3. Сущность, структура и особенности политического управления. Директивная и коммуникативная модели политического управления.

В современной российской политико-управленческой мысли нет единой точки зрения относительно сущности и структуры политического управления. Однако можно выделить ряд позиций, разделяемых группами исследователей. Основой для демаркации (разделения) этих позиций служат, прежде всего, различные представления о соотношении политического и государственного управления: от полного отождествления этих понятий, рассмотрения политического управления как составной части государственного до включения государственного управления в структуру управления политического как одного из элементов последнего.

Мнения

Так, согласно Г.И. Козыреву, политическое управление является одним из видов государственного управления наряду с административным, экономическим, социальным управлением и представляет собой одну из форм взаимодействия субъектов политики по поводу разработки, принятия и реализации политических решений [3].

Схожей позиции придерживается доктор политических наук, автор ряда известных учебных пособий Рашид Тазитдинович Мухаев. Политическое управление он рассматривает в качестве составной части государственного управления (наряду с государственным администрированием).

С его точки зрения, на уровне политического управления регулирование социальных отношений осуществляется в 2-х главных направлениях:

1) формулирование политического курса – правительственные действия, направленные на выработку целей и задач, отражающих требования общества;

2) выработка государственной политики – принятие властных решений по реализации политического курса в конкретных сферах жизни общества, с определением эффективного сочетания целей и средств, выбора оптимального варианта деятельности.

На уровне же государственного администрирования управляющее воздействие выражается в организации процесса претворения в практику властных решений в деятельности госслужащих [6].

Схематично соотношение политического и государственного управления в таком случае можно представить следующим образом (см. схему 1).

Схема 1. Соотношение политического и

государственного управления (по Р. Т. Мухаеву)

Однако, подходы, отождествляющие политическое управление с государственным управлением или с его значимой составной частью, представляются недостаточно конструктивными и современными.

Во-первых, процессы демократизации политической системы и активизации гражданского общества во всем мире, и в России в частности, свидетельствуют о том, что государство все больше утрачивает монополию на разработку и принятие политических решений. В формировании политической «повестки дня» все более значимую роль играют оппозиционные политические партии, группы давления (лобби), активисты и институты гражданского общества. Таким образом, состав акторов и институтов политико-управленческой активности не исчерпывается государством (хотя его центральная роль в политической системе и политическом процессе сохраняется).

Во-вторых, в современной политической науке все больше обретает «права гражданства» понятие «политический менеджмент», не являющееся прямым англоязычным аналогом понятия «политическое управление», а отражающее новые, широко применяемые управленческие практики и технологии, не опирающиеся на традиционные ресурсы государственной власти (нормативный, легальное насилие). Эти практики и технологии активно включаются в арсенал политического управления, и сегодня «политический менеджмент» может рассматриваться как специфическое самостоятельное направление в политическом управлении, осуществляемом как государственными, так и негосударственными политическими институтами.

Поэтому, более основательной и соответствующей современной практике видится трехкомпонентная структурная модель политического управления, предложенная В.Д. Зиминой и Н.А. Борисовым.

В структуру политического управления они предлагают включать три взаимодополняющих элемента:

1. Управленческие отношения, возникающие между государственными должностными лицами и органами, выступающими в роли субъекта управления, с одной стороны, и населением или его отдельными группами, с другой (государственное управление).

2. Управленческие отношения, складывающиеся внутри государственных и политических организаций с целью упорядочивания их деятельности, повышения эффективности работы.

3. Управленческие отношения, в которых субъект не может опереться на право легитимного насилия и на свои статусные ресурсы для достижения политических целей (политический менеджмент).

Схематично структура политического управления в этом случае может быть представлена в следующем виде (см. схему 2).

Схема 2. Структура политического управления

(по Зиминой В.Д., Борисову Н.А.).

