забостовки и споры в сша
.docxОбзор зарубежного законодательства о забастовках и локаутах
Данный Обзор представляет собой сравнительно-правовой анализ законодательства о забастовках и локаутах промышленно развитых стран.
Ознакомление с основными тенденциями развития «забастовочного» законодательства развитых стран предоставляет, прежде всего, возможность оценить место забастовки как способа разрешения коллективного трудового спора во всей совокупности способов разрешения коллективных трудовых споров. Данные знания могут быть использованы при выработке предложений по совершенствованию российского законодательства о коллективных трудовых спорах.
Право на забастовку и на локаут
В настоящее время право на забастовку во всех промышленно развитых демократических странах приобрело статус основного права. Варианты закрепления данного права в разных странах различны. Оно либо прописано в национальных конституциях и других законодательных актах, либо выводится из конституционного права на объединение, либо основано на международных актах или общих принципах права.
Однако, обширный круг вопросов, возникающих при регламентации данного права, в разных странах решается по-разному.
Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что законодательство целого ряда стран допускает как право работников на забастовку, так и право работодателей на ответные действия – локауты. Такой подход основан на признании равноправия сторон – работников и работодателей – и характерен для многих развитых стран (США, Канады, Германии, Скандинавских стран и др.).
Обратная ситуация в странах южной Европы (Италия, Португалия, Греция). Здесь идея равноправия сторон в трудовых отношениях отвергается, признается, что работники менее влиятельны и экономически слабее работодателей. Следовательно, работники имеют право на забастовку, а работодатели права на локаут не имеют.
Ограничения права на забастовку
Признанное всеми развитыми демократиями право на забастовку, тем не менее, не является безграничным, т.е. может осуществляться в определенных пределах. Таким образом, проводится деление забастовок на законные и незаконные.
1. Первый ограничитель права на забастовку заключается в том, что она может осуществляться только с целью недопущения вреда другим лицам и, в особенности, обществу в целом. Однако вопрос о том, где следует провести указанную границу, решается в различных странах по-разному и на разных уровнях. В англо-саксонских и некоторых других странах (например, Португалия) – решение этого вопроса отнесено к компетенции законодателя (в частности, на уровне закона ограничен срок проведения забастовки профсоюзами, в рамках которого ее проведение признается правомерным).
В большинстве развитых стран континентальной Европы законодатели не смогли провести разграничительную линию между законным и незаконным осуществлением права на забастовку. В законе, как правило, содержатся лишь общие подходы к решению данного вопроса, само же решение отдано на откуп судебной власти. Суды же при решении вопроса о законном /незаконном осуществлении забастовки, как правило, обращаются к правовым доктринам. Во Франции и Испании судьи используют доктрину «злоупотребление правом», судьи Нидерландов ссылаются на доктрину «небрежность», в Австрии трудовые конфликты не должны «противоречить существующим традициям», а в Греции забастовка признается незаконной в случае, если ее можно охарактеризовать как «злоупотребление доверием».
В некоторых странах установление правил, определяющих законное осуществление права на забастовку, – прерогатива социальных партнеров. Так, в Дании и Швеции данные правила зафиксированы в Базовом соглашении между Конфедерацией профсоюзов и объединениями работодателей и касаются всех отраслей экономики. Бельгия также предпочитает договорное регулирование данного вопроса, но соглашение, которое охватило бы одновременно все отрасли экономики, здесь отсутствует. В этой стране соглашения заключаются по отраслям.
2. В мировой практике также выработано деление забастовок на официальные (санкционированные соответствующим профсоюзом) и неофициальные.
Такое деление основано на отношении к коллективному конфликту как к предпосылке развития системы коллективных договоров, дополняющей коллективно-переговорный процесс, осуществляемый его сторонами – работодателями и профсоюзами – при заключении коллективного соглашения (договора). Поэтому в этих странах (Германия, Скандинавия) забастовки разрешены в той степени, в какой они способствуют достижению коллективного соглашения. Такой подход к праву на забастовку налагает важное ограничение на реализацию данного права: оно закреплено только за профсоюзом, а не за индивидом. В итоге коллективные действия работников, не состоящих в профсоюзах, не признаются законными, поскольку работники, не представленные профсоюзами, не могут заключать коллективные соглашения.
