теория гос управления.. / Кризис бюрократического государства

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 251

Заключение

погибала, не переводилась и выживала неистребимая контркультура. Она бы ла то сильнее, то слабее, но никогда не исчезала, даже несмотря на все усилия таких автократов, как Николай I, консерваторов, как Александр III, или пре ступных деспотов, как Сталин. А уж в современных условиях она тем более су ществует. Фатальный же пессимизм представляется некой вариацией тезиса о национальной неполноценности, своего рода расизмом наоборот, для чего, думается, нет особых оснований. Подобная формула весьма удобна как оправ дание и социальной пассивности, и дефицита чувства социальной ответствен ности, и прямого приспособленчества к дурной реальности. Но она слишком удобна для того, чтобы быть правдой. Как справедливо заметил в своем анали зе солженицынского идейного наследия М.А. Краснов, «Россия всегда бере менна антиимперским трендом»1.

Все мы, как говорится, «вышли из советской шинели», со всеми ее демора лизующими как людей, так и общество в целом атрибутами. И тем не менее ре зультаты выхода из общего советского наследия оказались существенно раз личны не только для таких очевидных полюсов, как страны Балтии и средне азиатского региона, но и для таких гораздо более близких во всех отношениях стран, как Россия и Украина. Ведь опыт Украины последнего десятилетия, при всей его неоднозначности и авторитарных тенденциях нынешней политичес кой власти, все таки довольно сильно отличается от опыта российского.

Отнюдь не «народ» (да и что, в сущности, значит это хоть и привычное, но на самом деле несущее немного смысла слово?), а носители конкретных груп повых интересов, по существу, узурпировавшие возможность выступать и действовать от лица государства, являются главным препятствием для перехо да на другую колею. Не «народ», а чиновничий аппарат в кризисный год по высил себе в полтора раза зарплаты. Используя различные механизмы, в част ности фактическую монополизацию основных каналов СМИ, они навязыва ют массовому сознанию некую псевдопатриотическую идеологию, «ложный пафос великодержавной гордости за чуждые интересы»2. И какое то время это может работать. Но не бесконечно, а в нашем, столь быстро меняющемся ми ре, думаю, и не слишком долго. И уж тем более нет оснований полагать этот тренд фатальным, единственно возможным сценарием. Да, он существует и силен, но не предопределен, в том числе потому, что катастрофичность его последствий становится понятной все большему числу людей, причем людей самых разных.

Конечно, гораздо комфортнее и безопаснее общаться с единомышленника ми в эзотерических башнях из слоновой кости, чем выходить, причем с не

_________________________________

1Краснов М.А. Солженицынская парадигма государственного строительства // Общественные

науки и современность. 2010. № 4. С. 46.

2Там же.

251

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 252

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

предсказуемым исходом, на холод политической реальности, где делается, в конечном счете, история. Только правильно ли это, если исходить из презумп ции повышенной социальной ответственности образованного человека? К то му же и прагматическая рациональность подобной позиции представляется совсем не бесспорной, во всяком случае в среднесрочной перспективе. Как пи сал один умный человек, «трудно предсказывать, особенно будущее». В самом деле, кто из всего сонма и западных, и наших, отечественных, аналитиков смог предсказать практически мгновенный по историческим меркам распад СССР

и конец социалистического «содружества»? Разве что отчасти Андрей Амаль рик, да и то в рамках совсем иного сценария, чем случилось в реальности.

Тут стоит обратить внимание на такой момент, как происходящее сближе ние двух, казалось бы, мало совместимых логик — «политического идеализ ма»1 и эгоистического «просвещенного прагматизма» Realpolitik2. Сюжет этот требует специального рассмотрения, что отчасти и сделано в работах С.А. Ко валева и Л.Ф. Шевцовой. Я в данном случае лишь упоминаю о нем в силу его важности и в нашем конкретном контексте.

Возвращаясь же к теме «народа», хотел бы обратить внимание на некото рую ущербность, с моей точки зрения, нашей версии либерализма, пренебре гающей правом и делающей чрезмерный упор на экономические, материаль ные факторы как якобы главный и универсальный критерий успеха и даже, в подтексте, ценности человеческой личности. Не вдаваясь в причины этого пе рекоса, отмечу лишь его определенную отсталость от современной либераль ной мысли и практики. В странах с давней либеральной традицией уже до вольно давно пришли к необходимости инкорпорировать в либеральную доктрину некоторые социал демократические элементы, Это, например, чет ко и лапидарно выражено в Швейцарской Конституции: «…сила народа изме ряется благом слабых» (преамбула) и «Швейцарская Конфедерация… забо тится о возможно большем равенстве шансов для граждан» (статья 3)3. Мы же в процессе выхода из тоталитаризма пренебрегли этими правилами.

