Комментарий к преамбуле

§ 1. Преамбула дает определение ряда ключевых понятий, лежащих в основе Закона. Ее задача - исключить возможность неоднозначных трактовок этих понятий в данном Законе и в иных нормативных актах в области образования.

Определяя образование как целенаправленный (т.е. с четким направлением, организованный и управляемый, имеющий критерии завершенности и качества) процесс обучения и воспитания личности, законодатель под конституционным правом на образование понимает право гражданина на включение в этот процесс и на участие в нем в качестве обучающегося. Такая трактовка предполагает ответственность (в том числе публичную, т.е. гласную, открытую ответственность перед обществом) государства не просто за факт реализации (или нереализации) этого права конкретным гражданином, но и за уровень и качество организации самого процесса, обязывает государство организовать соответствующую систему образования.

Зафиксированное в преамбуле единство интересов основных участников образовательного процесса и сторон образовательных правоотношений (личность, общество, государство, образовательное учреждение) предопределяет последующую фиксацию в Законе приоритета интересов обучающегося (личности) и механизмов защиты этих интересов от возможных посягательств как со стороны государства, так и со стороны собственно системы образования. В то же время следствием этого является государственно - общественный характер системы управления и контроля в образовании.

Таким образом, определение образования построено как предпосылка для реализации в конструкции Закона его стержневой идеи: система образования в государстве ориентирована на максимальное удовлетворение интересов прежде всего обучающегося (личности), общества и только затем - государства; внутренние интересы собственно системы образования вторичны и должны быть подчинены интересам развития личности.

Введение в определение образования понятия «образовательные уровни (образовательные цензы)» дает возможность в дальнейшем увязывать между собой структуры образовательных программ и стандартов, нормативов финансирования, сети образовательных учреждений, государственного управления образованием и т.д. Следовательно, это понятие решает прежде всего системообразующую задачу.

Одновременно введение в структуру законодательства понятия «образовательный ценз» открывает возможность законодательной увязки образовательных уровней (цензов) с должностными уровнями в системах государственной и гражданских служб. Например, можно ожидать, что в перспективе право преподавать в основной общеобразовательной школе может быть сопряжено с образовательным цензом, соответствующим первой ступени высшего образования (уровень бакалавра в ряде европейских стран и в США). В то же время возможность перехода преподавателя к преподаванию в старших классах общеобразовательной школы или в школе повышенного уровня может быть обусловлена получением им образования следующего уровня.

Принципиальным для данного Закона является также определение понятия «получение образования» как удостоверенного достижения обучающимся того или иного образовательного уровня (ценза). Это позволяет рассматривать «точки» таких выводов (как в плане временном, так и в плане содержательном) в качестве естественных контрольных точек процесса образования и требовать организации государственного контроля качества этого процесса только в этих точках. При этом промежуточный контроль не исключается, но носит внутриведомственный характер и, как следствие, не является обязанностью государства.

Одновременно введение этого понятия позволяет привязать некоторые гарантии права граждан со стороны государства не к праву на образование в процессе его реализации (т.е. не к факту участия гражданина в процессе образования, не к реализующемуся праву), но к уже реализованному праву (т.е. к факту завершения и подтверждения соответствующего образования, к факту получения образования).

Такой подход, детализируя содержание конституционного права граждан на образование, позволяет организовать в рамках и на основании Закона повышенную ответственность обучающегося (лиц, представляющих их интересы) за результаты своей учебы. В ряде случаев Закон прямо нацеливает исполнительную власть на организацию такой ответственности через механизм отлаженных гарантий (например, возможность компенсации государством гражданам их затрат на образование по факту подтверждения образовательного ценза, механизм государственного образовательного кредита и т.д.).

Одним из важнейших является положение преамбулы об осуществлении образования в Российской Федерации в соответствии с международным правом. Тем самым ставится требование непротиворечивости настоящего Закона и всего последующего нормативного регулирования в области образования (в соответствии со ст. 71, п. «е» ч. 1 ст. 72 и ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Это требование распространяется также на законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права.

Применительно к правам граждан Российской Федерации это положение преамбулы в сочетании с первой нормой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ влечет прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права (в случае их ратификации Российской Федерацией) в образовательных правоотношениях на всей территории Российской Федерации.

Данное положение преамбулы в сочетании с нормами ч. 1 и 4 ст. 15 и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ означает также недопустимость противоречий между Конституцией и законодательством (включая данный Закон) Российской Федерации, с одной стороны, и международными договорами Российской Федерации в области образования - с другой (в соответствии с ч. 1 ст. 3 настоящего Закона данное требование распространяется также на законы, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования). Отсюда же следует необходимость приведения внутреннего российского законодательства в области образования в соответствие с ратифицированными международными договорами Российской Федерации при наличии между ними противоречий (в соответствии с ч. 4 (норма первая) ст. 15 Конституции РФ «...международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы»). Правовая система не должна быть внутренне противоречивой. Из этого положения следуют:

а) недопустимость противоречий между внутренним нормативным регулированием Российской Федерации и положениями ее международных договоров;

б) необходимость приведения внутреннего нормативного регулирования в соответствие с ратифицированными международными договорами Российской Федерации.

В то же время законодатель допускает возможность временного наличия противоречий между положениями ратифицированного международного договора и нормами внутреннего российского законодательства: до момента устранения противоречий (т.е. до приведения внутреннего нормативного регулирования в соответствие с ратифицированным международным договором) правоотношения в соответствующей их части на территории Российской Федерации регулируются в соответствии с ч. 4 (норма вторая) ст. 15 Конституции, т.е. положениями и правилами международного договора Российской Федерации).