Предпочтение официальной забастовке отдается и в США. Имеется в виду ситуация, когда коллектив работников представлен уполномоченным лицом по ведению коллективных переговоров. В этом случае все согласованные действия находятся под защитой закона, если они одобрены указанным лицом. В Израиле существуют преимущества для забастовок, организованных профсоюзами, но только для государственных служащих.
Принципиально иной подход принят во Франции, Италии и Испании. Здесь право на забастовку рассматривается не как коллективное право, реализуемое профсоюзами либо трудовыми коллективами, а как индивидуальное право каждого работника (хотя осуществляется оно через коллективные действия работников). Вследствие этого, в этих странах принято одинаковое отношение как официальным (санкционированным профсоюзами) забастовкам, так и к неофициальным. Та же тенденция наблюдается в законодательстве Бельгии, Швейцарии и Нидерландов.
3. Часто в коллективный договор включается обязательство сторон воздерживаться от забастовки или локаута на время его действия (пункт об отказе от забастовки либо пункт о сохранении общественного спокойствия).
Пункт о сохранении общественного спокойствия редко запрещает абсолютно все конфликты до окончания действия коллективного договора. Как правило, всегда существует возможность проведения забастовки по вопросам, не решенным в коллективном договоре.
В соответствии с подходом, принятым во многих странах, даже если тот или иной вопрос не решен в коллективном договоре, взаимная обязанность сохранять общественное спокойствие является, тем не менее, неотъемлемой его частью. Основана эта позиция на правовом принципе pacta sunt servanda – договоры должны соблюдаться. Поэтому в Германии, Скандинавских странах, Нидерландах, Швейцарии, Ирландии, Новой Зеландии, Израиле, Японии, Канаде и США забастовки, нарушающие коллективные договоры, незаконны. В этих странах пострадавшему от забастовки работодателю, как правило, предоставлено право на обращение в суд с иском к профсоюзу на том основании, что последний, будучи стороной договора, связан обязательством и должен удержать своих членов от забастовки либо вынудить их прекратить уже начатую забастовку.
В южной Европе (в частности, в Италии) описанный подход используется в несколько измененной форме и заключается в том, что профсоюзы не могут удерживать отдельных работников от осуществления личного права на забастовку. Поэтому обязательство по сохранению общественного спокойствия может быть наложено только на сами профсоюзы. Если последние не принимают на себя это обязательство при заключении коллективного договора, оно не может рассматриваться как подразумевающееся договором.
Даже в тех странах, где забастовка признается нарушением коллективного договора, правовые последствия ее проведения различны. В Бельгии и Люксембурге профсоюзы не несут ответственности и при нарушении ими общественного спокойствия с них нельзя требовать возмещения убытков. Вместе с тем, существует риск несоблюдения работодателем в этом случае коллективного договора, в результате чего многие закрепленные в нем экономические и социальные льготы будут утрачены. Во Франции коллективный договор может содержать пункты о сохранении общественного спокойствия, о периоде обдумывания и переговорах и т.п., однако они не имеют широкого распространения, к тому же они не налагают обязательств на отдельных работников, да и профсоюзы не очень ограничены ими в своих действиях. В Великобритании пункты о сохранении общественного спокойствия встречаются редко и даже при их наличии в коллективном договоре они редко влекут за собой правовые последствия. В результате в указанных странах забастовки, нарушающие указанные пункты коллективных договоров, вполне возможны.
Ограничение права на забастовку, основанное на коллективном договоре, соответствует Европейской Социальной Хартии, но, по мнению экспертной Комиссии МОТ, должно компенсироваться возможностью обращения за помощью к беспристрастному и быстрому третейскому суду, способному разрешить жалобы по вопросам толкования и применения коллективного договора.[3]
4. На признание той или иной забастовки законной /незаконной влияет и то обстоятельство, по каким причинам она организовывается и какие цели ставят перед собой бастующие работники.
