Комментарий к статье 28

§ 1. Цель настоящей статьи Закона и содержащихся в ней норм состоит в том, чтобы законодательно определить объем полномочий (прав и обязанностей) Российской Федерации, представляющих ее органов власти и управления в области образования. Настоящая статья неразрывно связана со ст. 29 Закона, определяющей компетенцию субъектов РФ в названной сфере общественной жизни, и ст. 30. Нормы, содержащиеся в ст. 28, основаны на положениях Конституции РФ (ст. 71, 72), соответствующих им статьях Федеративного договора.

§ 2. Компетенция Российской Федерации в области образования - совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией и законодательством РФ к ведению Российской Федерации в сфере образования. Полномочия предполагают единство прав и обязанностей: Российская Федерация, «центр» не только вправе решать определенные Законом вопросы в сфере образования, но и обязаны это делать.

Федеральные органы государственной власти и управления - высшие органы законодательной и исполнительной власти РФ - Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в области образования - осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний) воздействие на общественные отношения в сфере образования в целях их упорядочения, охраны и развития.

Международная программа развития образования - разрабатываемый и принимаемый в соответствии с двусторонними или многосторонними международными договорами и соглашениями РФ документ, отражающий вопросы обучения, подготовки и повышения квалификации граждан Российской Федерации и иных стран, осуществляемых на основе сотрудничества с иностранными государствами.

Федеральный (центральный) государственный орган управления образованием - отраслевой специализированный орган центральной исполнительной власти РФ, занимающийся вопросами управления в сфере образования. В настоящее время - Министерство общего и профессионального образования.

Ведомственный орган управления образованием - структурное подразделение министерства (ведомства), имеющего в своей системе специализированные учебные заведения. Например, главное управление заведений МВД России, управление учебных заведений МПС России и др. (см. подробнее комментарий к ст. 37 Закона).

Образовательные учреждения федерального подчинения - наиболее крупные образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета и находящиеся в ведении федеральных (центральных) либо ведомственных органов управления образованием РФ.

Нострификация иностранных документов об образовании - признание юридической силы на территории РФ иностранных документов об образовании, установление их эквивалентности по отношению к документам, выдаваемым образовательным учреждением РФ.

Федеральные нормативы финансирования образования - устанавливаемые органами власти Российской Федерации - нормативы финансирования образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося, воспитанника учреждений различных типов, видов и категорий.

§ 3. Специфика правоотношений, возникающих на основе норм ст. 28, состоит в том, что они носят односторонне индивидуализированный характер. В них определена лишь одна сторона - Российская Федерация, под которой понимается система федеральных органов власти и управления. Причем и эта «индивидуализация» весьма специфична, поскольку нормы ст. 28 точно не определяют, какой конкретно федеральный орган реализует те полномочия «центра» в сфере образования, которые закреплены в ст. 28. Поэтому ст. 28 решает лишь одну задачу - дать общее закрепление тех прав, которыми обладает Федерация, а не ее субъекты. Поэтому регулирующее значение ее норм невозможно уяснить в отрыве от ст. 29, 30, 37 и других статей Закона РФ «Об образовании».

Что же касается других субъектов правоотношений, закрепленных в ст. 28, то они весьма разнообразны. Чаще всего они не определены вообще, поэтому в их качестве могут выступать любые физические и юридические лица. В частности, к норме, содержащейся в п. 2 ст. 28, таковым может быть любой гражданин РФ, вовлеченный в образовательный процесс, поскольку основные параметры его деятельности в этой сфере определяются федеральными правовыми нормами.

Другая группа субъектов определена относительно точно. Это, в частности, субъекты РФ; федеральные, ведомственные органы управления образованием, аналогичные органы субъектов Федерации; образовательные учреждения всех видов, включая учреждения федерального подчинения; работники образовательных учреждений (преподавательский, управленческий и технический состав); работники органов управления образованием; граждане РФ; иностранные граждане (например, при решении вопросов нострификации документов об образовании).

§ 4. Что касается прав и обязанностей участников правоотношений, то по своему юридическому содержанию нормы ст. 28 прежде всего устанавливают субъективные права РФ на разнообразные положительные действия, например, право устанавливать порядок аттестации педагогических и управленческих кадров, нормы труда и федеральные нормативы его оплаты и т.д. Все многообразие видов деятельности Федерации в сфере народного образования сводится к следующему кругу вопросов:

а) формирование и осуществление федеральной политики в сфере образования (разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования, установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование и др.);

б) формирование системы управления образовательными учреждениями (создание федеральных государственных, а также ведомственных органов управления образованием, независимой системы государственной аттестационной службы, назначение руководителей этих органов, согласование назначения руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения и др.);

в) правовое регулирование деятельности образовательных учреждений и управление ими (установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях, установление порядка аттестации педагогических и управленческих кадров государственных, муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием, контроль исполнения федерального законодательства и др.);

г) финансовое регулирование обеспечения деятельности образовательных учреждений (установление федеральных нормативов финансирования образования, налоговых льгот, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, финансирование образовательных учреждений федерального подчинения и др.);

д) информационное и научно - методическое обеспечение системы образования, разработка примерных учебных планов и программ курсов, организация издания учебной литературы, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических и управленческих кадров и др.