Политический менеджмент, будучи элементом системы политического управления, в свою очередь характеризуется структурной сложностью, неоднородностью и включает в себя:

• политический имиджмейкинг – формирование привлекательного образа государственного деятеля, политика;

• электоральный менеджмент – организацию и проведение избирательных кампаний в интересах субъекта;

• политический брендинг – внесение в массовое сознание узнаваемых символов, образов, объединяющих либо разъединяющих людей;

• политический PR – формирование узнаваемого положительного образа государственной или негосударственной политической организации;

• регулирование политических конфликтов;

• лоббистскую деятельность;

• организацию политических союзов и соглашений [7].

Ученые и эксперты выделяют ряд подходов к пониманию сущности политического управления:

1. Директивный (кратологический) – политическое управление рассматривается как властное веление, исходящее преимущественно от государства и его органов.

2. Структурно-функциональный – политическое управление анализируется как необходимая часть социальной системы, ее важнейшая функция.

3. Коммуникативный – политическое управление рассматривается как особый вид социальной коммуникации.

Наиболее важными, в том числе с точки зрения исторической практики, при этом диаметрально противоположными, оказываются директивная и коммуникативная модели политического управления.

Исторически и в некотором отношении логически первым вариантом осмысления сущности политического управления был директивный подход. Политическая деятельность рассмат­ривалась как преимущественно одностороннее воздействие властвующих на подвластных, общество представлялось как пас­сивный объект, а его собственное, самостоятельное учас­тие в политике допускалось только в качестве ответной реакции.

В рамках древнекитайской философской и государственноведческой мысли различные версии директивного подхода развивали Конфуций (патерналистская, ориентированная на благоденственную и воспитательную миссию правителя и высшей элиты по отношению к народу) и легисты, в частности Шан Ян (деспотическая, ориентированная на безусловный характер воли правителя, воплощенной в законах-инструкциях – «фа»). В обоих случаях, воля правителя (правящего слоя) носит односторонний характер, не предполагает усилий по агрегации интересов подданных, обратной связи.

В период Возрождения и в Новое время видными пред­ставителями директивного подхода являлись Н. Макиавелли и Т. Гоббс, учения которых интерпретировали политическую жизнь как активный процесс использования государственной власти. Никколо Макиавелли в сочинении «Госу­дарь» показал, что не только осуществление, но и завоевание власти представляет собой технологическую проблему. Поставив в центр политического исследования проблему государственной власти, интересов государя в системе политического управления, Макиавелли предложил комплекс силовых и манипулятивных методик укрепления власти правителя.

По Томасу Гоббсу технология властвования как дозирован­ного устрашения должна обеспечивать и стабиль­ность общества, порядок в нем, и его развитие. В основе директивного взгляда на политическое управление, свойственного Новому времени, лежит механическое по своей сути представление о человеке и обществе, тоталь­ный классический рационализм в понимании человеческого и социального. Общество, представленное как механический агрегат индивидов, уподобляемое то машине, то фабрике, мыслится целиком управляемым и допускающим любые, в том числе кажущиеся фантастическими, преобразования. В макросоциальном плане механицизм и технократическое мышление неизбежно приводят к социальному и политическому конструктивизму, па­губные последствия которого обнаружились в политической практике XX в. (тоталитаризм, манипулятивные политические технологии).

Для крупнейшего немецкого политолога и социолога Макса Вебера человеческая деятельность в современном обществе – целерациональное социальное действие, ориентированное на определенные ожидания. Политическое управление в таком случае означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, т. е. осознанное стремление к влиянию на других. Вебер убежден, что рационализация социального действия – это тенденция самого исторического процесса.

Самым чистым типом легального господства Вебер считает бюрократию. Этот тип господства наиболее соответствует, но Веберу, формально-рациональной структуре экономики. Бюрократичес­кое управление означает господство соответствующего знания, и в этом состоит его специфически-рациональный характер.

В XX в. в русле директивной трактовки политического уп­равления возникли не только разнообразные политологические концепции (психоаналитические, неофрейдистские, концепции Л. Дюга, Б. Рассела, Г. Моргентау), но и обоснования широкого спектра политических технологий, как механизма завоевания, удержания и осуществления власти [2].