Потенциально забастовки могут быть результатом различных конфликтов: требования повышения зарплаты, возмущения по поводу ухудшения условий труда, возражения против увольнений отдельных работников или закрытия целого предприятия и т.д. Очень часто забастовки используются как средство выражения протеста против политики и действий руководства.
Разнообразие целей забастовочного движения заставило зарубежных специалистов разделить трудовые конфликты на две группы по их целям – на конфликты прав и конфликты интересов. Первые касаются толкования и применения существующих у сторон прав, в то время как вторые затрагивают изменения, вносимые в нормы, и требуют примирения противоречащих друг другу экономических интересов.
Как следствие, во многих странах при решении конфликтов прав используются модель судебного урегулирования конфликтов прав. Это позволяет избежать забастовочной войны в указанных случаях, так как конфликты прав могут быть урегулированы в судебном порядке. Только при конфликтах интересов ситуация не поддается судебному урегулированию и разрешено использовать забастовку как способ ее урегулирования.[4] В частности, в Скандинавских странах, Канаде, Новой Зеландии, Германии, Люксембурге, Испании, Португалии и, в меньшей степени, в Нидерландах забастовочные действия, связанные со спорами по толкованию, применению или нарушению трудового законодательства и коллективных договоров, являются незаконными, так как закон устанавливает судебную процедуру для разрешения споров о правах.[5]
Существуют и другие ограничения в зависимости от цели забастовки.
Так, в Германии забастовка не является законной, если цель, поставленная забастовщиками при ее организации, не может быть урегулирована с помощью коллективного договора. В свою очередь в Великобритании вопрос, отстаиваемый путем организации забастовки, должен быть связан с вопросами занятости. Однако в большинстве стран, если забастовка проводится по профессиональным причинам и затрагивает трудовые интересы работников или их объединений, к забастовщикам не могут быть предъявлены какие-либо иски или выдвинуты против них обвинения по указанным основаниям.
Особо следует отметить политические забастовки. Во всех странах забастовки, имеющие чисто политический характер, не признаются законными. Однако, как определить, какая забастовка является политической и, как следствие этого, незаконной? Во многих забастовках политические и трудовые аспекты переплетены. Они могут быть законными, даже будучи направлены против политики правительства.[6]
В Нидерландах Верховный суд вынес постановление о том, что если причиной забастовки являются условия труда, она не является политической, даже когда направлена против политики правительства.[7] Также и в Испании была подтверждена законность забастовки, являющейся протестом против политики в области социального обеспечения. В Италии узаконены все типы политических забастовок, защищающие интересы работников, а незаконными признаются только те забастовки, которые подрывают конституционные устои.[8] Во Франции забастовки, направленные против государства как работодателя или против конкретной социальной или экономической политики государства, напрямую влияющей на зарплату или условия труда, считаются законными. В Израиле забастовка против ликвидации принадлежащей государству телекоммуникационной компании была признана законной, так как проводилась в защиту прав работников.[9] В противоположность этому в Великобритании забастовочное движение, направленное против правительственных планов приватизации принадлежащей государству корпорации, было признано незаконным и не подпадающим под иммунитет.[10]
В промышленно развитых странах также поднимается вопрос о том, следует либо нет признавать законными забастовки солидарности. Существуют различные варианты решения данного вопроса.
Так, при проведении забастовок солидарности всегда существует риск того, что они затронут неэкономические вопросы. Однако такие забастовки защищены в той же степени, что и остальные забастовки, если касаются экономических проблем (Испания, Бельгия). Противоположную позицию занимают Канада, Новая Зеландия, Япония и Великобритания где практически каждая забастовка солидарности с целью оказать давление на другого работодателя, считается незаконной.