Права РФ в сфере образования предполагают не только возможность реализации названных выше разнообразных положительных действий, но включают и негативное право требования от иных субъектов (включая субъектов РФ) воздерживаться от посягательства на права Федерации, соблюдать установленные в ходе их реализации правила и нормы. Невыполнение этого требования является основанием для реализации еще одного правомочия РФ в сфере образования - права привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанных лиц, которое может выразиться в обращении в суд, принятии решения об освобождении от занимаемых должностей руководителей и др.

Права РФ в сфере образования корреспондируют юридические обязанности субъектов РФ и других участников названных правоотношений. Главная из них - воздержаться от действий, посягающих на права РФ в сфере образования. Соответствующие обязанности выполняют своего рода «оградительную» роль по отношению к правам РФ, перечисленным в ст. 28.

Вместе с тем РФ не только вправе, но и обязана совершить перечисленные выше действия в сфере образования (установить порядок создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений, определить источники их финансирования и т.д.). Поэтому субъекты РФ и иные участники правоотношений вправе потребовать от «центра» совершения указанных действий. Наряду с этим «центр» по согласованию с субъектами РФ вправе передать некоторые из этих вопросов на рассмотрение субъектов Федерации.

§ 5. Большая часть норм, закрепленных в ст. 28 Закона, в силу своего общего характера не являются нормами прямого действия. Они действуют в неразрывном единстве с нормами ст. 29, 30, 31, 32 и др. Закона. Особенно большую роль в реализации ст. 28 имеют нормы ст. 37, закрепляющей полномочия федеральных (центральных) государственных и ведомственных органов управления образованием, поскольку они призваны реализовать те полномочия, которые ст. 28 отнесены к ведению Федерации. Отдельные полномочия федеральных органов власти и управления закреплены в статьях 7 (п. 4), 10 (п. 3), 41 (п. 3) и др.

§ 6. Непосредственно в ст. 28 Закона отсутствуют юридические механизмы, в том числе те меры ответственности, которые обеспечивают соблюдение ее положений. В целом эти механизмы норм ответственности закреплены в других статьях Закона, а также в других нормативных актах. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 5 ст. 76) в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Кроме этого, ст. 37 (п. 6) предусматривает возможность приостановления деятельности образовательного учреждения в случае нарушения им законодательства РФ об образовании до решения суда. Статья Закона предусматривает ответственность образовательного учреждения за несоблюдение федерального законодательства, устанавливающего требования по качеству образования. Взыскание по решению суда суммы, затраченной на возмещение дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников, также может рассматриваться как мера юридической ответственности за нарушение федерального законодательства.

§ 7. В Конституции РФ установлены компетенция Российской Федерации (ст. 71), сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72). Общие вопросы образования отнесены к вопросам совместного ведения, что обязывает Российскую Федерацию установить законом свою компетенцию в вопросах образования. Вне пределов ведения РФ ее субъекты вправе осуществить собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Комментарий к статье 29

§ 1. Статья закрепляет объем полномочий субъектов Российской Федерации (республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга) в области образования. Содержание данной статьи неразрывно связано со ст. 28, 30, 31, 37 Закона. Нормы ст. 29 опираются на положения Конституции РФ, закрепляющей государственно - правовой статус субъектов РФ.

§ 2. Компетенция субъектов РФ в области образования - совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией, законодательством РФ, законодательством и правовыми актами субъектов Федерации к их ведению в сфере образования.

§ 3. Одной из сторон правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29, непременно является субъект Федерации. Что же касается второй стороны правоотношений, то ею может быть как Российская Федерация, так и разнообразные юридические и физические лица (образовательные учреждения, их руководители, органы управления образованием, педагогические кадры и т.д.).

Закрепляя правовой статус субъектов Федерации, нормы ст. 29 не устанавливают, какие конкретно органы эту компетенцию реализуют. Общие принципы распределения этой компетенции установлены в ст. 30 Закона (см. соответствующий комментарий), а детальные полномочия определяются законодательством и правовыми актами субъектов Федерации.

