теория гос управления.. / Кризис бюрократического государства

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 141

Глава 4. Канада: этический аспект реформ как фактор повышения стандартов поведения служащих

форма такого документа, фиксирующего общие моральные принципы поведения служащего;

•описание в рамках Кодекса, обычно в качестве комментария к каждому принципу, практических форм проявления и нарушения последнего на конкретных примерах;

•ссылки на закрепленные в Кодексе этические нормы в общих докумен тах, касающихся госслужбы (например, в коллективных договорах меж ду правительством и профсоюзом служащих);

•адаптация общих норм Кодекса применительно к специфике конкрет ной организации;

•наличие положений (санкции, предание публичности) за нарушение по ложений Кодекса;

•наличие уполномоченного, или комиссара (Commissioner), по этике, обла дающего как консультативными, так и административными межведом ственными полномочиями по отношению к эшелону старших государ ственных служащих в правительстве (недавно эта должность была слита с вновь образованной позицией комиссионера по этике членов парламента);

•наличие советника или комитета по проблемам этики внутри департа мента или агентства;

•обучение нормам этики, начиная с высших эшелонов госслужбы, а так же впервые на нее поступивших;

•этический аудит. По мнению канадских аудиторов, ежегодная проверка соблюдения норм этических кодексов и выявление их нарушений — од на из серьезных предпосылок для продвижения реформ в данной облас ти. Важную роль здесь призваны сыграть находящиеся сейчас в стадии формирования так называемые трибуналы для персонала госслужбы (Public Service Stuffing Tribunals), по сути представляющие разновид ность административных судов.

С моей точки зрения, одним из важных компонентов этического режима, помимо перечисленных, является понятие служебной репутации, наличия у служащего морального авторитета. Под репутацией понимается сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека (или даже коллектива), основанное на его предшествующем поведении, моральная оценка его поступков и производное отсюда ожидание характера его действий в дальнейшем. Таким образом, репутация обращена и «назад» и «вперед». С одной стороны, в ней отражено положительное либо отрицательное отноше ние к прошлой деятельности служащего, с другой — она оказывает влияние на его роль и место в дальнейшем, в частности на его роль и место в последующей совместной работе коллектива. Возможно даже, что служебную репутацию следует рассматривать как один из интегрирующих компонентов того, что в Канаде называют этическим режимом.

141

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 142

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

Этические кодексы

Издавна известно, что легче поступать правильно, когда ты знаешь, что это предполагает. А наиболее ясной формой описания «правильного» поведения обычно считается нормативное, лучше кодифицированное закрепление пра вил поведения. В правовой и этико правовой литературе можно даже встре тить такие категоричные утверждения, что отсутствие писаных норм в какой либо области — сигнал неблагополучия. Не будем здесь вступать в дискуссии о пределах и формах нормативного регулирования, равно как и спорить с оче видным: нормы и, в частности, кодексы — вещь важная и необходимая. Разу меется, это относится и к этическим кодексам.

ВКанаде существуют два варианта этических кодексов — один для уровня руководителей ведомств (Conflict of Interest and Post Employment Code for Public Office Holders), другой для служащих более низких уровней (Values and Ethics Code for Public Service). Первый вариант подобного кодекса был принят еще в 1985 году, а последний — в декабре 2003 года1. Кроме того, совсем не давно принят Кодекс конфликта интересов для членов парламента.

Вместе с тем, как отмечают канадцы, принятие подобного кодекса — мера первостепенная по своей важности, срочная, но далеко не единственная. Са ми по себе кодексы, если они не подкреплены действенными механизмами, обеспечивающими соблюдение содержащихся в них норм, господствующим общим духом (назовем его моральным климатом), а также личным примером, прежде всего руководящих работников, проблемы не решают и во многом ос таются лишь «словами на бумаге». Ведь мы во многом учимся поступать пра вильно, ориентируясь не на писаные абстрактные правила, а на поведение ре альных людей, применительно же к госслужбе — на ролевые модели поведе ния коллег и начальников. Если же не существует хотя бы принципиального совпадения между двумя этими векторами, направляющими поведение; ины ми словами, если нормы не укоренены в культуре, то никакие указы и своды правил не будут по настоящему действенны. По своей сути кодексы представ ляют нечто подобное «моральному контракту», заключаемому между админи страцией и служащими. Вместе с тем нарушение норм этических кодексов влечет за собой, как уже отмечалось, не только моральные, но и юридические, главным образом дисциплинарные, санкции.