Между этими двумя полюсами находится много стран, где вопрос о том, являются ли забастовки солидарности законными, решается в зависимости от конкретных обстоятельств. Так, в Швеции, Дании, Франции и США забастовки солидарности допускаются, если первая забастовка является законной. В Германии забастовки солидарности являются законными только тогда, когда второй работодатель не занимает нейтральную позицию в отношении первой забастовки или имеет экономические связи с первым работодателем.[11] В Италии и Дании забастовка солидарности разрешается при наличии значительной общности интересов между двумя группами работников. [12]
МОТ, отмечая, что забастовки солидарности проводятся все чаще из-за тенденции к концентрации предприятий, глобализации экономики и делокализации центров занятости, предупреждает, что абсолютный запрет на проведение забастовок солидарности может привести к злоупотреблениям.[13]
5. Наконец, законность /незаконность забастовки определяется не только ее целью, но и обстоятельствами, при которых она инициируется и проводится, а также соблюдением сторонами определенной процедуры.
Процедурные ограничения могут вытекать из коллективных договоров, по которым, например, требуется предварительное уведомление о продолжительности забастовки или обращение к согласительной процедуре, посредникам (медиаторам) или в третейский суд. Такие пункты в договорах часто встречаются в Бельгии и Японии. В значительном количестве стран процедурные ограничения на право на забастовку предусматриваются не в коллективных договорах, а в законодательстве. Такие ограничения вполне приемлемы, если условия, которые должны быть соблюдены для организации забастовки, являются разумными.
В ряде стран (Великобритания, Ирландия, Япония и большая часть судебных округов Канады) законом предусмотрено проведение тайного голосованиячленами профсоюза по вопросу об объявлении забастовки. Данное положение направлено на защиту и учет интересов отдельных работников при организации забастовки, которая может быть организована без их согласия. Правда, существует мнение, что такие положения увеличивают формальности и сложность процесса переговоров и позволяют работодателям отложить или даже избежать забастовочного движения. Во многих других странах (Скандинавия) это требование отсутствует. В Германии требование о голосовании по поводу забастовки исходит не от закона, а включено в постоянно действующие профсоюзные правила.
По законодательству большинства стран (Скандинавские страны, Великобритания, Испания, Италия, Португалия, Израиль и США) необходимо соблюсти определенные требования, касающиеся уведомления о предстоящей забастовке. В частности, работодатель (и/или руководство компании) должен быть уведомлен до начала забастовки о том, сколько дней она продлится. В ряде стран такие требования отсутствуют, за исключением государственных учреждений и наиболее важных секторов экономики. В Германии, Нидерландах, Швеции, Бельгии неожиданные забастовки не могут быть законны из-за идеиultima ratio (последний довод)/ (ultimum remedium) (последнее средство защиты). Это означает, что забастовка является незаконной, если не исчерпаны все способы возможного достижения соглашения посредством примирительных, посреднических процедур или третейского суда. В свою очередь в Японии забастовка не рассматривается как крайнее средство. В США забастовка может быть законно объявлена до того, как переговоры зайдут в тупик.
В Канаде основным показателем законности забастовки является своевременность, т. е. объявлена ли она тогда, когда все предписанные законом процедуры переговоров и примирения были исчерпаны. Действительно, канадское законодательство в целом обязывает отложить организацию забастовок до того момента, когда будут исчерпаны различные согласительные меры.
В течение многих лет Греция отличалась тем, что право на забастовку могло быть получено только после прохождения процедуры обязательного третейского разбирательства. Однако в 1992 г. эта система была заменена системой участия произвольной третьей стороны, которая налагала минимальные ограничения на право на забастовку. В Люксембурге все еще необходимо обращаться к согласительной процедуре в случае конфликта, при этом в период проведения согласительной процедуры любое забастовочное движение запрещено.
В Норвегии уведомление о забастовке должно быть передано государственному примирителю, который вправе запретить эту акцию на время процесса примирения. По истечении десяти дней стороны могут прервать процедуру примирения и начать забастовку. Международные организации подвергают критике замену права на забастовку обязательной согласительной процедурой,[14] так как это нарушает право на забастовку.[15]
Временное ограничение осуществления права на забастовку как следствие обязательного обращения к согласительной процедуре, посредничеству или третейскому суду совместимо с правом на забастовку,[16] в том случае, если эта процедура не станет такой сложной и медленной, что законная забастовка становится практически невозможной или теряет свою эффективность.[17]
Принципы организации и проведения забастовки (пропорциональности, справедливости и др.)