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, по сути, предопределяет (хотя это прямо не предусмотрено действующим законодательством) ряд необходимых действий Правительства и Федерального Собрания РФ, связанных с подписанием и последующей ратификацией международных договоров Российской Федерации, а именно:

а) проведение экспертизы текста международного договора на предмет согласованности его положений с нормами внутреннего российского законодательства, предшествующее внесению договора на ратификацию в Федеральное Собрание РФ;

б) представление результатов такой экспертизы парламенту одновременно с внесением на ратификацию текста договора;

в) принятие (в случае ратификации договора) решения о приостановлении действия норм российского законодательства, вошедших в противоречие с положениями и правилами ратифицированного международного договора, и о приведении федерального законодательства в соответствие с международным договором. Это осуществляется путем отмены или изменения несоответствующей нормы;

г) установление сроков приведения в соответствие и как следствие действие второй нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ применительно к рассматриваемому случаю;

д) информирование субъектов Федерации о временном приостановлении норм и регулировании правоотношений правилами международного договора Российской Федерации.

Указанные правовые последствия ч. 4 ст. 15 Конституции РФ носят общий характер, т.е. в полной мере относятся и к регулированию образовательных правоотношений в связи с международными договорами Российской Федерации.

§ 2. Межправительственные и межведомственные соглашения, не требующие ратификации парламентом РФ, не могут содержать положений и правил, входящих в противоречие с российским федеральным законодательством в области образования.

Последнее относится также к любым международным договорам и соглашениям, заключаемым в области образования российскими физическими и юридическими лицами.

Кроме отмеченного, данное положение преамбулы подразумевает последующее законодательное возложение на государство обязанности обеспечить нострификацию документов об образовании.

Основными участниками процесса образования, субъектами государственной политики в области образования и, как следствие, сторонами возникающих в связи с образованием общественных отношений (в том числе и правоотношений) являются:

- обучающийся гражданин или лица, на законных основаниях представляющие его интересы;

- образовательное учреждение (см. ст. 12 Закона);

- учредитель образовательного учреждения (см. ст. 11 Закона);

- местное самоуправление (в лице органов местного самоуправления);

- государство (в лице органов государственной власти).

Закон регулирует отношения прежде всего между этими основными сторонами, т.е. для обучающегося (его законных представителей) юридической стороной отношений является не учитель, а школа (образовательное учреждение как управляющий субъект и как юридическое лицо). Соответственно, претензии официально могут и должны предъявляться родителями не учителю как таковому, но образовательному учреждению (школе). Остальное - внутреннее дело школы, т.е. вопрос трудовых отношений школы и учителя.

Местное самоуправление и государство в соответствии с действующим законодательством и сложившейся практикой в большей части образовательных правоотношений представлены соответствующим исполнительным властным органом (администрацией, правительством). В соответствии с ч. 1 ст. 77, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ субъекты Российской Федерации, а также все уровни местного самоуправления самостоятельно устанавливают систему властных органов и разграничивают (исходя из конституционных принципов) компетенцию между представительным (законодательным) и исполнительным органом власти. Как следствие, для гражданина сторонами его образовательных правоотношений с местным самоуправлением и государством являются «ближайшие» администрации: районная, городская - если затронуты его интересы как жителя соответствующей территории (как члена территориального коллектива), и администрация (правительство) субъекта Федерации - если затронуты его права и интересы гражданина Российской Федерации. По аналогичной схеме строятся отношения с местным самоуправлением и государством у образовательного учреждения и его учредителями.

При возникновении необходимости в защите государством личных неотчуждаемых прав (включая собственную компетенцию) субъекта (лица), восстановления его в правах, а также в случаях, прямо предусмотренных Законом, государство в образовательных правоотношениях выступает как третья сторона в лице правоохранительного (прокуратуры) и (или) судебного органа соответствующего уровня.

Представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления не являются непосредственными участниками образовательных правоотношений. Их участие в этих отношениях опосредовано через отслеживание правоприменительной практики, сбор и анализ предложений заинтересованных лиц по совершенствованию и развитию системы образования и соответствующего нормативного регулирования (см. ст. 33 Конституции РФ), бюджетную политику. Соответственно, возможности граждан и иных лиц влиять на функционирование этих ветвей государственной власти и местного самоуправления также опосредованы через возможность подачи соответствующих предложений и участие в выборах.

Следует также обратить внимание на возможность слияния (объединения в одном лице, включая объединение прав и обязанностей) таких пар субъектов образовательных правоотношений, как местное самоуправление и учредитель образовательного учреждения или государство и учредитель. Такая ситуация имеет место применительно к муниципальным и государственным образовательным учреждениям, учредителем которых являются соответственно местное самоуправление и государство.

Помимо группы основных субъектов образовательных правоотношений, о которых шла речь выше, в поле зрения Закона в той или иной мере находится еще одна группа лиц (и как следствие - их правоотношений): это работники, должностные лица, органы управления (как структурные подразделения соответствующей администрации) системы образования. Не являясь юридически самостоятельными субъектами образовательного процесса и государственной образовательной политики (а следовательно, и самостоятельными субъектами образовательных правоотношений), они в то же время выступают как субъекты правоотношений (административных, трудовых, педагогических, финансовых, гражданских и т.д.), возникающих в ходе функционирования системы образования внутри самой этой системы. Эти правоотношения имеют место либо в рамках юридического лица - субъекта образовательных правоотношений (между его работниками, должностными лицами, структурными подразделениями), либо между обучающимися (лицами, представляющими его интересы) и тем или иным работником юридического лица (учреждения, властного органа).