Вприложении мы приведем текст кодексов. Сейчас же обсудим некоторые содержащиеся в них, а также другие принципиальные вопросы канадского этического режима.

_________________________________

1См.: Values and Ethics Code for Public Service. Treasury Board of Canada, Secretariat; Conflict of Interests and Post Employment Code for Public Service Holders. 2003. (Dec.).

142

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 143

Глава 4. Канада: этический аспект реформ как фактор повышения стандартов поведения служащих

Конфликт интересов

Это один из ключевых вопросов этических коллизий и их регулирования.

Под конфликтом интересов понимается реальное или потенциальное противоре+ чие между личной заинтересованностью служащего и объективным, беспристра+ стным выполнением им его должностных обязанностей. Иными словами, это означает, что у служащего появляется возможность получить личную выгоду для себя, членов своей семьи или родственников в зависимости от того или иного решения вопроса, входящего в его служебную компетенцию. Ситуация довольно распространенная. Поэтому должен существовать механизм ее раз решения.

В канадском Кодексе ценностей и этики государственных служащих 2003 года мерам по преодолению конфликта интересов посвящена целая гла ва. В ней перечисляется множество обязанностей служащего по избежанию конфликта, способы действий в подобных ситуациях, конкретные разновид ности возможных запретных «искушений» (например, подарки, оказание осо бого гостеприимства, предложение иных экономических выгод). Например:

•служащие обязаны вести свои частные дела таким образом, чтобы их официальные обязанности не могли породить реального или потенци ального конфликта интересов;

•если конфликт все же возникает, то он должен быть решен в пользу об щественного интереса;

•служащие не должны получать экономической выгоды от своих служеб ных действий;

•они не должны превышать свои полномочия или передавать не подлежа щую публичной огласке информацию в целях создания преимуществ для отдельных физических или юридических лиц в их взаимоотношениях с правительством;

•они не должны принимать любые подарки либо иные услуги, могущие повлиять на их объективность при выполнении служебных обязаннос тей (впрочем, допускается возможность принятия сувениров и иных мелких знаков внимания, не выходящих за пределы обычных форм веж ливости и гостеприимства и не могущих поставить под сомнение чест ность служащего или организации). Если же отклонить подарок невоз можно, то служащий обязан письменно сообщить об этом руководству и получить письменное распоряжение относительно дальнейших действий;

•особое внимание обращается на недопустимость «привилегированного» обслуживания кого либо.

Нарушение положений данной главы влечет за собой уголовную ответствен ность. В Уголовном кодексе (§ 121, п. 3) прямо указывается, что каждый служа

143

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 144

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

щий или иное официальное лицо, которое требует, принимает или соглашается принять, прямо или косвенно, непосредственно или через членов своей семьи, какое либо вознаграждение, выгоду или услугу от лица, имеющего деловые свя зи с правительством, если он только письменно не сообщит об этом руководи телю своего подразделения, совершает этим самым преступление, причем дока зательство отсутствия данного нарушения лежит на нем самом.

Этическая инфраструктура

Читателям следует иметь в виду, что в настоящее время в Канаде происхо дят структурные изменения в системе органов управления госслужбой и, со ответственно, в полномочиях некоторых из них. Поэтому описываемая систе ма, проходя через этап «утряски», пока содержит некоторые неизбежные на подобной стадии функциональные пересечения и элементы несогласован ности, хотя в главных своих чертах она уже определилась.

Под этической инфраструктурой понимаются организации и должност ные лица, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения норм ко дексов. Как и в других англосаксонских странах, в этих, как и в иных связан ных с госслужбой вопросах, значительна роль Казначейства, в данном слу чае — Секретариата его Совета (Treasury Board of Canada Secretariat). Именно Секретариат несет ответственность за распространение информационных и дидактических материалов, связанных с кодексами, контролирует их выпол нение всеми правительственными организациями, а также обеспечивает кон сультативную помощь в этих вопросах заместителям руководителей учрежде ний, на которых лежит основная ответственность внутри отдельных структур.