При организации забастовки должен соблюдаться принцип пропорциональности, т.е. забастовка должна быть адекватной по своей продолжительности и степени воздействия на общество. Данный принцип впервые начали применять в Германии (1971г.). В Нидерландах принцип пропорциональности применяется в судах, особенно в случае забастовок, наносящих ущерб третьей стороне.
Во многих других странах (например, Аргентине) право на забастовку оценивается исходя из таких критериев как оценка разумной необходимости, значимости забастовки. В Италии с этой целью была разработана система определения баланса между потерями, которые несут работники, и ущербом, наносимым производству работодателя и также обществу. Это не только означает, что забастовки, могущие полностью разрушить производство работодателя, являются незаконными, но и то, что периодические забастовки (прерывистые забастовки, «эстафетные забастовки», «волновые забастовки», часовые забастовки, частичные или последовательные забастовки в различных подразделениях одного предприятия или в одном подразделении через короткие интервалы) могут быть признаны незаконными. К такому же выводу часто приходят во Франции, Бельгии, Португалии и Испании.
Иной подход заключается в рассмотрении вышеперечисленных типов действий как законных. Но при этом признается право работодателя на ответные меры – либо путем закрепления за ним права на локаут, либо путем освобождения его от обязательства платить зарплату бастующим.
Немецкими судьями выработан также еще один принцип — принцип «справедливости». Его применение можно найти в делах о коллективных действиях работников, касающихся работы строго по правилам, тактики медленной работы, отказа от сотрудничества. Такие действия представляют собой отказ от добросовестного выполнения обязательств по трудовому договору. В большинстве стран они могут быть объявлены незаконными.
Однако в некоторых странах придерживаются иного мнения. Так, в Японии суды признают, что действия, не являющиеся полноценными забастовками (такие как короткие волновые забастовки или частичные забастовки), и от которых экономический ущерб является незначительным, хотя, возможно, и нарушающим нормальный ход работы, являются надлежащими способами ведения спора, поскольку причиняют меньший ущерб, нежели полноценные забастовки. Тот же подход применяется и к частичному отказу обеспечить работу, такой как тактика медленной работы или работа строго по правилам. Однако, такие действия могут быть признаны ненадлежащими, если в какой-то степени являются злонамеренными или несправедливыми.
Во многих странах признаются незаконными только те действия, которыми наносится ущерб имуществу работодателя. Повсеместно запрещаются действия, которые подвергают риску жизнь человека на рабочем месте. В Дании забастовка не может быть признана легальной, если мешает работодателю управлять предприятием. В Нидерландах причинение ущерба третьим лицам может привести к признанию забастовки незаконной. Комиссия независимых экспертов по Европейской Социальной Хартии предупреждает, что такая возможность существует достаточно часто. Считается, что ущерб, причиненный третьим сторонам, и финансовые потери работодателя могут быть оправданы только в исключительных случаях (например, чрезвычайной социальной ситуацией).
Другие коллективные действия работников
В настоящее время за рубежом получила широкое распространение точка зрения о том, что понимание забастовки только как временной приостановки работы чрезвычайно узко и не отражает современных реалий; что, якобы, следует включить в понятие забастовки всевозможные способы давления на работодателя: сидячую (итальянскую) забастовку или такую форму протеста работников как работа на ликвидируемом предприятии, когда работники продолжают работу и отказываются покидать свои рабочие места. Хотя указанные формы протеста играют заметную роль в забастовочном движении многих стран, в большинстве из них они считаются незаконными, поскольку представляют собой посягательства на различные гражданские права работодателей и третьих лиц. Судьи с легкостью запрещают такие действия, требуя, например, чтобы бастующие гарантировали доступ на территорию предприятия, и налагая штрафы в случаях, когда их судебные приказы не исполняются. Однако есть и исключения. Так, в некоторых странах суды рассматривают сидячие забастовки как способы самозащиты работников (Бельгия, Франция).