Возможно, это было вынужденным. Однако негативных последствий как для людей, так и для самой репутации либеральной идеологии это не устра нило, что, увы, и наблюдается в нашей политической реальности. Между тем одной из приоритетных целей даже самого либерального государства яв ляется именно повышенная защита слабых, ибо сильный и так имеет пре имущественные возможности для защиты себя и своих прав и интересов. А у нас государственные приоритеты и в недолгий либеральный период начала 1990 х, и уж тем более теперь совсем иные. Может, именно поэтому произо+

_________________________________

1Ковалев С.А. Прагматика политического идеализма. М., 1999.

2Шевцова Л.Ф. Одинокая держава. М., 2010. [Особенно гл. 39 «Альтруизм и прагматизм».]

С. 193–198.

3Конституции государств Европы. Том 3. М., 2001. С. 537.

252

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 254

ПРИЛОЖЕНИЯ

США

1.Исполнительный указ Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата»

Принят в октябре 1990 г. во исполнение Закона 1989 г. «О реформе этических норм» (выдержки)

—Государственная служба есть «служба общественного доверия», что тре бует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов;

—служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, спо собных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебно го долга;

—он не должен принимать участие в финансовых операциях с использова нием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать ис пользование такого рода информации для продвижения чьих либо частных интересов;

—он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие ви ды вознаграждения, имеющего денежную стоимость (кроме случаев, ого воренных в законе), от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе, или имеющих деловые отношения ли бо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно по влиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязан ностей;

—он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на прави тельственное учреждение;

—он не должен использовать служебные помещения для извлечения лич ной выгоды;

—при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на не партийной основе, без каких либо предпочтений к той или иной частной ор ганизации или лицу;

254

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 255

ПРИЛОЖЕНИЯ. США

—он обязан охранять государственную собственность и не допускать ис пользования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебны ми предписаниями;

—он не должен заниматься подработкой в иных организациях или други ми видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение перегово ров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обя занностей и профессионального долга на госслужбе;

—он обязан информировать соответствующие структуры обо всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в гос учреждениях;

—он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на не го законом как на гражданина страны, в первую очередь такие, как уплата фе деральных и местных налогов;

—он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США.

2.Перечень действий, запрещенных по отношению к персоналу

ипретендентам на поступление на госслужбу*

Выдержки из закона 1978 г. «О реформе гражданской службы»

1.Незаконно дискриминировать или особо поддерживать любого служа щего либо претендента на занятие должности.

2.Требовать или принимать во внимание любые рекомендации, помимо установленных в законном порядке.

3.Принуждать служащего к действиям политического характера.

4.Препятствовать праву гражданина бороться за получение должности.

5.Оказывать давление на любого человека с целью исключить его из числа претендентов на занятие какой либо должности.

6.Оказывать кому либо не установленные в законном порядке предпочте ния или предоставлять неоправданные преимущества.

7.Нанимать родственников или как либо им содействовать.

8.Преследовать как служащего, так и претендента на должность за факт информирования о незаконных или расточительных действиях органа или должностного лица.

9.Преследовать служащего или претендента за подачу апелляции (жа лобы).

10.Незаконно дискриминировать служащих за то или иное поведение вне службы.

_________________________________

*Вручается всем чиновникам в виде специальной карточки.

255

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 256

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

11.Нарушать законы, правила, инструкции, прямо или косвенно регули рующие принципы merit system (системы найма и продвижения по службе на основе заслуг и достоинств).

12.Сознательно нарушать условия ветеранских привилегий.

3.Нормы этического поведения служащих органов исполнительной ветви власти

Документ Управления служебной этики в государственных органах США. 2003 г.*

Окончательная редакция правил, опубликованная Управлением служеб ной этики в государственных органах США.

Кодифицировано в статье 5 Свода федеральных нормативных актов (СФНА), раздел 2635 (Выпуск от 1/11/99), с учетом поправок, внесенных в статью 64 СФНА (14 января 1999 года) и статью 64 СФНА 13063 13064 (17 мар та 1999 года).

Приводимый ниже документ представляет собой компьютерную версию сво+ да правовых норм этического поведения, вступившего в силу 3 февраля 1993 года. Данный документ содержит в себе все поправки, внесенные в Нормы этического поведения в период до 30 сентября 1999 года включительно.

СОДЕРЖАНИЕ

ПОДРАЗДЕЛ А — ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

§2635.101. Основополагающие обязательства, налагаемые государственной службой

§2635.102. Определения

§2635.103. Применимость к служащим режимных ведомств

§2635.104. Применимость к откомандированным служащим

§2635.105. Дополнительные ведомственные правила

§2635.106. Дисциплинарные и исправительные меры

§2635.107. Консультации по вопросам служебной этики ПОДРАЗДЕЛ Б — ПОДАРКИ ИЗ ВНЕШНИХ ИСТОЧНИКОВ

§2635.201. Общие положения

§2635.202. Общеприменимые нормы

§2635.203. Определения

§2635.204. Исключения

§2635.205. Порядок избавления от запрещенных подарков

_________________________________

1Размещен на сайте Управления 12 марта 2003 г.