По отношению к должностям высших эшелонов госслужбы функции контроля осуществляет Управление по этике, подчиненное непосредственно премьер министру. Оно консультирует министров, парламентских секрета рей и других высших служащих, собирает их публичные декларации и конфи денциальные отчеты и проводит соответствующие расследования. А совсем недавно утверждена должность парламентского комиссионера по этике, кото рый возглавил это Управление и на которого одновременно возложена ответ ственность за контроль как над высшими государственными служащими (Public Office Holders), так и над членами парламента. (Правда, при этом стал не вполне понятен статус самого Управления по этике, поскольку оно подчи няется премьеру и тем самым нарушается принцип разделения властей. Дума ется, однако, что это отражает временную ситуацию поиска оптимальных структур этического контроля.)

По отношению к другим категориям служащих эти обязанности лежат на руководителе государственной службы страны — клерке Тайного совета, так

144

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 145

Глава 4. Канада: этический аспект реформ как фактор повышения стандартов поведения служащих

же подчиненном премьер министру. В декабре 2003 года было образовано правительственное Агентство по управлению человеческими ресурсами гос службы, в состав которого вошло Управление ценностей и этики госслужбы, ставшее в этом отношении как бы преемником Секретариата Казначейства, за которым сохраняется финансовая составляющая обеспечения работы гос службы. Важно отметить, что Управление ценностей и этики не занимается сбором и анализом деклараций служащих и не дает персональных консульта ций. Эти обязанности возлагаются на заместителей руководителей органов, на назначаемых ими «кураторов» по этических вопросам, а также на омбудс менские службы.

Возложение на заместителей глав учреждений «ответственности за эти ку» — явление относительно новое и находящееся в стадии внедрения. Так, пока далеко не все министерства имеют таких замов. Тем не менее их обязан ности прописаны в Этическом кодексе и достаточно обширны. Помимо фор мальных моментов, они в рамках своих организаций должны постоянно по ощрять и поддерживать диалог о моральных ценностях госслужбы и возника ющих в связи с этим сложностях, внедрять организационные механизмы для разрешения этого рода проблем, в частности помогать служащим предотвра щать и разрешать коллизии, связанные с конфликтом интересов, обеспечи вать конфиденциальность информации, подаваемой служащими относитель но нарушений в учреждении этических норм. Результаты своей работы и предложения по совершенствованию деятельности в данном направлении они регулярно докладывают в Совет Казначейства, с которым также поддер живают консультации на регулярной основе. Впрочем, здесь пока тоже суще ствуют элементы неразберихи, например совмещения должностей конфиден циального советчика и «следователя» по конкретным жалобам и нарушениям, что представляется нам недопустимым.

Помимо заместителей руководителей учреждения, Кодекс предусматрива ет и должность, которую мы выше назвали «куратором» — Public Service Integrity Officer. Перевести ее название на русский можно лишь приблизитель но — лицо, ответственное за честность (вариант — соблюдение моральных стандартов) на госслужбе. Его роль состоит в получении, регистрации и обоб щении информации о нарушениях, включая нарушения Кодекса, и рекомен дации заместителю руководителя о способах решения проблем. Кроме того, «куратор» подготавливает на эту тему ежегодный доклад, представляемый парламенту. Существуют также рекомендации о введении подобной должнос ти в каждом департаменте. В целом нетрудно заметить, что с повышением внимания к этическим вопросам разрастается и количество лиц и структур, занятых этой работой. Помимо государственных органов в этическую инфра структуру входит и профессиональный союз, объединяющий государствен ных служащих.

145

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 146

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

Роль руководителей

Это далеко не последний по важности элемент здорового этического режи ма. Вспомним старую русскую пословицу «Рыбка с головки гниет» или ее зву чащий более оптимистично английский вариант «Лестницу метут сверху». Со ответственно, поведение, личный пример руководителей всех уровней опре деляет тот или иной моральный климат в организации. Канадцы, и не только они, даже считают, что личные качества и поведение руководителей, особен но на высших уровнях руководства, — самый важный фактор поддержания ценностей государственной службы, а сами руководители выполняют роль как бы моста с двусторонним движением, обеспечивая баланс между давлени ем со стороны политиков, с одной стороны, и квалифицированным мнением специалистов служащих, а отчасти и ведомственными интересами (конечно, в той мере, в какой они соответствуют общей политике правительства) — с другой. В противном случае разрывается столь необходимая связь между по литическим «верхом» и аппаратом.

