если в этом вузе не осуществляется образовательный процесс? Будут ли граждане заключать договоры об оказании образовательных услуг на возмездной основе с вузом или частной школой, если по каким-то причинам приостановлена образовательная деятельность этих организаций? Ответ на эти вопросы вполне очевиден. Возникновение разнообразных отношений в системе образования возможно только при условии, если все они способствуют подготовке и осуществлению образовательного процесса, который, в свою очередь, обусловлен возникновением правоотношений по обучению и воспитанию.
Между тем Т.А.Владыкина не упоминает ни об основной роли и функции системы образования, ни о ключевых отношениях этой системы. Исследователь как бы не замечает их. Поэтому все прочие отношения, возникающие в сфере образования, предстают бессистемными и разрозненными, ибо они «лишены» своего объединяющего «ядра». Таким образом, рассмотренный подход не позволяет осмыслить и оценить правовое регулирование образовательной сферы в целом.
В работах других исследователей — сторонников «комплексного подхода» — не отрицается специфика отношений по обучению и воспитанию, что позволяет сформировать более точные представления о системе правоотношений, возникающих в сфере образования. В частности, С.В.Куров рассматривает образовательное право как «комплексный правовой институт», который «состоит из правовых норм различных отраслей права и сочетает в себе диспозитивные и императивные начала».77 Он полагает, что «совокупность регулируемых образовательным правом отношений указывает на то, что мы имеем дело с разнородными по своему существу отношениями, которые требуют различных методов их правового регулирования и, следовательно, участия не одной, а нескольких отраслей права». При этом исследователь признает, что «основу образовательного права составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные — в узком смысле) отношения». Нормы, регулирующие эти отношения, С.В.Куров предлагает называть «образовательно-правовыми нормами (по аналогии с гражданско-правовыми, административно-правовыми и т.п. нормами)».78
В.И.Шкатулла — один из первых исследователей российского образовательного законодательства — рассматривает его как комплексную отрасль, включающую нормы различных отраслей, которые «не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования».79 Поскольку Закон «регулирует множество отношений, складывающихся в системе образования», то, по мнению В.И.Шкатуллы, «предмет правового регулирования образовательного законодательства составляют конституционные, трудовые, управленческие (административные), имущественные, социальные, земельные, финансовые, семейные отношения вкупе с педагогическими отношениями». При этом «педагогическим отношениям» в этой системе отводится центральная, системообразующая роль, ибо все прочие отношения системы образования призваны их «обслуживать или обеспечивать».80
Важно подчеркнуть, что В.И.Шкатулла первым из современных исследователей затронул вопрос о «самостоятельности» образовательного законодательства и о его отделении от административно-правовой отрасли. Он также первым выдвинул тезис о том, что образовательное законодательство является «самостоятельной отраслью правовой системы России».81 Данный тезис не получил развития в трудах самого В.И.Шкатуллы, но был поддержан и развит В.М.Сырых, который является основоположником нового теоретического подхода к исследованию образовательных правоотношений.
Теоретические положения, сформулированные в трудах В.М.Сырых,82 созвучны основным выводам Г.А.Дороховой, которые в новых условиях, когда административное право в значительной степени утратило свое былое значение, получили принципиально иное истолкование.
В.М.Сырых, справедливо полагая, что образовательные правоотношения нуждаются в обособлении, выводит их за пределы административно-правового поля и определяет образовательное право как самостоятельную отрасль правовой системы России.83 При этом исследователя не смущает многообразие отношений сферы образования, которые он на основании системного подхода, позволяющего сосредоточить внимание на выявлении интегратив-ных качеств,84 рассматривает как совокупность фиксированных связей, объединяющих элементы в единое целое. Исходя из того, что функции элементов системы производны от функций системы в целом, выявляется центр данной системы («образовательные отношения»), определяющий общее назначение всей системы, и функции других ее элементов (иные отношения в сфере образования) соотносятся с функцией всей системы. Нормы смежных отраслей права необходимы для образовательного права лишь постольку, поскольку они «конкретизируются применительно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее пределах».85 «На каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат?»86 — задается вопросом В.М.Сырых, полемизируя с В.И.Шкатуллой относительно отраслевой принадлежности образовательных отношений.
Для развития своих идей В.М.Сырых использует иной подход к терминам. В частности, он отдает предпочтение термину «образовательные отношения», отказываясь от традиционного термина «педагогические отношения», в то время как другие авторы употребляют оба термина.
По мнению В.И.Шкатуллы, образовательные отношения в широком смысле — это все отношения, которые возникают в сфере образования. В узком смысле — это педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» В.И.Шкатулла увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой».87 Исследователь также отмечает, что понятие «педагогические отношения» в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике».88
В.М.Сырых вкладывает в понятие «образовательные отношения» тот же смысл, что В.И.Шкатулла в «педагогические отношения», подразумевая отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор терминологии В.М.Сырых объясняет тем, что термин «педагогические отношения» не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений по их объекту, а не субъекту: «Мы говорим «семейные отношения», а не отцовские или материнские, «трудовые», а не ра-ботодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В.И.Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объекту следует обозначать термином «образовательные».