Если директивный подход делает исходным понятием своего анализа власть, то структурно-функциональное, системное видение политического уп­равления полагает таковым социальное целое как особого рода организацию, социальный порядок, социальный организм, по от­ношению к которым управление может быть рассмотрено как функция, как особый структурный элемент (Платон, Г.В.Ф. Гегель, Т. Парсонс и др.). Однако, как и при директивном подходе, политическое управление здесь остается монологом, а не диалогом равных сто­рон; управляющие находятся выше управля­емых. Правда эта модель предполагает, что существует обратная связь от управляемых к управляющим, однако она вторична и не иг­рает заметной роли в жизни социальной системы.

Начало формирования коммуникативной традиции политического управления связано с идеями Аристотеля, характеризовавшего поли­тическое управление как особого рода общение между людь­ми [2, с. 49].

Для коммуникативного подхода характерны следующие черты:

• социоцентризм – логика анализа от социального к политическому, взгляд на политическое управление, прежде всего, как на коммуникацию, обеспечивающую самосохранение социума;

• наце­ленность политики на сохранение цивилизационных основ социальности;

• в изучении активности субъекта акцент переносится на исследование горизонтальной политической коммуникации, которая и противопоставляется иерархии власти, и дополняет её;

• политическое общение интерпретируется как много­мерный диалог, в котором ценна способность к пониманию и совместному действию.

Данный подход представляется наиболее актуальным в ситуации, когда не только в развитых по­литических системах, но и в системах переходного, транзитного типа, включая и российскую политическую систему, наряду с государством выделяется целый спектр различных политических институтов, организаций, движений, а на арену политической борьбы рядом с государственными деяте­лями выходят публичные политики, представители гражданского общества.

В то же время директивная модель политического управления наложила печать не только на тенденции политической практики (элитократия, закрытый политический процесс), но и на формы научного мышления. Это подтверждает нижеприведенный отрывок из статьи в современном российском словаре по политическим наукам.

Мнение

«Управление политическое – основная форма регулирования общественных отношений в классовом обществе, которая осуществляется публичным обра­зом через власть государства. От всех остальных форм управления поли­тическое отличается абсолютным характером в пределах политической ор­ганизации.

Политическое управление осуществляется за счет ряда мероприя­тий, которые подкрепляются насилием, которое может носить как актуаль­ный, так и потенциальный характер. Это управление в общем имеет следу­ющую структуру: принимается политическое решение, организуется его вы­полнение и контроль за выполнением; в случае неподчинения решению от­ветственные лица или структуры подвергаются наказанию, вплоть до смертной казни. Политическое решение может иметь форму либо приказа, либо закона, обязательного для тех или иных институтов» [4].

Сравнительная характеристика двух ведущих моделей политического управления представлена в таблице 2.

Таблица 2. Директивная и коммуникативная

модели политического управления

Модель управления	Субъекты управления	Способы принятия политического решения	Обратная связь, мониторинг, коррекция решения
Директивная	Государственная власть (правящая элита)	Закрытый, внутриэлитарный	Минимальные (либо отсутствуют)
Коммуникативная	Государственные и негосударственные политические акторы, общественность	Диалог государственной власти, партий, групп интересов, актива гражданского общества	Постоянные, максимальные

Авторитетные представители политико-управленческой науки В.Д. Зимина и Н.А. Борисов дают следующее определение политического управления: «Непрерывный и целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект, в процессе которого достигаются управленческие цели, обеспечиваются целостность политической системы общества и реализация ее функций» [2].

Представляется, что можно дать и другое, более общее определение данного феномена.

Политическое управление – процесс управления обществом и его политической подсистемой, осуществляемый политическими акторами и институтами.

Состав субъектов политического управления, характер принятия и реализации политических решений, степень вовлеченности в этот процесс государственных и негосударственных политических акторов, бюрократии, общественности зависят от избранной (одной из рассмотренных выше) модели политического управления.