Руководитель несет ответственность за организацию постоянного диалога между разными уровнями служащих и в рамках каждого из этих уровней — диалога о роли этических ценностей и моральных стандартов государственной службы, что, по мнению канадцев, не менее важно, чем чисто профессиональ ные качества. Одна из его обязанностей — внедрять в сознание подчиненных идеологию службы гражданам, налогоплательщикам как приоритетного век тора их деятельности. «Госслужба существует для людей» — одна из самых кратких и часто повторяемых формулировок этого приоритета.

Статус руководителя предполагает наличие не только прав, но и обязан ностей, а также моральных обязательств по отношению к подчиненным. В на уке эта дилемма рассматривается в более широком контексте разных стилей руководства — авторитарного, демократического и «либерального». Для раз ных типов коллективов оптимальными являются и разные типы руководства.

В частности, в госаппарате чисто авторитарный стиль является и неэффек тивным, и морально неприемлемым, поскольку он порождает отчуждение и сковывает инициативу служащих. Наиболее продуктивно сочетание стилей в разных пропорциях, в зависимости от специфики коллектива и решаемых им задач. В частности, это зависит от наличия в его функциях аналитической компоненты. Разумеется, дисциплина и подчинение необходимы в любом случае, но в гражданских ведомствах — в гораздо более гибких и мягких фор мах, чем, скажем, в военных или аналогичных им коллективах.

Порой руководитель обязан принимать жесткие решения. Наиболее акту альной для нас в этом контексте может стать задача сокращения аппарата, связанная с увольнением людей. Но даже ее можно решать в разных формах. Очень важно, чтобы в коллективе решение руководителя воспринималось как

146

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 147

Глава 4. Канада: этический аспект реформ как фактор повышения стандартов поведения служащих

справедливое. Это одно из необходимых условий сохранения на будущее здо рового морального климата. Весьма важно, чтобы руководитель не относился к своим сотрудникам как к функциональным винтикам, а демонстрировал уважение к личности служащего, к его достоинству.

Далее, руководитель должен поддерживать с подчиненными режим диалога, в том числе инициировать обсуждение моральных аспектов госслужбы. Это од на из его обязанностей. В Канаде переподготовка руководителей всех уровней, особенно высоких, непременно включает связанный с этим круг вопросов.

Между руководителем и подчиненными должны существовать отношения взаимного доверия. И здесь очень важна норма, обозначаемая как возмож+ ность говорить начальству правду, не исключая и тех случаев, когда такая правда по той или иной причине руководителю неприятна либо он не согла сен с точкой зрения подчиненного. Эта моральная норма должна действовать на всех уровнях, начиная от «связки» министр – замминистра и до самого «низу». Только это обеспечивает доверие и необходимый контакт «верха» с ре альностью. Обратное порождает лицемерие, цинизм и довольно быстро под рывает и ценности госслужбы, и ее эффективность.

Суммируя изложенное, еще раз отметим, что, по мнению канадцев, регули+ рование деятельности служащих на уровне ценностей и этики — одна из важней+ ших предпосылок социальной эффективности государства, одно из главных на+ правлений его реформирования. По целому ряду причин акценты в современной госслужбе смещаются с формальных норм на фундаментальные ценности. Но, чтобы движение в этом направлении было успешным, необходимо самое серьезное внимание и отношение к нему со стороны высшего руководства. Как заметил один из моих высокопоставленных канадских собеседников, ес ли руководство само не верит в важность этики, то связанных с этим программ лучше и не начинать, ибо если не проявлять решительность и последователь ность в этом деле, если ограничиваться полумерами, то единственным резуль татом станет то, что «скептики станут циниками».

В целом же этот процесс является достаточно долговременным. По канад ским оценкам, на кардинальную «этизацию» госслужбы и получение значи тельного положительного эффекта может уйти 5–10 лет. И важнейшую роль, наряду с описанными мерами, должна сыграть охватывающая все уровни гос службы система широкого «этического тренинга».

Уроки для России

В канадском опыте наиболее интересным и потенциально полезным для нас представляется то внимание, которое уделяется этическому аспекту госу дарственной службы и ее реформирования в соответствии с современными за

147

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 148

КРИЗИС БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии

дачами. Канадцы, в отличие от многих, в том числе от России, не ограничи лись ни общими словами, ни даже их нормативным закреплением. В государ стве создана наиболее развитая из известных нам институционная и организа ционная инфраструктура, призванная обеспечить соблюдение норм админи стративной этики.