256

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 257

ПРИЛОЖЕНИЯ. США

ПОДРАЗДЕЛ В — ПОДАРКИ СЛУЖАЩИХ ДРУГ ДРУГУ

§2635.301. Общие положения

§2635.302. Общие нормы

§2635.303. Определения

§2635.304. Исключения

ПОДРАЗДЕЛ Г — КОНФЛИКТ ФИНАНСОВЫХ ИНТЕРЕСОВ

§2635.401. Общие положения

§2635.402. Финансовые интересы, обусловливающие отстранение

§2635.403. Запрещенные финансовые интересы

ПОДРАЗДЕЛ Д — БЕСПРИСТРАСТНОСТЬ ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ ДОЛЖНОСТ НЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ

§2635.501. Общие положения

§2635.502. Личные и деловые отношения

§2635.503. Необычные выплаты со стороны бывших работодателей ПОДРАЗДЕЛ Е — ПОИСК ДРУГОГО МЕСТА РАБОТЫ

§2635.601. Общие положения

§2635.602. Применимость установленных норм и косвенные факторы

§2635.603. Определения

§2635.604. Применение обусловливающих отстранение требований в процессе тру доустройства

§2635.605. Отмена установленных требований или разрешение на участие в делах на период трудоустройства

§2635.606. Отстранение при наличии договоренности о возможном трудоустрой

стве или факта проведения переговоров ПОДРАЗДЕЛ Ж — ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ СЛУЖЕБНЫМ ПОЛОЖЕНИЕМ

§2635.701. Общие положения.

§2635.702. Использования должностного положения на государственной службе для получения личной выгоды

§2635.703. Использование закрытой информации

§2635.704. Использование государственного имущества

§2635.705. Использование служебного времени ПОДРАЗДЕЛ З — ВНЕШНЯЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

§2635.801. Общий обзор

§2635.802. Внешняя занятость и деятельность в конфликте

§2635.803. Предварительное одобрение внешней занятости и деятельности

§2635.804. Ограничения на заработанный внешний доход, применимые к некото рым президентским назначенцам и другим некадровым служащим

§2635.805. Служба в качестве эксперта свидетеля

§2635.806. Участие в профессиональных ассоциациях. [Зарезервировано]

§2635.807. Преподавание, выступления и подготовка письменных материалов

§2635.808. Деятельность по сбору средств

257

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 258

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

§2635.809. Справедливые финансовые обязательства ПОДРАЗДЕЛ И — СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ЗАКОННЫЕ ВЛАСТИ

§2635.901. Общие положения

§2635.902. Соответствующие законы

РАЗДЕЛ 2635 — НОРМЫ ЭТИЧЕСКОГО ПОВЕДЕНИЯ СЛУЖАЩИХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ

ПОДРАЗДЕЛ А — ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

§ 2635.101. Основополагающие обязательства, налагаемые государственной службой

(а) Государственная служба отождествляется с доверием общества. Каж дый государственный служащий обязан перед правительством Соединенных Штатов и своими согражданами ставить верность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды. Для того чтобы каждый гражда нин мог иметь полную уверенность в добросовестности Федерального прави тельства, каждый служащий обязан уважать и соблюдать принципы этическо го поведения, установленные в настоящем параграфе, равно как и имплемен тирующие нормы, содержащиеся в данном разделе и в дополнительных ведомственных правилах.

(б) Общие принципы. Изложенные ниже общие принципы применимы ко всем служащим и могут быть положены в основу тех норм, которые содержат ся в настоящем разделе. Если эти нормы не охватывают конкретную ситуа цию, служащие должны руководствоваться изложенными в настоящем параг рафе принципами для определения правильности своего поведения.

(1)Государственная служба отождествляется с доверием общества, поэто му государственные служащие обязаны ставить верность Конституции, зако нам и этическим принципам выше личной выгоды.

(2)Государственные служащие не имеют права иметь финансовые интере сы, препятствующие добросовестному выполнению ими своих должностных обязанностей.

(3)Государственные служащие не имеют права становиться участниками финансовых операций и сделок, связанных с использованием закрытой ин формации, или позволять, чтобы такая информация использовалась для полу чения кем либо личной выгоды.

(4)Государственным служащим возбраняется, за исключением случаев, когда это разрешено подразделом Б данного раздела, требовать или получать какие либо имеющие денежную стоимость подарки или другие подношения от любого лица или любой организации, добивающихся официального реше ния от ведомства, в котором работает этот служащий, имеющих деловые отно

258

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 259

ПРИЛОЖЕНИЯ. США

шения с этим ведомством, или осуществляющих деятельность, регулируемую им, или имеющих интересы, существенным образом зависящие от выполне ния или невыполнения этими служащими своих служебных обязанностей.