Следует выделить ряд важных особенностей политического управления:

1) для политического управления характерны властные отношения (господства и подчинения) между людьми и социальными группами – субъектами и объектами политуправления;

2) политическое управление в демократической политической системе значительно шире государственного управления, так как не является прерогативой государства, а входит в компетенцию всей политической системы [3];

3) процесс управления не сводится только к «воздействию» субъекта на объект, а предполагает и обратную связь или «ответную реакцию» управляемой системы на воздействие управляющего субъекта. Таким образом, возникает взаимодействие (взаимный обмен информацией) между субъектом и объектом управления. Разумеется, такой характер управленческого взаимодействия свойственен не любой политической системе, а именно демократической, с присущей ей коммуникативной моделью политического управления.

Политическое управление существует издревле, но особые актуальность, масштаб и новые формы приобретает именно в современном обществе.

Это вызвано рядом важных процессов, характерных для формирующегося мирового полити­ческого пространства и нового миропорядка:

демократизацией общества; возрастанием роли масс в его политической жизни; либерализацией и демократизацией массового сознания;

превращением политических партий, общественных орга­низаций в самостоятельные политические субъекты;

трансформацией государства из социального «демиурга» в социальное правовое государство в поставщика услуг;

возникновением новых, в том числе манипулятивных, технологий политического менеджмента, используемых как негосударственными, так и государственными политическими акторами и институтами;

обострением глобальных проблем и глобальной конкуренции, борьбы государств за экономическую и политическую конкурентоспособность в условиях глобализации, и появлением в связи с этим новых функций государства и политического управления.

Вопросы и задания

1. Каковы объект и предмет науки политического управления?

2. Как представляют себе структуру политического управления представители различных научных школ и направлений в современной России?

3. В чем состоят различия между директивной и коммуникативной моделями политического управления?

4. Дополните данные в таблице:

Таблица 1. Директивная и коммуникативная модели управления

Модель управления	Субъекты управления	Способы принятия политического решения	Обратная связь, мониторинг, коррекция решения
Директивная	Государственная власть (правящая элита)		Минимальные
Коммуникативная		Диалог гос. власти, партий, групп интересов, актива гражданского общества

5. Кому из авторов принадлежат данные подходы к пониманию структуры политического управления и его соотношения с государственным управлением?

Вариант А.

Политическое управление
1. Управленческие отношения, возникающие между государственными должностными лицами и органами, выступающими в роли субъекта управления, с одной стороны, и населением или его отдельными группами, с другой (государственное управление).	2. Управленческие отношения, складывающиеся внутри государственных и политических организаций с целью упорядочивания их деятельности, повышения эффективности работы.	3. Управленческие отношения, в которых субъект не может опереться на право легитимного насилия и на свои статусные ресурсы для достижения политических целей (политический менеджмент).

Вариант B.

Государственное управление
Политическое управление (= принятие политических решений)	Государственное администрирование (организация процесса претворения в практику властных решений в деятельности госслужащих).

Авторы: Н. Борисов, В. Зимина, Г. Козырев, Р. Мухаев.

Литература

1. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. URL: http://slovardalja.net/word.php (дата обращения: 23.11.2012).

2. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2008.

3. Козырев Г.И. Политология: Учебное пособие. М.: ИД «Форум»: ИНФРА-М, 2010. (Гл. 17. Политическое управление).

4. Коротец И.Д. Управление политическое // Политология. Словарь. М.: РГУ, 2010. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/politology (дата обращения: 20.11.2012).

5. Мирзоян В.А. Управление как предмет философского анализа // Вопросы философии. 2010. № 4.

6. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

7. Пушкарева Г.В. Политический менеджмент: учеб. пособие. М.: Дело, 2002.

8. Решетников С.В., Антанович Н.А. Политическое управление в структуре государственной власти // Проблемы управления. 2007. № 2 (23).

9. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 2006.

10. Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005.

11. Философская энциклопедия. В 5-х т. / Под ред. Ф. В. Константинова. Т. 5. М.: Советская энциклопедия, 1970.

12. Kowalski R. The paradoxes of management with particular reference to the conduct of Development Assistance // International Journal of Management Concepts and Philosophy. 2006. Volume 2. Number 2.

13. Laswell H., Lerner D. The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method. Stanford, 1951.

20