Стремясь упорядочить терминологию, В.М.Сырых строго разграничивает понятия «образовательные отношения» и «отношения в сфере образования». Отвергая термин «педагогические отношения», он называет «образовательными» ключевые отношения системы образования. По его мнению, они составляют «основу, ядро, специфический предмет» отрасли образовательного права.89 В.М.Сырых определяет их как правоотношения, «возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации».90
Все прочие отношения, возникающие в системе образования, В.М.Сырых предлагает называть «правоотношениями в сфере образования».91 С его точки зрения, неправомерно называть их термином «образовательные», ибо они регулируются нормами практически всех отраслей права. Применительно к регулированию образовательной сферы они образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному, финансовому, семейному и т.д.). «Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права».92
С нашей точки зрения, терминология, предложенная В.М.Сырых, в большей степени соответствует современному содержанию отношений по обучению и воспитанию, чем ставший традиционным термин «педагогические отношения». В правильности юридического употребления данного термина можно усомниться уже на том основании, что в Законе РФ «Об образовании» личностно-ориентированный «целенаправленный процесс обучения и воспитания» называется не «педагогическим», а «образовательным».
В узком смысле «образовательный процесс» понимается законодателем как реализация образовательным учреждением (организацией) «одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечение содержания и воспитания обучающихся, воспитанников» (п. 1 ст. 12 Закона). Однако свобода выбора форм получения образования предполагает, что образовательный процесс может протекать вне образовательного учреждения без непосредственного участия педагогических работников. Поэтому в широком смысле «образовательный процесс» следует понимать как освоение обучающимися той или иной образовательной программы соответствующего уровня в любой из предусмотренных ст. 10 Закона форм получения образования.
Если участниками «педагогического процесса» и соответственно «педагогических отношений» неизменно являются учитель (педагог) и ученик (обучаемый), то состав участников образовательного процесса может изменяться в зависимости от уровня и формы получения образования. Так, участниками образовательного процесса являются родители несовершеннолетних обучающихся. Вместе со своими детьми (обучающимися) они выступают правомочной стороной образовательных правоотношений и действуют в определяемых Законом правовых рамках (ст. 52). Правомочная сторона вступает в образовательные правоотношения не с педагогическими работниками, а с юридическим лицом — образовательным учреждением (организацией), выступающим здесь обязанной стороной.
Педагогические работники выступают в образовательных правоотношениях представителями обязанной стороны, уполномоченными проводить образовательный процесс. Однако при таких формах освоения образовательных программ, как экстернат и семейное образование, педагоги как представители обязанной стороны принимают минимальное участие в образовательном процессе, а взаимоотношения сторон ограничиваются организацией/участием в аттестационных мероприятиях и выдачей/получением документа об образовании и/или квалификации.
То есть состав участников образовательных правоотношений и решаемый ими круг вопросов представляется гораздо более широким, чем предполагают «педагогические отношения» между учителем и учеником. К тому же термин «педагогические отношения» является спорным не только в юридическом аспекте. На наш взгляд, он слабо сочетается с современной гуманистической парадигмой образования.
По канонам официальной советской педагогики центральной фигурой учебного процесса являлся педагог. Г.А.Дорохова акцентировала внимание на «непосредственном педагогическом воздействии, направленном на передачу и усвоение учащимся знаний, в том числе идеологии, навыков, правил поведения».93 Предполагалось, что педагог должен был формировать личность, транслировать идеологию, нести ответственность перед государством за воспитание советских граждан. В такой педагогической системе учащийся действительно являлся скорее пассивным участником отношений, объектом управления, чем субъектом действия. До сих пор некоторые авторы употребляют термин «обучаемый» вместо более корректного в правовом отношении термина «обучающийся», введенного Законом РФ «Об образовании».
Современные образовательные отношения все меньше напоминают «отношения по народному образованию» советской эпохи. Личностно-ориентированное образование и педагогика начинаются с обращения к человеку. Как констатируют Е.Н.Шиянов и И.Б.Котова, гуманистическая направленность не только меняет привычное представление о целях образования, но и способствует установлению «гуманных взаимоотношений между участниками образовательного процесса», внедряет «педагогику со-трудничества».94 Поэтому во взаимоотношениях учителя и ученика (в самом широком значении этих слов) должны были произойти принципиальные изменения. По справедливому замечанию Н.П.Пищулина, главным действующим лицом в системе учитель — ученик становится учащийся, так как он сам, своими действиями, своими усилиями, без административного принуждения «сверху» «воспитывается, учится, впитывает дух, воспринимает и осваивает культуру».95