Могут быть выделены две большие группы (два вида) правоотношений, возникающих на основе ст. 29:

а) односторонние индивидуальные правоотношения (например, правоотношения; возникающие на основе п. 18 ст. 29 - право субъектов Федерации издавать нормативные документы в рамках своей компетенции; вторая сторона этих отношений не определена);

б) правоотношения с определением обеих сторон (п. 6 ст. 29, предусматривающий согласование с федеральными органами РФ назначения руководителей органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации).

§ 4. Статья 29 закрепляет полномочия всех остальных субъектов Российской Федерации в сфере образования (республики, области, края, автономного округа, городов Москвы и Санкт - Петербурга). Перечисляемые в ней полномочия охватывают следующие основные сферы:

а) осуществление федеральной политики в области образования;

б) формирование системы органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации;

в) правовое регулирование и текущее управление образованием на соответствующей территории в рамках своих полномочий;

г) регулирование вопросов финансового и материального обеспечения образовательных учреждений и местных органов управления образованием;

д) научно - методическое обеспечение системы образования.

Необходимо отметить различную юридическую природу полномочий субъектов Федерации в сфере образования. Значительная часть их производится от компетенции федеральных органов, деятельность субъектов Федерации, по сути, направлена на реализацию тех актов и решений, которые принимаются федеральными органами (осуществление федеральной политики) в области образования, обеспечение соблюдения законодательства РФ об образовании. Другие полномочия дополняют и конкретизируют федеральные нормативы и стандарты в сфере образования (финансовое подкрепление государственных гарантий основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установление национально - региональных компонентов, государственные образовательные стандарты и др.). Наконец, третья группа полномочий субъектов Федерации свидетельствует о вполне самостоятельном решении ими вопросов в сфере образования (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений собственной подчиненности, установление местных налогов и сборов на цели образования и др.).

Характер соотношения юридических прав и обязанностей субъектов правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29, во многом сопоставим с механизмом действия ст. 28 (см. комментарий к данной статье).

§ 5. Большая часть норм данной статьи носит общий характер и может быть применена в единстве с другими нормативными предписаниями, в частности, ст. 30, 31, 33, 37 и др. Закона об образовании. Кроме того, нормы ст. 29 должны быть подкреплены положениями законов об образовании субъектов РФ, другими правовыми актами, контролирующими статус субъектов Федерации и компетенцию их органов в сфере образования.

§ 6. Права субъектов Федерации в сфере образования обеспечиваются в принципе теми же средствами, что и статус субъекта РФ в целом. Эти правовые гарантии закреплены в ст. 76 Конституции РФ, которая запрещает федеральным органам вторгаться в пределы компетенции субъектов РФ. В такого рода случаях органы власти и управления субъектов Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием признать соответствующие акты неконституционными. Конституции отдельных республик в составе РФ предусматривают дополнительные гарантии защиты своей компетенции и, в частности, право законодательного органа республики приостанавливать действие актов Правительства РФ, министерств и ведомств, противоречащие Федеративному договору.

Реализации норм ст. 29 способствуют и меры ответственности субъектов (санкции), предусмотренные в ст. 37, 49 Закона (см. комментарий к ст. 28 Закона).

Комментарий к статье 30

§ 1. Статья 30 Закона определяет принцип и порядок разграничения компетенции органов государственной власти и управления РФ и ее субъектов в области образования. В определенной степени ст. 30 производна от ст. 26 и 29 Закона, способствует их реализации.

§ 2. Субъекты правоотношений применительно к нормам данной статьи во многом совпадают с теми, которые призваны реализовать положения ст. 28 и 29 Закона. Однако цель ст. 30 не в разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, а в определении подходов к распределению этой «общей» компетенции между органами, представляющими соответственно Федерацию и ее субъекты.

§ 3. Субъекты правоотношений, установленные данной статьей, имеют право путем принятия соответствующих законодательных и правовых актов решить названные вопросы разграничения компетенции в области образования. Все остальные юридические и физические лица обязаны исходить из данного разграничения компетенции, не допускать принятия нормативных актов, выходящих за пределы их и вторгающихся в компетенцию иных органов. Из положения п. 1 статьи вытекает запрет на иное (кроме законодательного) правовое регулирование компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования.

Основными субъектами правоотношений в рамках данной статьи являются высшие органы законодательной власти РФ и ее субъектов.

Правительство РФ осуществляет разграничение компетенции в сфере образования между федеральными органами исполнительной власти.

Разграничение компетенции в сфере образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ осуществляется законодательством субъектов РФ.

§ 4. В соответствии со ст. 17 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.

Общие полномочия Правительства РФ, перечисленные в ст. 13, распространяются и на образовательную сферу. Согласно этой статье Правительство РФ: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально - экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, указанному Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Глава V Федерального конституционного закона регулирует взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ. Согласно этой главе Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.