Бойкоты с целью давления на работодателей, не желающих вести переговоры с профсоюзами, являются обычным делом в Швеции. Работники работодателя, ведущего дела с основным работодателем (например, нефтяная компания, поставляющая нефтепродукты на автозаправочную станцию), отказываются иметь дело с основным работодателем (в выбранном примере – поставлять нефтепродукты на АЗС), если работодатель отказывается вести переговоры с профсоюзами. Такие действия абсолютно законны в Швеции, однако они оспариваются в Европейском Суде по правам человека Совета Европы как нарушающие право на свободу объединений и ассоциаций работодателя.
В большинстве стран реакция юристов и законодателей, как правило, сводится к следующему — запретить или ограничить такие действия. Однако часто в договоре оговаривается, что это возможно только, если затронуты интересы незаинтересованных третьих лиц, т. е. этот запрет /ограничение не затрагивает работодателей, имеющих тесные экономические связи с основным работодателем или оказывающих ему поддержку при решении конфликта.
В ряде стран важным компонентом забастовочной борьбы является пикетирование.[18]
Исторически во всех странах суды осуждали принудительные аспекты пикетирования и защищали права и интересы третьих сторон и работодателей, пострадавших от действий пикетчиков. В настоящее время в большинстве стран суды считают мирное пикетирование prima facie (на первый взгляд) законными рассматривают его как выражение свободы слова, а нахождение пикетчиков в непосредственной близости от своего места работы – как выражение свободы собраний и ассоциаций.
Однако ни один суд не признает законным пикетирование, которое мешает личной безопасности граждан или способно повлечь за собой телесные повреждения, разрушение или порчу имущества, нанести урон репутации работодателя. Кроме Италии, где это считается законным, в большинстве остальных стран пикетирование незаконно, если при этом возникает физическое препятствие («заслон из людей») для входа, выхода или использования собственности, или если оно проводится таким образом, что не позволяет работникам выполнять свои обязанности. За подобное поведение могут применяться гражданско-правовые или уголовные санкции. В таких ситуациях работодатели могут попытаться получить судебное решение о снятии пикетирования, подкрепленное угрозой штрафов. Тем не менее, различие между мирным и деструктивным пикетированием довольно неясное, поскольку само по себе пикетирование должно создавать препятствие для того, чтобы добиться своей цели – препятствовать или остановить работу.
В некоторых странах имело место не только пикетирование работниками собственных рабочих мест, но также и пикетирование, организованное на рабочих местах других работников («летучие пикеты»). Это заставило законодателей ряда стран (Великобритании, Ирландии, Канады) запретить все формы пикетирования, кроме тех, которые проводятся работниками на своих рабочих местах.
Государственная служба и службы жизнеобеспечения
Последнее существенное ограничение права на забастовку касается забастовок государственных служащих и служб жизнеобеспечения. Такие забастовки создают неудобства для общества в целом, а иногда угрожают национальной экономике. Поэтому во многих странах забастовки в этих секторах давно запрещены.
В США в большинстве штатов запрет на забастовку государственных служащих либо закреплен законом, либо действует по судебному приказу. Участники таких действий могут быть подвержены уголовному преследованию, дисквалификации, запрету на работу в федеральных государственных учреждениях и некоторым другим санкциям. В Канаде в некоторых судебных округах (напр., Онтарио) государственным служащим запрещено организовывать забастовки. В других судебных округах, а также на федеральном уровне разрешены забастовки государственных служащих, но существуют ограничения, гарантирующие функционирование жизненно важных служб. В Японии коллективные действия обычных государственных служащих были запрещены законами, принятыми в 1946 г. и 1948 г. Несмотря на усиливающуюся критику со стороны профсоюзных деятелей, ученых, судов нижней инстанции и МОТ, Верховный суд Японии поддерживает данные положения. В Швейцарии запрещены забастовки для служащих федеральных гражданских служб и в некоторых кантонах – для служащих служб кантонов.