(5)Государственные служащие должны честно и добросовестно выполнять свои служебные обязанности.

(6)Государственным служащим возбраняется брать на себя какие либо за ведомо неправомочные обязательства или давать обещания, имеющие целью ограничить свободу действий правительства.

(7)Государственным служащим возбраняется использовать пребывание на государственной службе для получения личной выгоды.

(8)Государственные служащие обязаны действовать беспристрастно и не отдавать особых предпочтений каким либо частным организациям или лицам.

(9)Государственные служащие обязаны защищать и беречь федеральное имущество и использовать его только по назначению.

(10)Государственным служащим возбраняется трудоустройство вне рамок государственной службы, в том числе обращение с просьбами или ведение пе реговоров о своем трудоустройстве, если это вступает в противоречие с их официальными обязанностями на государственной службе.

(11)Государственные служащие обязаны сообщать компетентным орга нам о случаях нецелевого использования материальных ресурсов, мошенни честве, злоупотреблениях и коррупции.

(12)Государственным служащим предписывается добросовестно выпол нять свои гражданские обязательства, в том числе финансовые, и особенно те, которые установлены законом, — например, платить налоги на федеральном уровне, уровне штатов и на местном уровне.

(13)Государственные служащие обязаны выполнять все законы и правила, обеспечивающие равные возможности для всех американцев вне зависимости от их расовой принадлежности, цвета кожи, вероисповедания, пола, нацио нального происхождения, возраста или наличия у них физических или умственных недостатков.

(14)Государственные служащие обязаны избегать любых действий, созда ющих видимость нарушения ими законов или этических норм, установленных

внастоящем разделе. Факт появления в конкретных обстоятельствах видимос ти нарушения законов или настоящих норм должен устанавливаться с точки зрения разумного человека, которому известны соответствующие факты.

(в) Сопутствующие законодательные акты. В дополнение к нормам этичес кого поведения, установленным в настоящем разделе, существуют регулирую щие конфликты интересов законодательные акты, которые запрещают опреде ленные формы поведения. Основные положения общеприменимых ко всем ка тегориям государственных служащих уголовных законов, которые регулируют конфликты интересов, — статьи 18 Свода законов США 201, 203, 205, 208 и

259

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:18 Page 260

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

209 — изложены в соответствующих подразделах настоящего раздела и должны учитываться при установлении правомерности поведения в каждом конкретном случае. Ссылки на другие общеприменимые законодательные акты, регулирую щие поведение служащих, содержатся в подразделе З, при этом служащие пре дупреждаются, что могут существовать и дополнительные законодательные и ре гулятивные ограничения, применимые к ним как к служащим вообще и как к ра ботникам конкретных ведомств в частности. Поскольку считается, что служащие осведомлены о нормах, установленных любым из действующих зако нов, они должны полагаться не на описание или краткое изложение установлен ного законом ограничения, а на текст самого закона и при необходимости поль зоваться советами и рекомендациями штатного эксперта по служебной этике.

§ 2635.102. Определения

Приводимые ниже определения используются во всем этом разделе. До полнительные определения появляются в подразделах или параграфах под разделов, к которым они относятся. В данном разделе используются следую щие определения.

(а) Государственное ведомство — орган исполнительной ветви власти, сог ласно определению, содержащемуся в статье 5 Свода законов США 105, а так же Почтовая служба и Комиссия по почтовым тарифам. Данное определение не распространяется ни на Управление общей бухгалтерской отчетности, ни на правительство округа Колумбия.

(б) Назначаемое должностное лицо ведомства — любой служащий, кото рому, согласно действующим в конкретном ведомстве правилам, инструкци ям или другим нормативным актам, делегированы полномочия по вынесению определений, разрешительных санкций и осуществлению других официаль ных действий, требуемых или разрешенных настоящим разделом, в отноше нии другого служащего. Ведомство может делегировать такие полномочия любому числу назначаемых должностных лиц, которое необходимо для свое временного и ответственного принятия решений, санкционирования и осу ществления других действий. При этом любое положение, требующее вынесе ния определения, разрешительной санкции и осуществления других офици альных действий со стороны назначаемого должностного лица ведомства, должно, если речь идет о поведении руководителя данного ведомства, предпо лагать, что такое определение, разрешительная санкция или решение должны выноситься или приниматься самим руководителем ведомства по согласова нию с уполномоченным должностным лицом по вопросам служебной этики.

(в) Штатный эксперт ведомства по служебной этике — уполномоченное должностное лицо ведомства по служебной этике или исполняющее его обя занности лицо, согласно § 2638.202(б) настоящей главы, а также любой его за меститель, согласно § 2638.204 настоящей главы, которому даны права на ока

260