Принятые в Канаде этические кодексы для служащих, по сути, являются квазиюридическими документами. В них почти нет присущей собственно этическим текстам «морализации», а упор сделан на практические вещи: ме ры по предотвращению конфликта интересов, приведению в соответствие служебного статуса и внеслужебных обязательств, ограничения в сферах собственности, финансовых активов, формах получения доходов, работы по совместительству, недопустимость предпочтения отдельных клиентов или их категорий, ограничения на прием подарков, пределы допустимого в матери альном и межличностных отношениях и т.д. Задается алгоритм поведения служащих во всех подобных, и в частности в «пограничных», неопределенных, ситуациях. Все это прописано весьма подробно, порой даже, на мой взгляд, чрезмерно скрупулезно.

Нарушение ряда норм предполагает переход из под юрисдикции этичес ких кодексов в сферу уголовной ответственности. Некоторые нормы даже предполагают частичный отход от принципа презумпции невиновности по от ношению к госслужащему, так как на него в определенных случаях возлагает ся обязательство самому доказывать правомерность своих действий.

Существуют два разных кодекса: один для категории руководителей уч реждений и более высоких рангов (в российской терминологии — для «лиц, замещающих государственные должности»), другой — для всех остальных служащих. Это позволяет полнее учесть и отразить специфику статуса и выте кающих из него «искушений» для разных этажей государственной службы. Полагаю, что оба эти документа заслуживают очень внимательного прочте ния, для чего мы и приводим их в приложении к книге.

Но при этом канадцы понимают, что кодексы, даже самые хорошие и по дробные, лишь часть дела. Если они не подкреплены инструментами по их соблюдению, а также общим моральным климатом, во многом задаваемым поведением высших должностных лиц, то они остаются просто красивыми словами на бумаге. Поэтому предусмотрен и проводится в жизнь ряд мер, в совокупности называемых этическим режимом. Он включает целый ряд меха низмов, структур, должностных позиций, причем как в каждом отдельном ор гане, так и на более высоких уровнях, вплоть до самого политического «вер ха». Не будем повторять их перечень и описание, это уже есть выше, в тексте главы. Обратим лишь внимание на наличие двух разных типов должностей — контрольных и консультативных. Функции первых, думаю, понятны и не тре буют разъяснения. Консультативные же функции — вещь особая и деликат

148

oblonsky.qxd 05.06.2011 14:17 Page 150

ГЛАВА 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ: НЕОХОТНЫЕ РЕФОРМЫ

После англосаксонских стран посмотрим теперь, как обстоят дела в рамках другой, так называемой закрытой системы карьеры государственных чинов ников, тем более что она ближе к российской системе и, что для нас особенно важно, даже в своих лучших воплощениях болеет теми же болезнями, хотя и не в столь «злокачественных» формах. Итак, посмотрим на госслужбу двух ве дущих европейских стран — Франции и Германии. Каждая из них по своему воплотила некий административный идеал и столкнулась в последние десяти летия с его кризисом. Кроме того, их отличает тщательная и практически не допускающая «дыр» юридическая проработанность, чего нашим легислату рам, к сожалению, часто не хватает и чему следует поучиться.

Немного истории

Францию часто называют государством чиновников, а само французское государство представляет собой эталон развитой и глубоко укорененной в на циональной почве бюрократической системы, корни которой уходят во вре мена абсолютизма, а в определенном смысле и гораздо дальше. Ведь француз ская концепция государства прежде всего как единой централизованной ад министративной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использовала в качестве образца Римскую империю, принципы организации которой были восприняты и развиты средневековы ми французскими легистами. На практике традиция сильного центрального правительства восходит к ХVII веку — временам Ришелье, а затем к правле нию Людовика ХIV1.

Революция, как отмечал А. де Токвиль, дала новый толчок развитию цент ралистских начал2. Наполеон же довел эту тенденцию до предела. Местное уп равление было подчинено министрам. Еще в период его Консульства страну разделили на департаменты во главе с назначенными из центра префектами, a во главе коммунальных округов поставили супрефектов. «Это подчинение усугубляется в эпоху Империи. В то же время возрастает престиж администра тивных чиновников, как представителей более сильной, чем прежде, и лучше вооруженной центральной власти. В провинциях и коммунах исчезает всякая независимость. Защищенные против всякого протеста... агенты правитель

_________________________________

1См.: Кареев Н. История Западной Европы в новое время. СПб., 1904. Т. 2. С. 410–417.

2См.: Токвиль А де. Старый Порядок и Революция. Пг., 1918. Особ. кн. 2.

150